我国应对气候变化标准化发展和政策建议

林 翎 郭慧婷 孙 亮 张逦嘉

中国标准化研究院

1 我国高度重视应对气候变化工作

2016年4月，包括中国在内的170多个国家共同签署了《巴黎协定》，承诺将全球气温升高幅度控制在2℃范围之内。基于此项协定，中国政府提出到2020年CO2排放强度较2005年下降40%-45%的目标，并将“控制温室气体排放，力争到2030年达到碳排放峰值”作为未来相当长一段时期内我国政府的一项重点工作。为减缓温室气体排放，世界各国也采取了多种措施：政策约束与引导、行业行动与努力、碳交易市场驱动等。我国也在减缓温室气体方面做出了巨大的努力。

1.1 政策现状

党中央、国务院高度重视应对气候变化工作，采取了一系列积极的政策行动，成立了国家应对气候变化领导小组和相关工作机构，积极建设性地参与国际谈判。我国《“十三五”规划纲要》明确提出了我国单位国内生产总值CO2排放降低18%的约束性目标，同时还提出“推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展”。与此同时，我国相继编制并实施了《中国应对气候变化国家方案》、《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》、《“十三五”控制温室气体排放工作方案》、《“十三五”应对气候变化科技创新专项规划》和《国家适应气候变化战略》明确提出：碳引领能源革命、打造低碳产业体系、推动城镇化低碳发展、加快区域低碳发展、建设和运行全国碳排放权交易市场、加强低碳科技创新、强化基础能力支撑、广泛开展国际合作等八项重点任务，且加快推进产业结构和能源结构调整，大力开展节能减碳和生态建设，积极推动低碳试点示范，加强应对气候变化能力建设，努力提高全社会应对气候变化意识，应对气候变化各项工作取得了积极进展。

1.2 行业行动

工业是我国降低温室气体排放的主要责任者。根据《工业领域应对气候变化行动方案(2012-2020年)》,其主要目标是到2020年，单位工业增加值CO2排放量较2005年下降50%左右，基本形成以低碳排放为特征的工业体系。工业领域目前正在全面推行绿色制造，加快构建高效、清洁、低碳、循环的绿色制造体系，实现绿色增长，提升资源能源利用效率，减少温室气体和污染物排放。在温室气体减排方面，我国正积极构建以低碳排放为特征的工业体系、大力提升工业能效水平、控制工业过程温室气体排放、加快工业低碳技术开发和推广应用、促进低碳工业产品生产和消费。

1.3 市场机制

2018年6月，全国生态环境保护大会对我国统一的碳市场的建立提出了新的要求：即基础建设期、模拟运行期、深化完善期三阶段稳步推进。在做好发电行业全面动员的同时，进一步扩大全国碳市场覆盖范围，并将着手开展其他重点排放行业的前期技术准备工作，包括配额分配技术规范、全国碳排放权交易市场运行测试方案、碳排放数据调查与统计分析、碳排放交易信用体系建设等。

1.4 标准化改革

我国标准化体制形成于计划经济年代，1988年全国人大常委会通过的《标准化法》是对这种标准化体制的确认。这种标准化体制的特点是政府主导标准化资源的配置，政府不仅是标准化工作的管理者，而且是标准的主要制定者。随着市场化改革的不断深入和社会经济的发展，这种标准化体制逐渐显示与市场经济不协调的状况，需要加以改革，其主要表现在：（1）标准缺失、老化滞后；（2）标准制定周期长；（3）标准交叉重复矛盾；（4）标准体系不够合理；（5）标准化协调推进机制不完善。

为此，国务院在2015年印发了《深化标准化工作改革方案》，对标准化体制改革作了全面的部署。

2017年11月4日，通过修订的新《标准化法》反映了标准化体制改革的要求，主要体现在下列方面：（1）扩大了标准的范围，将制定标准的范围扩大到一、二、三产业和社会事业；（2）增加团体标准，建立新型标准体系；（3）建立标准化协调机制，提高效率；（4）创新标准实施机制；（5）积极参与国际标准化活动，提升我国国际标准化的竞争力。

2 我国应对气候变化对标准化的需求

2.1 政策需求

《“十三五”规划纲要》提出了“健全统计核算、评价考核和责任追究制度，完善碳排放标准体系”。《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》明确提出：“制定重点行业单位产品温室气体排放标准；研究制定电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、交通、建筑等重点行业温室气体排放标准。研究制定低碳产品评价标准及低碳技术、温室气体管理等相关标准。鼓励地方、行业开展相关标准化探索。”《“十三五”控制温室气体排放工作方案》也明确提出：“应对气候变化法律法规和标准体系初步建立，统计核算、评价考核和责任追究制度得到健全；研究制定重点行业、重点产品温室气体排放核算标准、建筑低碳运行标准、碳捕集利用与封存标准等，完善低碳产品标准、标识和认证制度。”

