财政与国家治理现代化———基于学理和实践的多维认知

●贾 康

一、一个出发点：基于财政本质的解读

对于财政本质的认识，中国学者作出过许多努力，有国家分配论、共同需要论，还有再生产前提论、资金体系论等等。笔者对财政本质的认识，可以概括为“社会集中分配论”。这与之前各个流派之间的争鸣互有关联，意在“站在前人的肩膀上”吸收一切积极成果而去粗取精兼容并包。笔者认为，到目前为止，尚没有出现对这一认识有实质性挑战的看法。所谓社会集中分配论，是以“集大成”的方式，对各个流派的可取之处，兼收并蓄，去粗取精，去伪存真。社会集中分配论的基本认识，是将关于财政认识的眼界，放在国家产生之前、国家产生之后以及未来社会构想之下——甚至假设国家消亡，或者将国家的升级和演变等全部历史、未来的可能变化，都考虑在全景之中，那么财政的本质，可表述为社会权力中心实施的带有集中分配特征的分配体系，属于生产关系中的分配关系。

（一）从财政的起源理解社会集中分配论

对人类社会发展过程进行粗线条的观察，最初脱离动物界的原始人群即部落，在经过漫长的发展和部落联盟后，才逐渐出现血缘关系越来越淡化，而社会成员必须共同服从于一个社会权力中心政治统治的国家形态。关于国家确立之前的古代社会，马克思主义创始人也做了大量研究，特别强调在国家产生之前，生产力极其低下，曾经有很长时间是原始共产主义状态，主要通过在分工与合作中从事采集与狩猎，以维持生存。在蛮荒时代，不同的人群在野蛮状态下还可能产生冲突，史料表明原始人群之间通过战争，由战胜方将失败方从肉体上消灭，乃至吃掉，以解决生存中的食物来源问题。此后生产力逐渐发展到产生剩余产品，这是一种供给侧的创新，为原始共产主义社会可能发生的质变提供了前提条件，也是生产力角度上的集中分配物质前提。剩余产品的出现使得分工合作里作为组织者、领导者的酋长或人物在人性趋利之下，越来越倾向于自己在分配中先得、多得，于是原始共产主义制度出现了瓦解的可能性。除了生产力上提供剩余产品的物质前提，社会组织上能够形成相对稳定的权力中心，则是生产关系视角上的政治前提。在经济和政治前提下，发展至稳定形成的国家形态，可称之为阶级国家。这时社会划分为不同阶级，一般认为最早的阶级国家形态是奴隶制，奴隶主必须匹配一套强权，以暴力性质的国家机器来维持对奴隶的统治。同时，在这种统治中，不管是统治者还是被统治者都需要进行抵御自然灾害、祭祀和膜拜等公共活动，这便是共同需要。

因此，笔者认为，国家财政是广义财政中的一种具体形态，将原始共产主义社会发展到一定阶段所形成的社会权力中心为主体的分配关系中的个性和国家产生以后的财政个性抽象并集中在一起，就形成了财政的共性。所以，笔者认为国家分配论必须提升扩展到社会集中分配论。在这样的分配中，财政可以简要表述为八个字：“以政控财，以财行政”。政治是指公共事务管理，孙中山曾讲过，所谓政治，是管理众人之事。所谓众人，便是形成多数人的一种概念，“三人为众”或许就代表了最低限度的管理。两个人也可以形成管理的问题，如马克思常提及的荒岛上的鲁宾逊和星期五，便存在管理关系。在汉语中，管理关系在实际生活中可以称为“政”，邮件在不同社会成员之间的传递叫邮政，家庭管理可以叫做家政。但是“政治”是结合相对稳定的社会制度来体现的，是以政权为主体的公共事务管理。这其中，政权所掌握的公共权力是政治权力属性的，这种政治权力的行使需要物质基础的支持，即政府做的任何一件事情都要借助资源配置来满足物质条件。因此，“以政控财”——国家政权体系依靠自己手里的公共权力，即社会权力中心凭借着一系列国家机器所掌握的有控制力的权力，在贯彻行使自己的意愿、履行自己政权职能时，先控制一部分公共资源。以剩余产品性质提供而形成的公共资源，在现代社会里，普遍都是财力、价值形态的，直观地看是易计量、可通约的。“以财行政”是分配、运用这些公共资源，构成基本的物质条件，来履行政府应履行的职能。政府事无巨细，没有这种物质条件匹配，任何应行使的职能都无从落实。“以政控财，以财行政”，比较直观地对应于汉语中的“财政”二字，是将这两个字拆开、合并可以作出的最概括的理解和表述。

