新中国成立70周年以来财政支出的演变与展望

●蒋 震

财政支出是国家财税制度中的重要组成部分，国家通过财政支出实现一系列的经济社会目标，比如资源配置、经济发展与稳定、收入分配等。经济社会发展中的全局性、系统性、战略性问题的解决一定程度上依赖于财政支出的适当安排。从社会经济转型来看，财政支出发挥了动力机制作用。本文系统回顾新中国成立至今70年来财政支出的演变历程，为财政支出领域改革提供历史维度的视角。

一、新中国成立到改革开放之前的发展阶段

财政支出的范围和结构显著受到经济体制道路以及不同时期经济发展阶段的影响，新中国成立后，我国借鉴苏联计划经济体制，建立了适合自身国情的计划经济体制，形成了指令型计划作为主要经济社会资源配置手段的一套体制机制。在这种体制下，虽然设立了各类全民所有制和集体所有制企业，它们承担了社会产品的生产功能，更好地满足经济社会建设、人民生活中对社会产品的需求，但是它们并没有具备独立的产权体系，也不是自负盈亏、独立经营的微观主体，它是缺乏足够自主性的社会生产单元。国家建立了一套“高度集中、统收统支”体系，财政向中央集中。企业生产过程中取得所有经营成果都要上缴，所需要的生产经营投入需要国家拨付，生产什么、如何生产、生产多少都是由中央指令性计划来下达。高培勇（1995）曾经明确指出：“全社会宛如一个大工厂，国家财政便是大工厂的财务部。社会再生产过程的各个环节都有统一的综合财政计划加以控制，企业财务部门和家庭财务部门均在一定程度上失去独立性”。①

这种体制背景下，财政职能范围非常宽泛、包揽一切，参与到社会产品生产、分配、交换、消费的各个环节。财政不仅要承担军事国防、国家机关运转、医疗卫生、教育体系、公共安全、科学文化等与人民群众生活密切相关公共服务领域的支出，还要为国营企业的生产和扩大再生产提供充足的流动资金和固定资产，这种情况下，财政支出中有相当比例的资金是用于满足基本建设和企业生产投资。因此，计划经济体制下的财政支出具有非常显著的“生产建设”特征。

在整个社会产品的供求平衡中，财政支出安排的核心问题是如何平衡 “积累”和“消费”之间的关系问题，以及国民经济各个部门的投入比例问题。在新中国成立之后改革开放之前的不同时期，在国家财政预算中，科学、合理地确定“积累”和“消费”以及各个部门的资金投入结构，总是财税制度运行的关键问题。如果分配结构符合社会经济发展需要，那么社会生活和扩大再生产的速度便能够得到充分保证。一是从新中国成立到1956年间，财政支出全面支持国民经济全面恢复并开展有计划的经济建设，同时支持完成社会主义三大改造。经历了长期的战争，经济社会各个领域百废待兴，人民群众的基本民生无法得到充分保障，党领导全国人民成功实现了从新民主主义到社会主义的转变，但是仍然面临着彻底解放全中国、宏观经济稳定和发展经济、全面提升人民群众的民生保障等方面的重要任务，这个时期中央政府实施了统一财政收支的改革，1950年4月1日，政务院出台《关于统一管理一九五零年度财政收支的决定》，并编制了新中国成立后的第一本财政概算。由于这个时期仍然面临着较多的军事斗争任务，军事支出仍是占据相当比重。党中央提出过渡时期总路线后，财政支出转向全面保障国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，推动社会主义工业化进程，特别是这个时期实施“一五”计划，财政支出全面保障实施。二是1957年至1966年间，财政支出全面支持建设社会主义。新中国进入了全面建设社会主义的新时期，这个时期财政支出全面提高用于经济建设和民生保障的比重，正确解决积累与消费之间的财政支出平衡，成为这个时期着力解决的问题。在财政支出的充分保障下，这个时期我国在工业体系建设方面取得了长足的发展，特别是重工业领域的进步更是突出，这为推进社会主义工业化奠定了坚实基础。同时，提高针对农业、商业、交通运输业以及科教文卫等领域的支出比重，大力降低军事国防和行政管理支出，通过支出结构的优化调整确保经济建设的支出需要。三是文化大革命时期对财政支出工作带来严重冲击和影响，但在财政支出的支持下，各个领域仍然取得成就。这个时期党中央和国务院仍然竭力维持财政收支平衡、维护财经纪律，财政支出在支持农业生产、交通运输事业、工业生产布局调整和“三线”建设、科学技术、国际合作等领域取得了非常显著的成就。

