广州市老旧小区可持续微改造的困境与路径探析

近年来，随着经济社会的不断发展和生活居住标准的提升，越来越多的老旧小区开始跟不上时代的需求，急需升级改造。2015年，中央城市工作会议提出了要加强城市修补、有效推进老旧住宅小区综合整治的要求。2016年2月印发的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》则再次强调，要稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。为此，老旧小区改造工作作为一项民生工程开始在全国各地陆续展开。与以往追求大拆大建的改造模式不同，在此次改造实践中，微改造作为一种独特温婉而且更具包容性的改造方式逐渐受到了众多城市的青睐。

所谓微改造，就是指在维持现有小区建设格局基本不变的前提下，通过立面整饬、环境美化等方式实现小区物质环境改善和居民生活品质提升的一种更新模式。从2016年开始，广州在全国率先探索老旧小区微改造，并将其视为推动营造“共建共治共享”社会治理格局走在全国前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手，不仅制定了《广州市老旧小区微改造三年（2018－2020）行动计划》，明确要求在2020年前重点完成全市779个老旧小区微改造任务，而且还编制了《广州市老旧小区微改造设计导则》，以确保老旧小区微改造工作的有序推进。2017年底，国家住房和城乡建设部在福建省厦门市召开老旧小区改造试点工作座谈会，部署在15个城市开展老旧小区改造试点，广州成为全国唯一入选的一线城市。2018年10月24日，习近平总书记在广州荔湾区永庆坊视察期间再一次明确强调，城市规划和建设不能急功近利、大拆大建，要更多采用微改造这种“绣花”功夫实现人居环境改善。这无疑是对广州探索的积极肯定，同时也为广州的微改造工作提出了新的要求。接下来，广州如何以此为契机，更加科学有效地谋划老旧小区微改造工作，实现老城市新活力，是一个值得思考的问题。

一、广州市老旧小区微改造的基本情况及主要做法

广州的老旧小区微改造工作在国内起步较早，其前身是始于2000年以政府为主导的危改工程和城市美化运动。2009年，广州成立“三旧”改造办，开始在全市统筹“三旧”改造工作。这期间先后制定下发了《广州市城市更新办法》及相关配套文件，如《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》《广州市旧城镇更新实施办法》等。2015年，在“三旧”改造办的基础上，广州成立了全国首家“城市更新局”，并针对前期实际改造过程中出现的改造目标相对局限、效益较为短期、方式基本趋同、主体以及效果相对单一等问题，逐步探索微改造的模式，强调多元主体参与，提高改造综合效益。同时还制定了《广州市城市更新总体规划（2015—2020年）》。至此，老旧小区微改造问题开始浮出水面并提上议事日程。自2016年起，广州便开始着力推进老旧小区微改造工作，由市城市更新局牵头，各区政府为第一责任主体，对2000年之前建成的环境条件较差、配套设施不全或破损严重、管理服务机制不健全、群众反映强烈的779个老旧小区全面实施微改造。据统计，截至2018年9月，广州市正在推进的老旧小区微改造项目已达到696个，占比89%。其中，已完工70个，在建41个，惠及居民达200多万人。综观广州市老旧小区微改造的做法经验，其特点主要体现在四个方面①：

（一）先行先试与有序推进相结合

针对老旧小区微改造无先例可循、无规范可依的问题，广州市结合实际积极探索建立起了一套行之有效的制度规范。一是初步形成了相对完备的政策体系。特别是印发实施了《广州市老旧小区微改造设计导则》，从顶层设计、机制保障、技术支撑等方面入手，对“水、路、电、气、消、垃、车、站”等建设内容及建设标准做了明确的规定和详细的指引，使老旧小区微改造工作真正做到了有章可循。二是构建起了市区联动的实施机制。通过加强计划统筹、简化工作流程和创新实施模式，有效实现了微改造工作的上下衔接和有序推进，大大提升了改造效率。

