经济效率：反垄断经营者集中审查的核心价值

谭萌 谢雨轩

（四川大学，四川成都，610207）

“在法律史的各个经典时期，无论是古代或近代世界里，对价值准则的林正、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动”[1]。反垄断法被誉为自由企业大宪章，对市场主体来说，同权利法案之于公民一般重要，然而自反垄断法出现以来，对于其价值定位却并非一成不变，反垄断法的实施过程和经验，也反映了一国反垄断法实施主体对于其价值探究的动态过程，为反垄断法价值目标的定位和探讨提供了方向性的指引。同时，在反垄断法的角度，对其价值准则的林正、批判或合乎逻辑的适用，还应当在结合特定国家的经济、政治、文化等背景的前提下，考虑社会整体效益。基于此，通过对反垄断法的母国美国对于其价值选择变迁所体现的社会本位观，以及近些年影响重大的芝加哥学派及后芝加哥学派的理论启示，结合我国反垄断法在经营者集中审查实施过程中所体现的价值选择变迁，探究其在我国的核心价值体现，有利于为新的反垄断法执法机构提供价值选择的理论基础①“新的反垄断法执法机构”主要是指2018年3月13日，国务院提出将国家工商行政管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建的国家市场监督管理总局。，具有重要的实践意义。

一、美国反垄断法的价值变迁及其启示

（一）社会本位观下的价值选择变迁

纵观美国反垄断法（为方便起见，本文中“美国反垄断法”是站在我国的角度对美国反垄断制度的统称）发展史，在其法律创制和具体实施的过程中，其价值目标并非一成不变，而是随着美国的政治经济以及经济思潮不断演变，从而为美国经济的平稳发展提供了重要支撑。变动不居的价值选择背后，能够体现出美国反垄断法的价值选择仍然是社会本位观下的价值选择。

1890年，第一部现代意义的反垄断法《谢尔曼法》在美国诞生，虽然其产生的社会动因是出于对经济集中的天然防备和对政治民主的忧虑，但这部法律的相关资料却显示其并非一部平民立法。参与该法修订的国会被认为是历史上最保守的参议院，其代表着大商业阶级一方的利益却对自己人“开炮”[2]，对此合理的解释是国会试图采取主动行为缓和阶级矛盾，避免出现更极端的政治反应[3]，“百万富翁俱乐部”的称呼也恰恰反应民众对于财富集中将损害民主的担忧。而且其内部也存在诸多分歧，波斯纳在评价《谢尔曼法》的立法时提到：“他们似乎关心伤害了小商业竞争者的低价和差别定价，同时又关心那些对消费者造成伤害的高价”[4]，混乱不清的价值选择以及立法者对于该法如何实施并不关心，实质上更像是一种政治妥协。《谢尔曼法》的制定顺应杰斐逊主张的“理想社会”根植在人们心中的观念：众多独立农场主和小工商经营者组成的国家更能实现社会公平和经济民主。民众、法官甚至部分立法者天然相信应当把经济限制在初始的阶段，才能维持这种“理想社会”。

该阶段《谢尔曼法》体现的是对政治民主、小工商经营企业的保护。即使美国反垄断法在这个阶段，更多地体现了政治妥协的色彩，但其体现的价值取向还是具有社会本位观下价值选择的趋势，是经过综合政治、经济等各个方面的利益博弈作出了在当时看来最好的选择。尽管当时充斥着对于政治、经济民主的担忧，以及各种在现在看来并不足以颠覆美国的运动，但在当时却是危及民主的大问题。反垄断法的立法者们一方面保全了自身（通过难以施行的条文实际保障了大企业的利益），一方面平息了民众的恐慌（法案的价值选择是选择保护小工商企业的利益从而防止民主被商业巨头掌控），完成了它维护社会稳定的任务。

在美国反垄断法完成其维护社会稳定任务的几十年后，上世纪60年代，美国经济面临了前所未有的压力，西欧、日本的崛起使得其经济优势地位不再稳定，面临外界的刺激，内部所做出的反应在政治上表现为由肯尼迪和约翰逊执政时期的积极干预、重视发挥反垄断法在保障政治民主上的作用转向对凯恩斯主义持有的疑虑：政府大规模减少干预、降低税负；经济方面则是出现了芝加哥学派对于完美市场的推崇，主张政府应当将目光集中在效率上。经济效率更加符合该阶段美国的整体社会效益，反垄断法的价值取向由之前的其他社会政治方面直接转向了经济效率。这一阶段，美国反垄断法明显体现了社会本位观下的价值取向。而后芝加哥学派与芝加哥学派的分歧并不在于是否肯定效率这一价值目标对于反垄断法的意义，而是对于芝加哥学派声明的完美市场采取了更为谨慎的态度。面临如何保护消费者福利的问题，后芝加哥学派不再盲目自信以效率作为唯一的目标，不同于芝加哥学派的充分信息和完美市场假说，而是对大企业和市场调节保持警惕，提供了更多经济学的视角分析市场主体行为对于竞争和效率的意义。但是本质上其在价值选择上并没有动摇芝加哥学派的地位，更多的是提供了衡量效率的方法论[5]。