二、改革开放之后社会主义市场经济体制探索时期

1978年党的十一届三中全会召开到1992年党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”之间的阶段，可以看作是社会主义市场经济体制不断探索的时期。这个时期属于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过渡的时期。党的十一届三中全会公报指出：“全党工作的着重点应该从一九七九年转移到社会主义现代化建设上来”，“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命。”因此，改革开放后，我国开始在经济体制改革方面做了探索，“摸着石头过河”。

经济体制改革的核心就是更好地处理政府和市场关系，运用市场机制作为手段，不断调动人民群众的活力，更好地解放和发展生产力。逐步扩大市场机制的作用，同时逐步弱化指令性计划的功能作用。在经济体制改革中，强调以“放权让利”为主要线索来激发微观主体和各级政府的主动性、积极性、创造性。市场经济体制改革的不断深化，财政职能和财政支出范围发生了根本性变化，从传统计划经济体制的“包揽一切”转向不断收缩、优化。财政支出范围从全面参与社会产品的生产、分配、交换、消费等各个环节，到不断缩小，转变成为“分配、调节和监督”或“筹集资金、供应资金、调解平衡和反映监督”②。这个过程中，有以下几个特征：

一是市场经济体制改革让企业更加有了自主权，企业开始逐渐向自主经营、自负盈亏的独立主体转变，由此企业不再是一个拨款单位，财政支出不再直接向企业拨付流动资金或固定资产。改革开放之后，在国有企业领域不断推行改革，其根本目标就是要扩大企业自主权，通过“放权让利”，让国有企业最后成为独立的市场主体。这个时期，经历了企业基金制试行和推广、利润留成制、两步利改税等重要改革，更加明晰了政府和国有企业之间的关系。同时，对基本建设投资实行“拨改贷”改革，由原来财政针对企业的基本建设拨款改为银行贷款方式，等等。这一系列改革让政府和国有企业之间的关系发生了变化，财政支出范围大为收缩，这也是市场机制不断在资源配置中发挥作用范围逐步扩展的过程。

二是随着市场经济体制改革更加深入，多种所有制开始不断发展，财政支出的对象从以前公有制企业、集体所有制企业转向更加多元的微观主体。改革开放之后，党中央的文件中多次强调多种所有制形式发展的必要性和重要意义，多种所有制的发展有利于“繁荣城乡经济”，更好地满足人民群众的物质文化需求。为了更好地促进经济社会发展，政府职能也要转向为各类所有制经济提供一个公平竞争的环境，财政要更好地扶持多种所有制经济的发展。

三是按照经济体制改革的要求，财政支出结构不断趋于优化，更加注重不同类型支出在实现经济社会发展目标中的协同、配合。财政支出要在解放和发展生产力方面有效发挥作用，必须要紧紧围绕经济社会发展中的痛点和瓶颈，实现综合平衡、结构优化。改革开放之后，经济社会处于“起飞”阶段，基本建设投资是事关国民经济发展的重要基础领域，这个类型支出的比重仍然占据一个重要的位置。这个时期，主要是围绕优化基本建设投资支出的结构比例，促进结构更加合理化，从一二三产业结构、第二产业内部结构等方面集中优化、调整；经济体制改革从农村开始突破，财政支出对农业实施了重点支持；同时重点支持科学技术、教育、医疗、就业等事关国计民生的社会事业领域；由于市场经济体制改革不断深化，必须建立与之相适应的一套行政管理体制，建立相应机构和增加行政人员，行政管理领域支出增长较快；重点支持了部分区域的开发开放，等等。当然，这个时期，财政支出类型和科目仍然带有强烈的计划经济体制色彩，后来不断推动财政支出分类改革，最终建立起了与社会主义市场经济体制相适应的财政支出体系。

四是国家对宏观经济的调控从计划手段逐渐转向经济杠杆调控方式，财政支出开始作为宏观调控的重要经济杠杆。虽然这个时期，还未形成规范的财政政策体系，但是政府已经将财政支出作为一种主动性的政策手段来调控宏观经济。改革开放后，特别是贯穿于整个80年代，我国经历了多次经济过热或下行的严峻问题，政府每次调控都是审时度势，通过财政支出的主动性安排，有效治理了宏观经济运行风险，财政支出已经成为事实上的宏观调控重要工具。

五是随着中央和地方财政体制不断调整，财政支出从单一的中央政府统收统支转向分级政府支出。改革开放之后，为了更好地激励地方政府贯彻执行党中央的路线、方针、政策，在巩固中央统一领导的前提下，在中央和地方关系方面做了改革尝试。在财政体制领域，打破统收统支的格局，推动实施“分灶吃饭”的体制改革，让地方政府有了更多自主权限，能够按照自身的特色和资源禀赋来发展区域经济，以点带面。