（二）改造重点与民生关切相结合

在改造过程中，广州市始终坚持“以人民为中心”的发展理念，把解决老旧小区居民的民生关切作为首要任务。一是补齐短板，重点完善基础配套。将用水、用电、用气、消防等基础设施升级作为规定动作，以市财政补助为主推进改造，优先解决民生问题。二是拆除违建、新增绿化，增加居民活动场所。三是确保安全，扎实开展三线整治。四是便民出行，推进旧楼加装电梯。五是保护环境，探索智能垃圾分类等。

（三）社区改造与基层党建相结合

一是加强党组织领导统筹作用。各区将老旧小区微改造作为惠民生的书记项目，实行区委书记统筹、常委分片指导，确保民生实事一管到底。二是发挥基层组织凝聚协调作用。构建以社区党组织为核心的“区—街—社区—网格—楼宇”五级党组织协调机制，组织居委会委员、党员干部、居民代表、楼（组）长、辖区单位、社会组织等共同协商改造问题。三是发挥党员先锋带头作用，促进党群共建。

（四）居民自治与社会参与相结合

从政府“一条腿”走路变为居民、企业、专家等多方共同参与，推动营造“共建共治共享”的社会治理格局是广州市老旧小区微改造的主要特色之一。一是社区居民全程参与。充分尊重居民意愿，建设管理委员会或业委会等组织监督改造，将居民满意度作为检验改造效果的基本依据。二是社会力量广泛参与。举办老旧小区微改造方案设计竞赛，组建社区规划师等专业志愿者队伍，提升改造专业水平。三是鼓励多方资金投入，包括居民自筹、产权单位出资和引入市场资金等。如越秀区梅花路小区由产权单位投入300万元支持改造、荔湾区永庆坊项目引入万科集团投入资金建设运营等，均取得了很好的效果。

二、广州市推进老旧小区微改造的具体成效

通过微改造，我们看到，不少老旧小区得以焕然一新，社区居民生活质量也有了显著提升。其主要成效具体表现有：

（一）改变了更新理念

微改造不是大规模地推倒式重来的物质改造，而是小规模、分阶段的渐进式地微调或更新，或满足小区基础需求，或传承小区原有的历史风貌，或彰显小区的时代特色，使城市功能、产业结构与人居环境相得益彰、和谐与共。与传统城市更新中的“大拆大建”相比，老旧小区微改造不仅达到了美化的效果，而且保留了原有老旧小区的文化特色，避免了“千城一面，千区一色”的尴尬，开创了社区更新新模式。

（二）促进了社区和谐

广州推行的老旧小区微改造，虽然由政府主导，但提倡改造与治理并重，由小区业主、基层党组织、社会组织、物业公司等各方主体共同参与，群策群力，有着广泛的群众基础。具体措施包括搭建居民议事平台、建立公众参与的项目评估机制、成立老旧小区建设管理委员会等。总之，通过探索“共建共治共享”社区治理新路，群众有了更多的获得感、安全感和幸福感，社区凝聚力明显增强。

（三）提升了生活品位

随着老旧小区微改造工作的持续推进，一批又一批老旧小区得以重焕活力。不少老旧小区通过微改造后，老房子翻新了，绿化更多了，公共配套健全了。比如，改造后的兴隆东社区面貌焕然一新，稔岗社区更加干净整洁，农林上路社区古香古色，耀华社区入选市级容貌示范社区。

三、广州市推进老旧小区微改造的主要困境与障碍

广州老旧小区微改造取得了很好的成效，但同时也要看到，改造工作仍面临着许多艰巨的问题。据悉，此次纳入广州市老旧小区微改造三年行动计划的779个老旧小区只是2000年以前建成的小区中的一部分，真正需要进行环境提升的小区数量远远超过这个数字。如天河区一个区，有改造需求的小区就达480个。随着小区住房楼龄的增加，部分设施达到或接近使用年限，可以预见近几年老旧小区的改造数量还会爆发式增长，如何妥善应对增量需求也将成为一个难题。由于历史原因、地理位置、建造年限的不同，老旧小区微改造很难找到标准化的改造方案，再加上改造过程中协调难度大、产权关系复杂、审批周期长、社区管理参差不齐等问题，给相关部门工作的开展提出了严峻的挑战。总之，广州老旧小区微改造工作仍面临时间紧、任务重、压力大的紧迫局面，其主要困境与障碍主要表现在以下四个方面：