（二）从社会集中分配论出发剖析认识现代国家治理

以政控财、以财行政的分配体系，跟国家治理之间的关系，非常值得继续研究和深化认识。“国家治理”在英文中表达为“State Governance”，学者们特别强调它与管理（Management）的明显区别，那么主要区别为何？中央特别强调的国家治理体系和治理能力现代化，笔者认为这正是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）里治国大政、理论方针的核心概念，即国家治理现代化是最重要的大政方针的浓缩表达。这需要特别关注治理和管理的区别：“管理”显然是一种自上而下的掌控架构，即有管理权的主体自上而下实施的局面掌控。而治理和管理的区别，笔者认为除了自上而下的，还有自下而上的以及横向平面展开的各种多样化互动。治理所对应的概念，其实是在人类文明发展过程中已经被各方接受的包容性发展、包容性增长的概念。包容性表现在政府、非政府的各种主体充分互动中调动和发挥一切潜力、活力之上。大略地分析来看，政府是有公权力的主体，而企业、社会组织等等，如生产经营单位、非营利性单位、各种各样偏好的自然人，则是有私权利的主体。这些多元主体的互动中，需要形成争取最大包容性的共赢。在争取共赢的取向下，要力求各种主体能够充分发挥对于社会发展和进步作贡献所可能发挥的潜力。追求共赢的状态，是“治理”境界的真谛，即实现包容性发展中各种潜力和活力最大限度的释放。治理和管理的区别概括起来，最主要的就是必须把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融合在一起，使方方面面的潜力、活力得到无阻碍的发挥。实际生活中需要处理的，就与一系列制度安排、机制创新相关的问题——政府和市场、中央与地方、公权体系和公民、管理部门和纳税人等关系集合在一起。如何做到治理方面的“善治”这种在价值取向评价上值得肯定、值得追求的境界，成为讨论国家治理时应抓住的实质性问题。

（三）在国家治理框架内定位财政

按照历史唯物主义原理，经济生活构成整个社会生活的基础。所以，在理论认识上，经济学是经济生活的一种理论阐释，研究维系整个社会存在、运行发展的资源配置问题。最概括地说，在经济学研究资源配置的视角上，可以认为，财政学研究的是公共资源配置。公共权力体系必须处理的公共资源配置问题，也是经济学、财政学共同的研究对象（但财政学更聚焦于此，以及在外延上更需要做跨学科的交叉综合），因此经济和财政这两大概念之间的关系是千丝万缕的。公共资源的配置，必然要拉动、引致和辐射、影响全社会资源的配置，并产生由经济到社会的种种“外部性”，资源配置的优化和财政分配相关联的部分，是整个制度安排和机制方面的优化设计与建设问题。通过改革所表现的创新活动，实质的追求最后要落在以人为本的资源优化配置和解放生产力，即通过财政分配、通过财政对经济所产生的正面效应，使社会成员的总体福利提升，使社会里的种种矛盾得到较好的化解。这种财政功能作用的发挥，从理论视角来看，在和经济学有密切关联的同时，还会进一步扩展到其他学科。比如，财政学和政治学就有不解之缘。一个社会权力中心的公权力，是政治权力；而从政治学说到社会学，所涉及的现象更是无所不包；还有法学，多门类特定表述的投资、金融等方方面面的学科，以及财政分配涉及的具体领域，如教育、医疗卫生等等。所有这些相关学科都必然会和财政学结合在一起，纳入我们的视野，这样才能促使研究者在认识财政问题上既有广度又有深度，可以“跳出财政看财政”，达到尽可能高的水平。

所以从理论联系实际的视角来说，财政学一定是一门多方面综合的学科。虽然我国实际生活中财政被放在经济学门类里，属于经济学中特定的二级学科，但对于财政学的认识及其知识框架，完全不必受这种分类的局限。在肯定财政学是多部门综合学科的同时，毕竟首先是经济学在其中不可或缺——财政学最初形成理论时，最为众人肯定的首创之功，是经济学鼻祖亚当·斯密的《国富论》中第5部分专门讲的与国家有关的税收、公债、支出安排等等，涉及怎样认识国家职能和国家职能怎样得以实现。一般认为，这是财政学开先河之作，财政学是和经济学一起产生的。

因此，在财政学视野中，要做的研究工作太多，要用心观察并且可以举一反三，在财政这一概念下进行深入思考和研究。党的十八届三中全会中提炼出一个重要认识：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。之所以没有将内部讨论中提到的“是全面改革的支撑”加上，是因为在实际生活中，既然财政是国家治理的基础和重要支柱，那必然是对与国家治理优化密切相关的改革的一种重要支撑。国家治理如果要寻求包容性发展的制度安排体系，以成为善治，那么财政处理好资源配置中有重要影响力、辐射力的公共资源，则是一个国家治理基础和重要支柱层面不可或缺的解决途径和影响经济社会全域的能动组成部分。