美国反垄断法呈现的价值选择过程体现了反垄断法价值的转变受国家经济、社会、政治以及经济学思潮的影响，立足于社会本位观，考虑社会整体效益的基础上进行价值选择。这种社会本位观虽然在做出选择时并没有被明确提出，并把它当作具体的衡量标准，但其价值选择的各个阶段，确确实实反映了这一特征，也正是由于具有了这一特征，反垄断法在不同阶段助力美国经济发展，防止极度的贫富差距方面提供了重要的制度支撑。

（二）美国反垄断法价值变迁的启发

基于前述美国反垄断法的价值变迁历程，可以看出，价值选择从来不是站在法律应当是怎么样的角度做出，而是站在社会需要什么的角度做出。“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想；相反地法律应该以社会为基础”[6]。有学者提出经济法价值的特殊性必然是建立在“社会”这个整体的基础之上，“其秩序价值是关于经济领域和经济生活的秩序，个体自由和权利的行使受到社会必要限制；其效率价值主要指经济效率，且主要是社会总体的经济效率；其公平价值主要是指经济生活的公平，且注重的是社会总体的经济公平”[7]。即作为经济宪法的反垄断法之价值取向，应当以社会本位观为衡量标准作出，其倡导的社会整体效益则应当是经济领域的社会整体效益。而作为法的基本价值的秩序、公平效率等价值应当是在考量经济领域社会整体效益的前提下进行的选择，尽管这种选择具有复杂性和变动性。即一方面它取决于一国的经济政治状况以及经济学思潮等方面因素，且这些因素本身又是各自相互影响和变动的；另一方面，做出选择并不是对各种价值的社会效益做简单的加减法计算得出，效率、公平、秩序这些价值之间存在着交融与冲突，彼此还存在消融和促进，做出选择并厘清其之间的关系是一项复杂的工作。但选择的标准应当是确定的：追求经济领域的社会整体效益最大化。

综合对基础理论的研讨，从价值转变中受到的启发可以发现，反垄断法的价值选择始终体现出适应社会的特征。如果反垄断法不能被解释性地适应社会，那么其存在的意义将会受到质疑。我国反垄断法在实施过程中的价值选择，必然要适应社会的需求，否则其没有存在的基础。准确定位反垄断法实施中的价值，必须要坚持以社会本位观为衡量的标准，综合考量经济运行态势、经济学理论、国际经济环境、反垄断法实施情况不断行进，逐渐实现社会效益的最大化。同样面临国际竞争的日趋激烈，为提升国内经济的竞争力，在我国，或可通过执法机构对价值选择的变迁来阐述其核心价值的现阶段选择，以法律之实施来反映价值理念的选择。

二、我国经营者集中审查的价值选择与转变

2008年8月1日《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）开始实施，决定经营者集中行为的审查由商务部反垄断局负责②2007年《中华人民共和国反垄断法》第三十条规定：“国务院反垄断执法机构应当将禁止经营者集中的决定或者对经营者集中附加限制性条件的决定，及时向社会公布”。。2018年4月10日，综合反垄断执法职能的国家市场监督管理总局正式挂牌，时至今日市场监督管理总局的正式成立已经一年半有逾。虽然商务部的反垄断执法已经成为“过去式”，但在《反垄断法》施行的十年当中，其执法当中的价值选择对于探寻我国在今后的经营者集中审查工作的价值理念、执法态度仍然具有观念指引上的意义，通过在这期间的商务部公告进行实证分析，或能够为下阶段反垄断执法的价值选择提供经验的借鉴与思路选择的指引。

（一）经营者集中审查的价值选择

在商务部官网上检索相关公告，排除失效公告后，2008—2018年商务部关于经营者集中的处理公告共计34篇。其中2017年数量最多，为7篇，2008、2010、2018年的公告篇数最少，为1篇。总体而言，十年期间关于经营者集中的案件数量呈波动起伏态势。