（一）群众诉求多元化，沟通协调难度大

老旧小区微改造事关居民切身利益，势必会引发广泛关注。由于对政策理解不到位，再加上老旧小区居民关注的问题各不一样，因此，改造方案很难达成一致。很多居民遇到与自己利益相关的事情就热情，与自己利益无关的则冷漠。如涉及违章建筑整治的问题，利益相关者往往会多番阻挠；在共同筹措资金方面，不少居民也容易持反对意见。特别是多层住宅加装电梯，往往会因加装方自身意见的不统一、费用分摊不确定等原因而难以成功推进。此外，老旧小区微改造还涉及市、区、街道、社区和规划、建设、房管、城管、园林绿化、公安、民政、财政等多个部门以及水、电、气、通信等多家相关单位，任何一方协调不力，都会影响改造的整体进度。

（二）财政资金难兜底，后续管养成问题

目前广州市老旧小区微改造的费用基本上是以市区两级财政补助为主，从总体上看，公共财政补贴仍是微改造项目资金的主要来源。为推动779个项目的完成，广州3年间预计投入的财政资金多达50亿元。尽管在老旧小区微改造工程的初始阶段，政府主导是常态，但是微改造是一个渐进、持续且长期的过程，如此投入对政府来说无疑是一笔很大的负担。而且，对于那些已改造完成的小区，由于小区物业管理体制滞后及其他原因，绝大部分公共设施的后续管养仍由政府负责兜底，这也给政府财政带来了很大的压力。因此，老旧小区微改造成果的后续管养必须明确相应的维护主体并有持续的资金保障。若非如此，则很难使微改造进入良性循环并进而让改造的福利发挥长久的作用②。

（三）市场运作不充分，公私合作待深化

广州市的老旧小区微改造，政府仍是支撑性力量。尽管有个别地方引入了市场资源，如天河区车陂街在微改造中与三大电信运营商合作，一举解决了三线整治的难题；广州市荔湾区永庆坊通过公开招商引入了万科集团建设及运营，最终实现了政府、企业和居民的共赢。但由于连片改造的案例不多，且公私合作仍处于摸索阶段，相关制度和方法都还不成熟，因此总体上类似这些做法仍难以复制并推广，公私合作还有待进一步深化。

（四）改造内容偏单一，整体品质待提升

一方面，目前的改造主要还是在“硬件”上做文章，重表轻里，在一定程度上忽略了人、文、地、产、景等各类小区发展要素的齐头并进和整体协同，特别是老旧小区文化建设和公共精神的重塑仍是一个短板，容易出现“一条腿长、一条腿短”的问题，改革成效也难免会打折扣。另一方面，当前的改造重点整体融合还有待增强。如受地理环境和其他因素的制约，广州连片改造的情况比较少。绝大多数老旧小区都是以局部更新为主，并未站在战略的高度去对改造小区与所辖区域的整体融合特别是文化融合和产业融合进行更高层次的通盘考虑，因此，在改造过程中难免会出现类似资源整合乏力、产业重复甚至区域整体活力不足等现象。

四、推动广州市老旧小区可持续微改造的路径

综上，为更好地推进广州老旧小区微改造工作，实现老旧小区的可持续发展，本文特提出以下建议：

（一）紧扣核心诉求，强化协商协同

老旧小区微改造是一项民生工程，更是一项民心工程，因此，在改造过程中，应始终坚持把人民的利益放在首要位置，将小区居民需求作为微改造的出发点和落脚点，力争做到问需于民、问计于民、问政于民、问效于民。为此，一方面要进一步完善议事机制，通过拓展渠道、搭建平台，充分调动居民参与的热情，鼓励更广泛的协商参与。将居民满意不满意、高兴不高兴作为衡量改造成效的根本依据，从而达成公私权力的平衡，减少改造阻力。另一方面，应建立健全老旧小区微改造管理体制和工作机制，推动不同层级政府和各级职能部门之间的常态交流和联动，加快形成上联政府、下至社区、各司其职、科学高效的管理格局。特别是在行政审批事项上，要改变目前多头报批、审批时间过长拖慢项目进度的现状，对微改造项目进行集中审批，切实提高审批速度，确保广州老旧小区微改造稳步推进。