二、两个观察维度：现代市场体系与现代财政制度的建立

理解“财政是国家治理的基础和重要支柱”，还要基于进一步展开的观察维度进行深入探讨。上文述及国家治理现代化讲求包容性发展，要让社会在文明提升过程中更多体现所有社会成员共赢、多元互动中的公共福利最大化，因此需要对应资源配置体系，现实生活中即为党的十八届三中全会《决定》里反复强调的“现代市场体系”。现代市场体系是现代国家治理的决定性资源配置 “基本面”，而为发展培育现代市场体系，又必须打造现代财政制度。这既是十八届三中全会明确提出的要求，也是理解财政与国家治理现代化内在关联的重要维度。

（一）现代市场经济体系的构建：历史、挑战与进路

《决定》中涉及资源配置最重要的突破，是“市场决定论”终于明确表述在资源配置中，即市场要在资源配置中发挥决定性作用。这一决定性作用的认识来之不易。在中国改革开放过程中，政府和市场的关系一开始就被反复讨论，最初是突破计划经济认识框架，把商品和市场引入，形成“计划调节为主，市场调节为辅”的认识，之后又提出“计划和市场调节相结合”，结合的方式在认识中各有不同，但多数人强调的还是计划为主。1984年，中央提出《中共中央关于经济体制改革的决定》，这是第一个关于经济体制改革的决定文件，在认识上有了非常重要的突破。邓小平对此评价说决定中讲了我们老祖宗没有说过的新话，即“有计划的商品经济”，这虽然提到了“计划”，但重点落在了“商品经济”上，这在当时的意义非同小可。有计划的商品经济，是需要有市场的，因此有些人强调，商品经济一定要对接市场，实行市场取向改革。1984年提出的有计划的商品经济，给了商品一个作为经济形态的定义。之后便是充分重视商品生产、交换、分配、消费，完成关于其整个生命周期的市场的建设。后来党的十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”，间接调控的框架明确产生。国家的调控可以分为两个层次，国家调节市场，实际上是调节市场的参数。比如，财政的政策工具中，以税收为例，税收就是法定的参数，任何人碰到特定的情境，都要依法解决税收分配关系问题，所以参数是一种调节的规范。又如国债——公债和地方债，也在具体运行中依法形成规范的、标准化的调节机制。可以将这些规范的政策工具认定为一些参数，通过经济杠杆手段，把这些经济手段色彩非常鲜明的参数施加到市场的价格信号中。综合形成的市场信号，可以引导千千万万分散的企业的生产经营决策及其经济行为。而这一向间接调控转型所要解决的问题，就是解放生产力。历史证明，过去的直接调控在某些阶段上有动员组织、迅速见效的特殊作用，但从较长的时间段来看，却极容易滑向僵化、死板的状态，打击方方面面的积极性，使得资源配置无法优化，效率低下，所以，克服传统体制弊病的“间接调控”，就作为导向确立起来。1992年，邓小平进行南方谈话，坚定改革开放大政方针，强力务实地确立搞市场经济这个大方向，解决了曾被纠缠于“姓社姓资”的计划多一点还是市场多一点的基本争议问题，指出这不是根本社会制度的问题，只是运行机制层面的变动性选择，基本事实是资本主义国家也有计划，社会主义国家也必须要有市场。于是在同年，党的十四大确立了市场经济目标模式，即建立、发展和完善中国特色的社会主义市场经济，一直说到现在。而判断改革市场经济取向的成效就要看是否符合三个“有利于”：是否有利于发展社会主义社会的生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平。概括来说就是有利于整个社会进步，这是唯物主义的观点，显示了邓小平务实的态度和高明的思路。

现代市场体系紧随现代国家治理，在1992年邓小平的南方谈话之后逐步有了清晰的框架，但在表述上也仅限于市场在资源配置中发挥基础性作用。在中国进入“经济新常态”之前高速发展的20年间，反复的实践使得社会方方面面具备了进一步建设现代市场体系的条件。党的十八届三中全会提出 “市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”，这就把汉语语境里市场经济中的市场作用说到位了，即就全局而言的资源配置中，市场发挥着决定作用。在这一全局概念之下，政府所起的是辅助性作用。但如何使得政府更好发挥作用，这其中又有着挑战性的创新任务。以PPP为例，过去将“Public-Private Partnership”直译为“公私合作伙伴关系”，现在官方说法为 “政府和社会资本合作”，其所要处理的政府和企业这种市场主体的关系，又跨越了很多年来大家所认同的政府和企业、和市场主体要划清边界的认知，PPP意味着政府和市场主体的关系“螺旋式上升”，以伙伴关系来从事公共工程、基础设施，乃至产业新城建设和运营、国土连片开发等会对经济社会生活产生深远影响的建设项目。对于市场如何起决定性作用，政府如何更好发挥作用，有着一系列创新的要求，需要面对一系列复杂的问题。因此，从“现代国家治理”说到“现代市场体系”，自然就涉及政府更好发挥作用——要想有现代国家治理，发展培育现代市场体系，就必须打造“现代财政制度”，这是《决定》中顺理成章明确提出的要求。