在减少温室气体排放和适应气候变化方面，尤其是在温室气体减排的“三可”（可测量、可报告、可核查）方面，标准化正扮演着越来越重要的角色。作为现代化大生产与国际交流、合作、竞争的必要条件，标准化是当前减缓全球气候变化的一种重要途径。建立标准化工作机制、工作体系和保障体系，是加强应对气候变化总体工作、促进经济发展的有力抓手，是我国实施低碳发展战略、推动实现我国碳排放总量控制、实现减排目标的又一重要步骤，也是应对气候变化、践行绿色发展、促进生态文明建设的实际行动。

2.2 碳排放交易需求

我国从2011年起在北京、上海、广东、深圳、天津、重庆、湖北等七个省市开展碳排放权交易试点，并于2014年全部启动上线交易。截至2017年底，7个试点碳市场累计成交量突破2亿t，累计成交金额超过47亿元。2017年12月19日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，标志着我国碳排放交易体系——全球最大的碳交易系统完成了总体设计，并正式启动。

全国碳排放交易市场将正式启动，相应的部分技术问题亟待解决：纳入碳交易体系中的部分重点行业尚没有统一规范的企业层面温室气体核算标准；行业碳排放配额分配没有科学的依据来源；对行业内各企业的单位产品的碳排放水平没有准确的把握等。这些问题急需出台相应的标准予以解决，以使我国碳排放交易有序地顺利实施。

3 应对气候变化的标准化发展

3.1 我国应对气候变化的国际标准化工作

我国政府广泛深入参与应对气候变化国家标准化组织相关委员会工作，积极开展应对气候变化国际标准化工作。

1）我国与加拿大联合承担了ISO/TC207/SC7（环境管理技术委员会温室气体管理及其相关活动分会）、ISO/TC265（二氧化碳碳捕获、运输和地质封存技术委员会）的联合秘书处工作。

2）我国积极参与制定应对气候变化国际标准，已经承担了1项ISO/TC207中的温室气体量化与报告国际标准的联合召集人，完成了ISO14064-1的修订工作；承担ISOTC207/SC7中绿色金融项目评价（ISO14100）的1项国际标准的召集人和气候变化适应原则、要求与指南国际标准（ISO14090）、组织层面气候变化适应规划（ISO/TS14092）的2项国际标准的联合召集人工作；担任ISO/TC 265量化与验证工作组（WG4）召集人、共性问题（WG5）联合召集人，已发布技术报告1份，且正在牵头制定国际标准2项。

3）我国作为TMB下设的气候变化协调工作组（CCC）委员之一，积极参与应对气候变化国际标准工作路线图的设计与构建工作。2018年11月在佛山召开国际标准化组织环境管理技术委员会主席顾问组（ISO/TC207/CAG）会议及温室气体管理分委会ISO/TC207/SC7全体会议及工作组会议，主导相关国际标准的制修订工作，有效地扩大了中国温室气体减排领域标准化工作的国际影响，显著提升我国在国际减排领域的话语权。

3.2 我国应对气候变化的国内标准化工作

中国标准化研究院按照上述工作要求，在生态环境部、国家市场监管总局（国家标准委）的指导下，积极开展应对气候变化标准化工作。

1）成立全国碳排放管理标准化技术委员会。2014年4月，国家标准委正式批准成立全国碳排放管理标准化技术委员会，主要负责我国碳排放管理领域国家标准的制修订工作。目前，已提出了我国温室气体管理标准体系框架、标准的发展计划和重点方向（见图1）。

2）发布首批碳排放管理国家标准。2015年11月，国家标准委批准发布《工业企业温室气体排放核算和报告通则》，以及发电、钢铁、民航、化工、水泥等重点行业的11项温室气体管理国家标准，主要针对企业层面解决温室气体排放量核算中的核算边界、核算方法、排放因子等方面的规范性和一致性问题。2017年，为支撑自愿性碳减排交易，发布了《基于项目的温室气体减排量评估技术规范通用要求》等3项减排量评估国家标准；2018年发布了“煤炭生产企业”和“纺织服装企业”2项行业核算与报告国家标准，至此，共发布16项温室气体相关国家标准。此外，《平板玻璃企业碳排放计量监测技术规程》、《平板玻璃企业单位产品碳排放限额》等16项国家标准处于报批过程中，《工业废水处理过程温室气体减排绩效评价标准》、《单位产品（服务）碳排放限额》等29项国家标准处于立项过程中。更加全面的碳排放管理国家标准的制定与实施，有效地促进了我国开展应对气候变化的工作。