商务部对经营者集中进行审查的流程大致分为两步，第一步：初查。经营者提交申报材料，商务部对该材料进行初步审查。第二步：进一步审查。如果该项集中被认定对可信执行环境（Trusted Execution Environment，以下简称TEE）市场具有排除、限制竞争的效果，则宣布进行进一步的审查。根据反垄断法的规定，商务部应当就该项集中对市场份额、市场竞争状况、市场进入、科技进步、消费者利益等方面的影响进行审查③2007年《中华人民共和国反垄断法》第二十七条规定：“审查经营者集中，应当考虑下列因素：（一）参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；（二）相关市场的市场集中度；（三）经营者集中对市场进入、技术进步的影响；（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响。。综合考察前述34份公告，商务部的认定方式有以下几种趋势：

第一，认定经营者集中是否构成垄断由主要关注市场结构导向的秩序价值逐渐向关注经济效率转变，从明显的行政色彩转向客观执法。商务部在经营者集中审查时所关注的重点，自2009年（审查方式日趋规范）起，就一直是市场结构。但在其具体的认定手段上，逐渐有芝加哥学派与后芝加哥学派的风格，转向社会本位观下的价值判断，行政色彩逐渐退却。例如在2009年的可口可乐收购汇源案中，商务部认为，可口可乐公司有能力将其在碳酸饮料市场上的支配地位传导至果汁饮料市场，能够进行不合理的搭售等反垄断法所禁止的行为，从而做出不予准许集中的决定。此案公告后，有学者评论道，“中国反垄断法的权力配置和行使方式中所表现出来的特征就是：这并不是一个法律式的，而更多是行政的或者政治的执行方式”[8]。更能体现行政色彩的是在商务部公告2008年第95号—商务部对英博集团公司收购AB公司的反垄断申报材料审查决定[9]，其审查方式是通过听证听取政府部门、行业协会、主要生产企业的意见决定不予禁止；又因为该项集中使得市场主体市场份额增加、竞争实力明显增强、为减少对竞争可能的不利影响要求市场主体出具了限制性的承诺。这种方式明显的带有行政色彩，起到决定作用的不是商务部通过一系列经济模拟得出的结论，在法律的适用上也显得有些粗暴，认为市场份额增大可能对竞争带来不利的影响，对于为何份额增大会对竞争带来不利影响并没有花费笔墨和精力阐释。更加体现行政性特点的是，即使是这样简单粗糙的法律适用，也并不是做出不予禁止决定的决定性因素，起到决定性作用的结果是通过行政手段——听证得出的，反垄断法的适用仅起到了补充性的作用。由此可见，在其初期对于经营者集中审查的判断中，缺乏专业的经济分析，采用的是对直观结果的一种扭曲式适用，把小型市场主体和分散的市场结构视为是最有秩序的状态，至于这种状态是否有利于实现社会的整体效益，没有作为参考标准。

在“沃尔玛公司收购纽海控股33.6%股权案”中，此种行政色彩的判断有所退却，虽然商务部仍然引用了杠杆理论，并认为该项经营者集中使得双方能够实施反垄断法禁止的行为，但最终通过了限制性承诺的方式附条件批准了此项集中。两个案件都认为集中有损害市场竞争的可能性，可能危害行业发展，但二者的差异在于，后者承认了关于竞争相关的分析存在的瑕疵：企业具有垄断的能力并可能导致垄断并不是反垄断法所要限制的内容，反垄断法不禁止规模经济，它处理的是市场有无竞争的问题，主体具有这样的能力或者谋求这样的地位并不为反垄断法所禁止，执法机关至多只能对此类主体给予充分的关注，提前的预防——通过限制性承诺保证不实施垄断行为并接受监督。由此可以看出，差异背后其内在体现的是对反垄断法价值选择从对市场结构的行政干预以保障竞争秩序，转向了以效率作为核心价值，判断企业行为是否不利于公平竞争秩序的维护。单纯的经营者集中带来市场结构的变化，对公平竞争秩序的损害难以得到证明，而规模经营有利于效率的实现，在前者无法证实的情况下，秩序向效率做出了妥协。