（二）现代财政制度的改革实践：从行政性分权到经济性分权

从学理上来说，现代财政制度和国家治理现代化诉求结合，无非是要通过资源配置的优化，来解决以公共资源影响、辐射、拉动全社会资源优化状态的制度安排和机制建设问题。因此在对全局的服务上，财政是国家治理的基础和重要支柱这一表述，在学理上是很严谨的。对于财政到底发挥什么作用，过去在中国不同场景之下的讨论各有特点。上世纪80年代，最热的讨论之一是中国应该是“大财政小银行”，还是“大银行小财政”。但是银行也好，财政也好，都是国家治理和调控体系里的组成部分，服务的是整个治理的优化、国家整个经济社会发展的优化。如果从全局来看，其实不是孰大孰小的问题，财政与中央银行有明显区别，但都是需要发挥管理调控作用的综合部门，两者形成调控体系，问题的所在是两者如何合理协调配合。这种协调配合在很多具体的场合中，还会你中有我，我中有你，财政政策与货币政策，都是既要调总量，又要考虑结构，但是货币政策最基本的功能是总量调节，不能发挥过多的结构优化作用；财政配合货币政策进行总量调节时，结构优化则需要唱主角。因此这不是大小的问题，而是协调配合、共同服务全局的问题。从现代财政制度的视角，就要考虑在改革深水区进行攻坚克难的一系列制度建设。

从过往的经验总结来看，财政的意义和作用是不可回避的。1978年的“真理标准的大讨论”起到了思想解放的作用，产生了基本的社会共识——往前看必须搞改革。当时农村有大量的贫困人口，矛盾非常突出，在这种情况下引导和鼓励实行联产承包责任制，简称分田到户，解放了生产力，几年之间使得农业问题过关了。到了1984年，粮食多到必须“民代国储”，国家给老百姓付储存费用，代国家储备。农村生产力解放以后，粮食问题也解决了。在企业方面，最初在基层从企业基金、利润留成切入，试探着给出自主权，试图走出一条搞活企业的路子。这是当年城市改革在基层进行的小幅度实验。之后宏观层面启动了较成规模的动作，首先就是对某些地区给予特殊政策，比如深圳特区的建设。更进一步，就是财政方面的改革。

1979年，在贯彻1978年党的十一届三中全会改革开放方针的过程中，酝酿了宏观层面以财政作为突破口的宏观改革举措。整个社会再生产要维系，还得先让“计划”这套功能发挥，让计划维系再生产继续运行的时候，首先宏观上从分配视角，将财政分配这方面作为突破口，实施有弹性的松动，向下放权。此前的历史上，财政早就有分权尝试，但由于其他条件制约，概括说来就是“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就叫，一叫再放”，陷入“放乱收死”的循环。1979年再次分权，以财政作为突破口，即“以政控财，以财行政”的公共权力主导的分配体系首先松动，向下分权，由中央向地方放权。原来中央集权特征明显的时候，块块（指地方政府）是附属的，条条（指各中央部委）为主，体现为中央各个产业部垂直地、一条一条地向下发指令，指挥地方动作。要把原来的条条为主变成块块为主，向地方分权，是由财政先分，其他方面就陆续打开了弹性空间。1980年，财政分权在体制上实行的是“分灶吃饭”“划分收支，分级包干”，中央和地方明确各自在财力收支中的职责划分，这是中国财政改革在改革开放初期发挥的先行军、突破口作用。