图1 碳排放管理标准体系

3）积极推动支撑碳市场建设系列标准制定工作。2017年，全国碳排放交易市场正式启动。国家标准委联合有关部门积极推进重点行业企业温室气体核算和报告要求、单位产品碳排放限额、基于项目的减排量核算、碳排放计量监测要求等系列标准的研制和实施等工作。其中，碳排放核算标准解决企业“算什么，怎么算”，“碳排放限额标准”主要解决碳排放配额“怎么分，分多少”的问题，为全国碳排放交易市场的建立提供技术支撑。

3.3 下一步标准制修订工作计划

为了更加有效地开展碳排放管理标准工作，更好地促进我国“十三五”期间应对气候变化的总体目标的实现，我们提出下一步重点标准工作计划：

1）补充完善企业碳排放核算和报告要求系列标准。目前我国已正式发布了13项温室气体核算标准，虽还有14项标准正处于报批中，但囊括的行业范围仍不能覆盖我国碳排放的所有方向，例如农业排放的相关标准以及非CO2的核算方法等，需补充完善温室气体排放核算方法学。

2）制定单位产品碳排放限额系列标准。目前我国仍面临重点行业单位产品碳排放限额系列标准制定过程中的数据获取、质量控制、不确定度评估以及限定值、先进值的确定方法等方面的问题，以及没有具体的碳排放强度的参考量化数值，致使碳配额在执行过程中缺乏依据。

3）制定碳排放监测计量方面的标准。目前企业在碳排放管控过程中存在的燃料端、物料端、排放端的计量、监测等方面的系统性技术要求和相关仪器的缺失问题，需要制定包括燃料端的计量、在线监测、重点设施等方面的监测要求。

4）制定评价类标准。企业在进行自愿性碳减排量交易过程中面临的核证要求不明确以及典型减排固碳技术评价指标难以量化，碳减排项目基准线确定方法无统一标准等问题，需要制定行业碳减排项目方法学标准。

5）加强与行业协会及大型企业的进一步合作。结合政策和行业需求，为我国相关政策的实施提供技术支撑，推进已有标准在企业自身温室气体核算与报告，积极参与碳交易方面的实施与应用。

4 应对气候变化标准化政策建议

4.1 完善健全应对气候变化国家标准体系

碳市场发展过程中面临部分技术问题亟待解决：纳入碳交易体系中的部分重点行业尚没有统一规范的企业层面温室气体核算标准；行业碳排放配额分配没有科学的依据来源；对行业内各企业的单位产品的碳排放水平没有准确的把握；对参与碳排放交易的企业缺少必要的监管途径和抓手，特别是针对燃料端的计量器具、排放段的在线监测、重点设施的监测要求、不确定度评估方法等；对重点行业的低碳技术缺少科学的评估体系，为有效识别适用的低碳技术带来了一定的困难；针对减排固碳技术实现的减排量没有完善的核证方法学等。以上问题均需制定和实施一系列标准予以解决。

4.2 发展绿色金融应对气候变化

建立健全国内统一、国际认同、清晰可执行的绿色金融标准体系是确保绿色金融高质量发展的重要前提。绿色金融是支持应对气候变化的重要经济活动，应从国家层面促进绿色金融体系更好地为应对气候变化提供服务，从金融行业的角度完善金融制度、创新政策标准、产品规划支持气候变化发展，从地方政府的层面支持地方政府相关实践和创新。

4.3 设立碳排放权交易标准化试点

我国循环经济标准化试点工作已经开展多年，并取得了良好成效。目前我国正式开展了碳排放交易工作，建议设立碳排放权交易标准化试点，运用标准化的手段对企业进行管理，利用在数据统计、数据质量控制、核算、监测、计量等方面的标准指导企业参与碳排放交易。

4.4 积极开展应对气候变化标准化国际工作

积极参与国际标准化工作，依托我国现有的国际职务，积极申报应对气候变化减缓和适应方面的国际标准、绿色金融相关国际标准的研制工作等，以提升我国在应对气候变化国际标准制修订工作中的话语权。建议相关机构加强安排专家参与国际标准化工作。