第二，审查方式逐渐科学合理，并在社会本位观的指导下进行审查。如前所述，商务部最初的反垄断审查带有浓厚的行政色彩，但需要认识到的是，反垄断法之所以以法律的方式存在而非行政机关的一种内部职责，是因为反垄断法存在的意义和正当性在于它是整个社会为了实现经济领域的社会整体效率而做出的选择，是社会整体意志。故而其司法性与客观性体现在其评判标准之上亦应当是符合社会整体利益的，当现阶段经济效率更能符合整体效率时，就应当把经济效率作为反垄断法的核心价值。而如何衡量一种行为是否有效率，则需要更多的经济学知识，在近几年尤其是2013年后的公告中，商务部反垄断局的执法，不再局限于审查交易各方的市场份额、估计市场进入难易程度等内容，而是开始用经济学的模型，预计其参与集中的市场主体实施垄断的动机。在做出附条件批准集中的行政决定时，更多是要求集中主体作出限制性的承诺，保证秩序和效率。于此可以看出，审查方式的这一进步也体现了对效率的追求。

第三，近年来成型的裁判模式带有折中主义的特点，并展现出行政机关在价值选择上的矛盾心理。尽管后几年的公告论证中经济分析的方式开始被逐渐运用于其中，但2009年之后，几乎所有公告都同时采用了一种带有折中主义色彩的分析模式，也即竞争分析——限制性承诺的模式。在竞争分析的环节，无涉对于社会整体利益或者经济效率的论证，一般是通过对市场份额、市场竞争状况、市场进入等市场结构的分析，得出此项集中“明显增强集中经营者的竞争力，可能带来限制竞争效果”这一结论，从而要求企业出具限制性承诺：进行资产剥离或者维持现有市场价格，接受商务部对市场主体出具的限制性承诺履行情况的监督等。

可以看出在反垄断法的价值选择上实施主体的矛盾心理：一方面反垄断法条文展现的价值追求似乎有哈佛学派主张的完美结构——结构控制的逻辑基础在内，对市场支配地位、巨型商业主体怀有警惕，并试图把市场限制在一个初始的状态，并认为这样是最有利于竞争的状态；但正如经济学界所展示的研究成果般，这一论断并未得到过确切论证（是否有利于经济发展并没有得到论证）[10]，其出现也更多是由于美国人的“理想社会情节”和对于凯恩斯主义的迷信。另一方面，受到芝加哥学派、后芝加哥学派的影响，逐渐开始关注效率。商务部反垄断局所得出的折中方式就是运用芝加哥学派和后芝加哥学派经济分析的方式分析市场结构，同时认为集中都是不利于竞争的，但它可能带来效率，如果企业可以承诺不损害竞争，则可先附条件允许集中。在价值选择上开始关注效率价值，但由于得出“有限制排除竞争可能性”这一结论的依据主要是通过对市场结构的分析，其仍然是哈佛学派的理念，尽管运用经济分析的方式，但经济分析的目的不是用于分析该项集中行为是否有利于提升经济效率、社会整体效率，而是判断对市场结构的影响。究其原因，乃为我国既受欧盟反垄断法影响，但不免又受反垄断法母国美国影响而走弯路；同时也是没有坚持社会本位观，对价值选择不明晰所致。

（二）价值选择由秩序向效率转变

实施主体对于价值选择的无力，反应在文书中则体现了论证的说服力之欠缺，其更像是对反垄断法法条的机械适用。关于秩序、效率价值对社会整体利益具有何种意义的论证几乎不存在。现阶段，停留在了美国制定反垄断法之初价值选择的状态，即单纯信任“防备垄断最能带来秩序和效率”。然而在反垄断法于发达国家发展的多年进程中，此种论断已被以芝加哥学派为代表的研究所打破，若反垄断法不能服务于经济发展，反而限制经济主体提升竞争能力，那只能被舍弃。经营者的数量固然反应相关市场的竞争状况，但对于竞争的保护不能是通过简单的市场结构分析认定具有损害竞争的可能性，而予以规制在市场监管总局挂牌之前的商务部。反垄断局尽管在论证上作出了努力，但是采用何种价值取向，防备限制经营者集中对于公平竞争秩序的损害并未明确。基于以上，在这十年的执法当中，商务部反垄断执法机构对于反垄断法的价值选择更多的是对市场结构导向的秩序价值的把控，但有一种向经济效率转变的趋势。这样的趋势虽然不明显，但其带来的进步是明显的，它使得审查经营者集中执法，更多体现了一种司法特性，行政的色彩逐渐褪去，裁判的方式更加科学。尽管商务部的做法仍然像是对反垄断法的简单重复，内里带有哈佛学派的色彩，但其试图用各种做法弥补这一缺憾，对经营者集中采取了更加宽容客观的态度对待，对职能合并后的市场监督管理局在审查相应案件时，对于价值的选择与审查路径的转变起到了一定的积极作用。