之后，地方分权继续努力将权力分到企业，让企业活起来。虽然意向非常明确，但实行过程却是曲折的。简要地说，当时财政“分灶吃饭”最后要对接的目标，已经落到现代财政制度的诉求上，必须服务于整个中国的现代化，服务于以改革开放走向伟大民族复兴的“三步走”、现代化战略目标的实现。现代化的取向其实早已经确立，传统体制下就提出了四个现代化即工业、农业、国防、科学技术的现代化。到了上世纪70年代末80年代初，有人提出还要加上第五个现代化，就是民主制度。中国鸦片战争为标志的近现代史帷幕拉开以后，曾一路积贫积弱，工业革命以后中国严重落伍，现代化的趋向就是在这一背景下实现大踏步跟上时代，实现伟大复兴的中国梦。但将条条为主变成块块为主以后，并没有真正革除公权主体按照行政隶属关系控制企业和组织财政收入这一旧体制的症结。上文所说的“放乱收死”，不是没有过分权，但过去不论集权还是分权，都是条块分割的，按照行政隶属关系控制企业。体现在实践中，一片国土范围之内的各种企业，例如北京有中央的企业，有市的企业，有区的企业，还有街道的企业；其他城乡区域，省市县乡镇，各有各自隶属关系下的企业——中央产业部的企业是属于中央的，省市县乡镇的企业，各有各的行政主管，条和块各自按照行政隶属关系来管理企业，同时要求这些企业按照行政隶属关系把收入上缴到本行政主管的层级上。“分灶吃饭”以后，仍然是这样。地方积极性提高了，地方的经济活动发展起来了，但地方的本位主义便自然而然地出现了，优质的原材料控制在本地，做市场封锁，其他地方有竞争力的产品进入本地，会受到种种限制，这种不符合统一市场发展的现象，越来越表现出惰性：重复生产，低水平的重复建设，看起来带来了活力，但不能使地方的积极性支撑起应有的高质量发展。按规定，中央企业对中央财政按照“分灶吃饭”体制上缴税收（当时还有调节税和利润），即交到中央，省的企业交到省，县的、市的企业交到县市，与此同时企业仍然受到各自行政主管过多的干预和关照。过多关照体现的是软预算约束，无法公平竞争；过多干预即是听行政的信号，而不能靠自己的判断服从市场信号。“搞活”企业的过程中出现所谓“双重依赖”，而且依赖市场信号和依赖行政信号相比，最根本的还是必须服从行政信号。因此，按照原来的“分灶吃饭”框架，无法真正实现搞活企业这一目标。

1986年，在国有企业进行“利改税”的铺垫下，曾有过规范化的改革设计，实行市场经济间接调控——价格通过改革让其能够产生应有的资源配置引导作用，税收是一种依法规范的调节方式，以处理政府和企业关系、利益分配关系，财政体制必须适应新的间接调控机制，实施整体改造。但有人认为“利改税”后20多个月间国有企业利润滑坡，是“规范化”挫伤了积极性，因此大方向上又进行了改变，放弃价税财联动这一 “利改税”后所寻求的规范化制度建设思路，转而在1987年开始实行各种形式的企业承包经营责任制，就是所谓“包”字进城。农村改革中小农经济的“包”字很简单，能最简洁地处理“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”这一激励机制问题，约束上也没有大问题。但是“包”字一旦进了城，在社会化大生产里，复杂情况下长期行为的培育马上就出了问题：企业承包里出现拼设备、拼短期绩效，通过出年度成果来兑现承包利益而不考虑长期发展的弊病很明显，特别是“承包”虽名义上指政府和企业的主管人员作为平等的双方，自愿以合同方式确定权责利（甲乙双方签合同叫承包合同），但实际上是不平等的，政府一方随时可能以调整承包方案为名贯彻己方意愿，企业会因某一年的收益较好而被不断提高承包任务指标，在行政为主的情况下，市场上的客观因素必然被忽视。因此，多种形式的承包经营责任制下，企业的短期行为非常明显，而政府对企业的干预也变得更加错综复杂，没有公平竞争的环境可言，没有能够真正让企业活起来。

之后才提出了税利分流以及财政体制的分税制试点，直到1994年进行财税配套改革。分税制改革，使得中国现代财政制度建设出现了由行政性分权向经济性分权的决定性转变。在分税制状态下，经济性分权是指所有企业不问所有制情况，不看规模大小，不讲行政级别，也不区分隶属关系，在税法面前一律平等，各个企业依法缴纳国税和地税，至于共享税，是各级政府之间按体制处理的财力分配，跟企业无关。依法交税之后，税后可分配的部分，按照产权规范和政策环境，由企业自主分配。这真正解决了所有企业在市场竞争方面所要求的公平视角上划出公平竞争“一条起跑线”的问题。过去各个行政主管对企业可以过多干预和关照，分税制之后所有企业依法纳税，在市场中拼核心竞争力，优者能够扩大市场份额，劣者便会萎缩，并且还存在破产出局的淘汰机制。跨隶属关系、行政区划和所有制性质的存量兼并重组，以及国企淡化乃至取消行政级别和对接企业家市场等改革，也就可以顺理成章地探索和展开了。

（三）进一步深化分税制改革

1994年的分税制改革，其实并不只解决了中央和地方的关系问题，当年还解决了政府和市场主体，即各级政府和企业关系如何正确处理的制度建设问题，而且这对于全局来说是第一位的问题：改革以来一直探寻如何让企业活起来，必须在制度安排上有一条可持续的发展之路，分税制改革构建起了与市场经济对接的框架。因此，这不是延续过去行政性分权的思维和做法，而是经济性分权，真正改变了以往按条块分割的行政隶属关系控制企业和组织财政收入的旧体制症结。中央和地方的关系、各级政府间的关系，也有了规范化处理。