（二）拓宽筹资渠道，健全支持体系

老旧小区微改造投入巨大，没有雄厚的财力支撑，很难持续。因此，首先，应继续加大政府投入，并建立自然增长机制。其次，应持续加大吸引市场和社会资本投入的力度，鼓励企业捐赠，充分发挥广州城市更新基金或其他社会公益基金对老旧小区微改造的扶持和推动作用；此外，要积极鼓励私人投资特别是鼓励居民自筹资金。通过逐步提升老旧小区物业收费和运营标准，探索成立社区更新基金或激活小区物业维修基金等方式，增强小区自我造血功能。最后，还可充分发挥老旧小区的区位优势，通过对小区公共空间和设施特别是停车场、新装电梯间等进行有偿运营并明确综合收益归属等方式来盘活资源，多渠道拓宽改造资金的来源。

（三）深掘合作空间，重塑多元格局

老旧小区微改造是一项长期系统的工程，绝非政府一己之力能承担，要群策群力、共建共治。因此，首先应强化党建引领，确保党始终总揽全局、协调各方，让党组织在微改造工作中唱主角；其次，应充分发挥社会组织在老旧小区微改造中的作用，通过深化优势主导型“三社联动”，实现微改造与社区居民需求的精准对接；最后，应进一步拓展公私合作内容，深化合作程度。一方面，加大对企业代建、国企平台、EPC总承包和BOT等模式的探索应用力度，同时规范相关制度安排，完善信息公开和监督机制，提升合作成效和质量。另一方面，可效仿英国旧城改造经验，尝试成立城市开发公司或城市重建公司，通过独立开发或与政府合作的形式，对老旧小区进行再规划和再开发，提高老旧小区微改造的水平和效率。

（四）丰富改造内涵，实施有机更新

老旧小区微改造绝不仅仅限于旧建筑、旧设施的翻新或是社区景观的变化，而是一个包含了土地功能置换、产业提升、空间优化、历史文化保护等多方面工作的系统工程，是对老旧小区甚至小区之外的整个街区环境、功能和形象的整体提升。特别是在新的历史起点上，广州的老旧小区微改造无疑应致力于在经济、社会、物质环境等各个方面对处于变化中的老旧小区做出长远的、持续性的改善和提高，促进老旧小区微改造从简单的单维改造向着更综合、更全面的多维改造转变。因此，在接下来的老旧小区微改造工作中，建议重点处理好三大关系：一是处理好表与里的关系，着力推动老旧小区微改造从侧重物理环境改善向关注社区内涵提升转变。通过延续社区记忆、保留精髓以及创新文化形式、重塑社区公共精神，做到内外兼修。二是处理好局部与整体的关系，着力推动老旧小区微改造从侧重局部更新向关注整体协同转变。通过整体规划跳出特色打造的窠臼，解决好一条腿长一条腿短的问题。三是处理好短期与长远的关系，着力推动老旧小区微改造从侧重短期修整向关注长期的社区营造转变，切实做到老旧小区从面貌到秩序全方位的更新与重构，实现区域共治共生。

总之，老旧小区微改造是一项长期系统的工程，其最终目的应是经由党委和政府引导，以微改造为契机和纽带，推动居民积极参与小区公共事务，并逐渐构建起良性的社会关系网络，促进小区公共意识的形成和整体发展，使老旧小区不仅在硬件上实现质的提升，同时也能在软件上实现质的蜕变，真正成为一个和谐美丽且充满生机的共同体。

注释：

①资料来源：广州市城市更新局。

②万玲.城市老旧小区社区营造的困境与推进策略——以广州市D小区为例[J].四川行政学院学报，2018(5).