三、建立社会主义市场经济体制时期

1992年10月，党的十四大召开，提出“经济体制改革的目标，是在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制”。这标志着经济体制改革取得了巨大成果，我国社会主义建设也进入了新阶段。一直到了2002年11月，党的十六大报告指出“改革开放取得丰硕成果。社会主义市场经济体制初步建立”。这个期间是建设社会主义市场经济体制时期。与之相适应的是，我国确立了公共财政体制。1998年，全国财政工作会议上提出“转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架”③。

公共财政体制下，政府和市场的关系发生了重要变化，由此财政职能和财政支出范围有了重大调整。正如1998年全国财政工作会议上指出：“调整和优化支出结构，建立公共财政的基本框架，必须符合市场经济的一般规则，财政预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情及财力水平相适应的原则。调整和优化支出结构要有紧迫感。财政资金要逐步退出生产性和竞争性领域……”④。由此，财政支出主要用于提供公共产品和公共服务，有效弥补社会主义市场经济体制无法充分有效发挥资源配置的领域。这个阶段的主要变化包括：

一是随着社会主义市场经济体制的确立，国有企业已经成为独立的市场主体，自主经营、自负盈亏，政府不再直接干预国有企业的生产经营活动，而是转向为各类市场主体制定公平竞争的市场规则，让市场在资源配置中发挥基础性作用。党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“必须坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。这意味着从制度上理清政府和国有企业的关系，政府不能再用行政干预的方式来影响国有企业的生产经营，而是用经济杠杆手段来引导国有企业经营行为。同时，整个政府职能和财政职能发生了根本性变化，财政支出范围主要转变为社会公共需要，特别是与广大人民群众紧密相关的教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等民生领域。此外，退出“生产建设财政”并不意味着政府不再从事基础设施的投资，为了实现一定的经济增长目标，在经济发展初期，政府还要拿出一定比例的财力用于基础设施建设，它为社会主义市场经济体制的良好运行提供了支撑作用。

二是这个时期实施了分税制改革，对中央政府和地方政府的财权和事权做了初步划分，从制度上让各个地方更加有自主性来制定适合本区域的发展战略目标，并利用财政支出作为保障目标实施的重要手段。分税制改革是与建立社会主义市场经济体制相适应的根本性财税体制改革。如果说改革开放之后的财政体制变化是 “摸着石头过河”的改革尝试，那么分税制改革才从制度上确立了中央政府和地方政府之间规范的财政关系，也成为正确发挥地方政府积极性的体制保证。各个地方为了更好地实现经济社会发展目标，根据自身的情况将财政支出做了结构划分，一部分用于经济建设领域的投资，一部分用于保障区域民生发展。为了更好地吸引外部投资，各个地区之间运用财政支出改善自身投资环境，并进行了较为激烈的竞争，竞争结果就是提高了区域之间的分工效率，这正是市场资源配置改善的重要体现。

三是财政支出正式成为财政政策的核心调控工具，在这个时期的政策实践中发挥了重要作用。国家在应对1997年亚洲金融危机时，果断采用积极财政政策，扩大财政支出，特别是发挥其在拉动基础投资、消费等内需、稳定外贸方面的作用，圆满实现了既定调控目标。这也是财政支出手段首次以制度化方式运用在宏观调控，自此之后，财政支出作为宏观调控的核心政策手段，在历次逆周期调节中都发挥了重要作用，“以支定收”成为财政支出在宏观调控中的重要原则之一。

四是按照社会主义市场经济体制要求，实施了一系列财政支出预算管理改革，提升了法治化、规范化水平。1994年3月，第八届全国人大二次会议通过《预算法》，具有历史性的里程碑意义。此后，围绕预算管理实施了部门预算制度改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等，整个财政支出运行全面纳入了法治化、规范化的轨道。

四、完善社会主义市场经济体制时期

党的十六届三中全会通过 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，并明确提出：“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”2012年11月，党的十八大报告提出“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”，并明确指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”这个时期，按照完善社会主义市场经济体制和公共财政体制的要求，继续在明晰政府和市场关系，转变政府职能方面发力，财政职能和财政支出范围的优化调整取得了非常显著的成就。