到目前为止，对于分税制改革的评价，中国理论界的认识往往不到位，一般的说法是分税制改革解决了中央过日子的问题。但这只是表面现象，1994年经济性分权的历史功绩，是使政府和市场、企业的关系走上正道，再加上中央和地方关系的规范化，奠定了如今国家治理体系、治理能力现代化制度安排的基础。除此之外，第三种重要的关系便是社会生活中凸显的公权主体和公民的关系，政府和纳税人的关系。社会成员、自然人要在财政分配体系里受到各种各样的调节，个人所得税对应的纳税人就是自然人。这三大关系的汇合点在财政，而现代财政制度如何适应这种客观需要从而服务于全局，也要从现代国家治理、现代市场体系、现代财政制度三个关键词的连接上进行。进一步地说，如今的财政体系应该是一种服务于全域国家治理的体系，所谓“跳出财政论财政”“财政为全局服务”，实际上是需要意识到财政的分配作用渗透、传导到了社会经济生活的方方面面。货币政策更多涉及经济，财政直接涉及经济、社会、政治方方面面，无时无刻不在产生着渗透、影响、辐射作用，是国家治理的重要基础与支柱。

有些人认为地方隐性负债、土地财政短期行为等等弊病是分税制造成的，但是根据中国几十年的体制演变，以及放眼全球国际经验，再结合中国反反复复探索的本土经验，可以认为搞市场经济，中国财政除了分税制之外别无他路。实际上，分税制改革后的基层财政困难、土地财政、地方隐性负债等问题，恰恰是改革在贯彻落实中受阻而形成的。贯彻落实中最基本的的受阻情况是过去弊病丛生的旧体制因素仍然存在，省以下的地方没有完全进入分税制状态，复杂多变、讨价还价色彩相当浓厚的分成制仍然广泛存在，甚至一些困难地方和基层，干脆实行包干制。产生这些问题的原因，是因为虽然中央和省为代表的地方之间建立了分税制框架，但对于省以下的地方，只给出了一个基本导向。省以下各地可根据具体情况，设计分税制的实施方案。省以下的很多地方，表面上是按照分税制来实行，实际上却是按照不同的税种分成，即分成制。财权重心上移，而事权重心层层下移，上面千条线，最后一根针，要在乡镇、基层的针眼里穿过去落实。因此，制度的有效供给跟不上，本该由分税制内在逻辑所产生的正面效应没有发挥，基层财政困难在一段时间里非常突出。待到基层财政困难有一定的化解之后，财力和事权如何顺应、如何结合好的矛盾也还没有完全解决，又出现了地方隐性负债，还加上了使得地方依靠自己辖区之内“靠山吃山、靠水吃水”的土地开发，做出在土地批租环节尽量一次拿足收入的土地财政短期行为。这并非分税制改革所造成的问题，而恰恰是分税制改革在省以下地方的贯彻落实中受阻造成的。前文已强调1994年建立的分税制新体制框架，是经济性分权，如今的问题是如何继续深化改革，完成当年没有能够完成的省以下深化改革任务。省以下分税制体制贯彻落实遇到的难点，在于五级行政层级的分税方式，这在国际上没有任何经验，曾试图探索的“中国特色”解决方案也已被实践证明此路不通。分税制下各级税基的合理配置，面对了税种的适当调减进程，如何在五级行政层级间合理分税仍是无解。因此需要实行“扁平化”改革。农村税费改革以后，中国主要的农村区域水到渠成地实行“乡财县管”，乡镇不再作为财政的实体层级，属于县级预算所管的预算单位——在财政的实体层级意义上，基层已不是乡镇，而是县。另外，根据浙江经验，财政上可以首先实行省直管县，承认市和县的行政不同级，但财政同级。这样中国的财政层级就可以扁平化到中央、省、市县三级。财政部 《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。但很多地方仍处于含混状态，有省直管县的试点，却没有在全行政区铺开。“三个层级”的体系再造问题是分税制深化改革中的现实问题，是务实解决现代财政制度建设的构架创新中的改革难题。

简单勾画现代财政制度所需的制度供给框架，就应坚持经济性分权的基本路径，往下要配套联动，通过大部制、扁平化的政府机构系统化再造的实质性改革，形成人民代表大会授权委托的三级政权，并合理清晰地确定各级事权，以及各级政府共管职责的配合。一级政权要有一级合理的事权，还要有一级与事权顺应的财权。财权最关键的问题，首先是解决稳定的、大宗的收入，收入主要靠税收，因而要处理好税基的配置问题，例如关税体现国家主权在经济生活中的调整机制，应掌握在中央手中；房地产税没有外溢性，不动产坐落在各个辖区之内，且相关的信息复杂程度较高，适合地方政府因地制宜地掌握信息，操控相关税收条件。税基的合理配置方面，还有很大的研究空间，以形成正确的原则和方案。“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基”后面跟着的是一级预算，现代财政所有功能的实现，落到运行载体上，就是要形成现代意义的预算。美国进步时代的启示和其他国际经验，可以给“现代意义”提炼出要点。预算作为一个收支计划，必须事先决定，并充分反映民意，才能够有现代预算的特征——要有权力制衡之下社会多方的参与来磨合，一旦通过最高权力机构（在中国就是人大）审批通过，便形成有法律效力的执行文件，要严格执行。所谓严格执行，除了数量、结构、进度上的严肃性之外，最主要的是要有问责，要有事前、事中、事后全套的绩效考评和监督，这样才能够达到公共利益最大化，在公共资源配置优化的目标导向下求得实际效果。所以，政权、事权、财权、税基之后的预算，落到运行载体上，体制里按照扁平化方向由五级收缩到三级，使预算在整个制度安排里，各个逻辑环节能够环环相接，顺畅地可持续运行。后边还包括国有资产在各级的管理权——“一级产权”，以及中央地方各自都必须行使的有偿融资的“一级债权”，再加上中央、省两级自上而下的转移支付，全都需要相互配合。

很多人没有理解财政分配体系怎样实现服务全局的功能。各个地方之间的基本问题是横向不均衡，由各种自然条件、历史原因、发展上的种种特色因素造成，有发达的增长极区域，有增长贡献边缘化的欠发达地区，但都是我们整个中华民族大家庭的组成部分，都是国家统一、民族团结的不可分割的部分。这些欠发达地区，需要得到中央政府职责之内重要的针对性支持，中央政府在满足本级支出的需要之后，财力构架中的剩余部分就应有区别地用于支持欠发达地区，以及全局战略需要的新的增长极区域等等所体现的转移支付财力。这可称为以中央、地方间财力分配的纵向不均衡，来矫正地方间发展以及财力格局的横向不均衡。不论是联邦制的还是非联邦制的市场经济体，同样如此。美国是联邦制，其联邦政府拿到的收入以一部分满足本级支出需要之后，剩下很大一部分进行转移支付；日本虽实行单一制，但同时强调地方自治，其中央转移支付也是非常有力度的；英国、新西兰、澳大利亚，莫不如此。这种自上而下的两级转移支付，如果一定说有集权特征，那么可说是中央政府在必要的经济分权之下进行财力集中，然后据此履行其应该履行的职责。至于如何提高其合理程度，是转移支付设计的优化问题。除了自上而下的两级转移支付，还要配套必要的对口支援、生态补偿等等横向转移支付。

从现代财政制度的发展看，中国在服务于现代化全局中应该达到的境界，就是在事权合理化之后，使财权与事权相顺应，财力与事权相匹配。在制度建设方面，服务于现代国家治理、现代市场体系的有效构建，必须是“扁平化”三级框架之下“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”和两级自上而下的转移支付和辅助性的横向转移支付，这应是我们规划并力争的一套现代财政制度建设前景。

三、不可忽视的动力机制：现代政治文明建设和现代发展理念的落实

在推动国家治理现代化的进程中，现代政治文明建设为财税改革发展注入法治化规范化力量，而以创新发展作为第一动力的现代发展理念则为深水区改革的攻坚克难加码助力。新时代背景下，为更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，现代政治文明建设和现代发展理念的落实不容忽视。

（一）推进现代政治文明建设

党的十八届三中全会对全面深化改革重大问题作出重要决定后，党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了战略部署。“全面依法治国”体现的“政治文明”也是锁定的现代化取向，现代政治文明的制度建设，要从根本大法开始，依宪执政，依宪行政，还要落到方方面面的法律上。比如现在推进的PPP，企业最担心政府的政策更改、领导变脸。一个项目生命周期可能几十年，会经历十届左右的地方政府任期，若要防止对企业的这种潜在威胁，就必须有让企业吃下定心丸的法治条件。所以，除了宪法、预算法、合同法、项目的招投标法等法律的协调配套之外，还必须对PPP形成专门立法，这是一个必然的发展方向。