一是按照完善社会主义市场经济体制的要求，实施了财政收支分类改革，财政支出类型更加能够客观反映政府履行职能和职责的格局。传统的财政收支类型沿用了改革开放之前的分类方法，仍然具有较为浓重的计划经济色彩，难以符合社会主义市场经济体制对政府职能和职责的功能定位。为了更好地适应完善社会主义市场经济体制的要求，2006年2月，财政部出台《关于印发政府收支分类改革方案的通知》，对财政支出按照功能和经济进行重新分类，能够更加客观反映社会主义市场经济体制下的政府职能。

二是财政支出的结构进一步优化，特别是在财政支出支持下实施了一系列重大民生领域的改革。按照公共财政的要求，一方面要保民生，满足人民群众紧密相关的各项公共服务的供给，在财政支出支持下，推动三农、教育、医疗卫生、社会保障等领域的重大改革；另一方面，完善社会主义市场经济体制还要做好经济建设工作，财政需要安排大量支出用于基础设施建设、科学技术等领域。

三是财政支出的预算管理体系进一步完善，“预算外支出”成为历史。以《预算法》作为法律依据，形成了一般公共预算、政府性基金、社会保险基金和国有资本经营预算等四本预算为内容的预算管理体系，全口径政府支出全面纳入预算管理，“预算外支出”已经成为历史。值得指出的是，由于上世纪90年代住房市场化改革的推动，土地逐渐成为地方政府获取财力的重要渠道，因而这个时期逐渐形成“土地财政”的概念。地方政府通过土地财政为工业化和城镇化开辟了一个新的收入来源，大量资金被用于基础设施建设等领域，成为快速推进工业化和城镇化的重要动力。

四是中央政府和地方政府之间的支出关系发生了结构变化。这个时期，分税制财政体制不断优化、调整，部分财权向中央政府进一步集中，极大提升了中央政府按照“全国一盘棋”统筹使用财政资金的能力，特别是中央政府运用大量转移支付向中西部地区倾斜，推动实施了公共服务均等化改革，取得非常显著的效果。然而，由于分税制改革对中央和地方政府的事权和支出责任做了原则性规定，未及细化，部分领域的政府间事权和支出责任尚未理清，甚至部分事权和支出责任下移给基层地方政府，这也凸显了深化改革的必要性和紧迫性。

五、全面深化改革与中国特色社会主义进入新时代

2013年11月，党的十八届三中全会召开，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。同时，它对财政的功能和职能进行了再定位，提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，并提出“建立现代财政制度”。关于政府和市场关系，决定明确提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。市场从资源配置中发挥基础性作用到发挥决定性作用，这意味着财政职能和财政支出又有着一个重要转变，即从经济范畴提升至国家治理的高度。2017年10月，党的十九大召开，十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”，同时还指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”

这个时期，财政职能和财政支出范围要放置在推进国家治理现代化上去再定位。现代财政制度是公共财政的进一步发扬和深化，这种情况下，财政支出既具有公共财政的基本特征，又有了深化空间。具体体现在：一是财政支出更好地支撑高质量发展能力提升。如果说，改革开放以来，我们经历了长达40多年的高速增长，进入新时代后，我们要追求更加高质量的经济发展，更好地满足人民群众的美好生活需要；二是正确处理政府和市场的关系仍然是进入新时代后确定财政支出范围的主要依据。财政支出的功能要以市场在资源配置中发挥决定性作用作为基本原则，更好地维护社会主义市场经济体制的顺畅运行，更好地促进公平竞争，发挥市场和政府活力；三是财政支出严格按照依法治国的要求，以预算法为基本依据，更加注重以支出质量和水平为着眼点。各类财政收入都应该按照预算法要求，实现财政支出过程和结果的透明、公开；四是完善中央和地方之间的事权和支出责任划分体制，正确发挥各级政府积极性。尽可能让中央和地方政之间的事权和支出责任更加细化、可操作、可执行，实现事权和支出责任划分的全面法定，制定相应的清单，并建立评估和督导机制。■

注释：

①资料来源：高培勇，“中国财政困难的由来：从运行机制角度的分析”，《经济科学》1995年第5期，第12-23页。

②关于财政职能，这一时期学者们提出了自己的看法，比较有代表性的就是叶振鹏先生的“三职能论”（《财政研究》1980年z1期），即 “分配、调节和监督”，以及邓子基先生的“四职能论”（1980年第三次全国财政理论研讨会），即“筹集资金、供应资金、调节平衡和反映监督”。

③资料来源：“1998年全国财政工作会议-准确把握形势继续实行积极的财政政策”中国财经报网http：//www.cfen.com.cn/sjpd/czzx/201511/t20151110_1553303.html。

④资料来源同上。