在现代政治文明的推进过程中，财政对全局可能的贡献可以借鉴美国“进步时代”的启示。美国崛起为世界头号强国，就是在1880-1920年间，经历了被人们称为“进步时代”的制度建设时代，当时随着美国经济的高速增长，各种利益之间的协调问题越来越突出，各种民意诉求和政府之间如何形成良性互动的挑战也越来越突出。美国人从这种混沌状态走出来的方法，就是在对全社会有打击影响的事情发生后，进行“亡羊补牢”的立法。例如“三角衬衫厂大火”引出美国明确立法，规定所有多层建筑物必须外挂金属疏散梯，否则不许动用。要靠法律举一反三，在损失发生后真正做出尽可能防止再发生的制度建设，这就是美国进步时代给中国的启示之一。在美国，几十年期间靠这种矛盾中的多方互动，逐步形成了规范的政府履行职责所需要的税收、预算等方面以及公众意愿表达方面的制度机制。美国政府的税收设计为以直接税为主的基本框架，一直延续至今。其收入主要依靠直接税，个人所得税是第一大税，几乎占联邦政府收入的50%，再加上与社保体系相关的Payroll Tax（可译为“工薪税”），这两大税种使美国联邦政府80%以上的收入，有了稳定的税基保证，跟中国完全不同。中国的直接税现在还远不成体系，因此不能简单地模仿美国的特朗普减税。美国以税为主解决了钱从哪里来的问题，然后怎么用、用到哪里等支出问题则靠预算规划保障。美国的预算具备现代预算的特征肇始于纽约，其当时全国主要的GDP都产生于纽约，在那里首先形成规范意义的预算模板，各地接受后普遍复制，形成了美国至今于技术方面必须充分肯定的高水平预算管理，公开透明、接受监督、多方制衡，有听证会，有民意表达机制，还有各种各样的专业意见配套，使这种预算尽可能保持高水平，并能够严格执行。执行之中，也有调整的严格程序与通道。如“9·11”发生，全国惊魂未定之时，两天之内美国国会就通过了紧急拨款法案作出预算调整，通过阳光化的调整程序，短时间拨出几百亿美元的反恐资金应急。美国从进步时代开始，着力建立规矩，使法治化的规矩服务于公共利益最大化，这是值得借鉴之处。简单地说，美国进步时代完成了税制、预算制度、民意表达机制和政府顺应民意通过法律解决问题的基本制度安排，这也就在相当大程度上解决了所谓“政治体制改革”所要解决的问题，为以后美国崛起为世界头号强国作了强力支撑。

中国当前应在公共财政、民生财政、财政现代化等概念之下，做好制度建设工作，推进全面依法治国。从如今的“税收法定”一件一件做起，全民考虑如何以一个“走向共和”的机制，来调节其间的利益关系以“冲破利益固化的藩篱”，更好地推进政治文明建设，为现代财政制度建设和国家治理现代化提供支撑和不竭动力。

（二）落实现代发展理念

党的十八届五中全会提出的 “现代发展理念”，以创新发展作为第一动力，带出协调发展、绿色发展、开放发展，最后落到人本主义立场的共享发展。笔者对于改革开放40周年曾提炼出三个关键词，一是“解放思想”，二是“以人为本”，三是“创新发展”。党的十八届五中全会确立创新发展作为第一动力，其后在指导主线上表述为供给侧结构性改革，实质上是对改革开放的承前启后，继往开来。在改革深水区攻坚克难，以制度供给带出整个供给体系质量和效益的提高，关键是结构优化。笔者之所以对于改革开放40周年提炼出以上三个关键词，是因为解放思想，才能真正贯彻改革开放大政方针；以人为本，才能深刻理解现代化诉求的内涵和根本目的——中国的现代化不是狭隘的民族主义，而是在造福于全中国人民的同时，通过建设“人类命运共同体”对全人类、对全世界作贡献，“以人为本”根本的逻辑，就是中国要努力实现和平发展、和平崛起；只有以创新发展作为第一动力，才可能攻坚克难，使“中国梦”梦想成真。

中国的创新千难万难，仍有很多阻力和困惑。但再硬的骨头也要啃，《决定》中要求的基本改革任务要继续推进。按照党的十九大的要求，可知财税方面的三大改革任务，理顺财政体制是第一位，其次是预算改革、税制改革问题的解决。还应特别注意，关于市场决定性作用和政府更好发挥作用，其中有“守正出奇”的诉求。“守正”是指在共性认识上，必须认识、顺应乃至敬畏市场的基本规律；但同时，不能认为了解市场经济的共性，再运用一些基本的、一般的可得经验，中国就可以一路现代化了，还必须在中国特定的约束条件下，力求在承担风险的情况下，争取出奇制胜。既然要出奇制胜，就需有一定的双轨制运作。例如大众关心的金融领域，笔者认为，除了商业性金融之外，还必须有政策性金融的匹配协调，必须在战略层面考虑，如何使整个金融体系既有锦上添花的功能，又有雪中送炭的功能。以财政为后盾的“政策性资金、市场化运作、专业化管理、杠杆式放大”的政策性融资机制的打造势在必行，与之机理相同的PPP的创新也是势在必行。守正出奇这条道路可能比较狭窄，但是一定要把这条路走通，中国才可能在追赶中真正实现现代化愿景，才能完成以追赶走过超常规发展的过程，跨越中等收入陷阱，达到伟大民族复兴。财政在这一历史进程中的作用，不仅是支持事业发展，还必须注意财政的资金运用要结合改革“花钱买机制”，尤其在创业创新活动方面，不能只输血，还要培养造血机制。做好这些改革发展的大文章，中国才能冲过历史三峡，走好复兴之路。■