三、我国经营者集中审查的核心价值选择——经济效率

实际上，归纳分析《反垄断法》实施以来的价值选择状况，更多的是为了在接下来反垄断法执法当中为实施主体提供明确的价值指引。2018年11月16日，国新办举行《反垄断法》实施十周年新闻发布会，明确在职能合并及今后的工作中，要强化反垄断法的实施，并且加快推动《反垄断法》修订。于此而言，做出明确的价值选择对于我国反垄断法的实施具有重要作用。同时面临现今的国际国内经济竞争压力，反垄断法应当抛弃过于简单的逻辑悖论——合理的市场结构能维护公平竞争秩序并促进经济发展，从而转向社会本位观下的经济效率，以效率价值为核心对经济秩序混乱进行定位，衡量什么样的行为带来了秩序混乱，什么样的行为扰乱了秩序，带来了低效率，以无限接近最优方案，实现社会整理利益。

（一）有利于逐步确立执法标准

如同商务部在处理案件时很少涉及价值的判断，只能通过其对于认定构成垄断的参考因素中窥知其价值选择。因为除了效率这一项，反垄断法的其他价值都很难有具体的标准来认定。通过对其审查案件内在逻辑的分析，反垄断实施主体的确是把竞争当成实现效率的手段，或至少有这样价值选择的趋势。有学者提出，“经济效率为认定垄断提供了惟一可行的标准，并能够发展出可操作的规则；而这些规则也可以依靠经济效率来评判其本身是否有效；经营者集中对效率的增损，至少理论上是可计算的，而那些社会的和政治的标准则不同，评价社会或政治的成本与价值，在理论上也难找到客观的标准进行衡量”[11]。

在机构改革前的最后阶段，至少从公告的反映来看，实施主体在论证市场主体的行为对竞争秩序的影响时，开始采用各种模型进行经济分析。但是其还没有明确地确立起以经济效率作为反垄断法核心价值的观点，导致其论证存在不确定性。由于其在认定市场份额、市场控制力、市场进入等因素的过程中，没有把经济效率直接纳入考虑，从而只能得出一个模糊的结论：该项集中使得市场主体市场份额增加，有能力实施垄断行为，从而可能实施垄断行为。尽管反垄断法第三条第三款将“可能具有排除和限制竞争效果的经营者集中 ”纳入反垄断法的规制范围内，但在有能力实施垄断与实际实施垄断之间，并不能划等号，仅有主观目的的判断，就可能冠以“怀璧其罪”，甚至“莫须有”的名称，但反而言之，对经营者集中设定其一定不会实施垄断的推测，又会是“仅有道德而没有技术”[8]。

故此，应当发展或借鉴能够科学评定对竞争秩序影响的有效经济模型④譬如现今学界亦有其他学者对此问题予以了关注，并提出以“五力模型”为基础完善经营者集中的竞争评估审查机制，参见王继荣：《我国经营者集中竞争评估审查因素的改造及完善路径:以波特“五力模型”为基础》，载《当代法学》2019年第4期，第118-125页。，而“有效”的判定即应当以经济效率为其价值判断的选择，概因为经济效率这一价值在判定是否构成垄断上，至少是可以确定的，其天然地贴近经济学本身的追求，可以做到更加科学合理，同时有利于明确今后的司法与执法审查标准，为司法与执法机构提供价值选择与判断上的路径依赖。

（二）有利于协调产业政策和反垄断法的关系

一般认为，为了应对全球化竞争，现今我国的产业政策趋向于培养规模企业，反垄断法反规模的特征就与其产生了天然冲突[12]。之所以认为反垄断法是反规模的，在于美国制定反垄断法之初对于巨型企业和社会资源集中的警惕，然而我国做出这样的价值选择却与现今的实际情况相悖，与产业政策不相容，原因在于我国与其对于政府调控经济的背景不同。美国是从自由放任走向国家干预，促使反垄断法出台干预经济结构，保障秩序；而我国一直以来，国家对于经济的干预甚为明显，相反进行改革开放，发展市场经济，对政府的职能做减法一直是改革的重点。若以市场结构为导向的秩序价值作为重点，对经济进行进一步干预，亦与现今进一步开放的宗旨相背离。此外，由于我国的反垄断制度是建立在不成熟的市场经济基础之上，因而其兼负培育市场之政策功能。一方面要规制垄断，另一方面要培育市场，然而这两者本身即存在一定的矛盾与冲突[13]，在价值衡量之上，面对“贸易战”等国际经济境况，经济效率应当是当下环境下在经营者集中审查时的价值选择。

面对企业的规模效应，反垄断法并非只能起反作用，但实际上是一个价值选择的问题。当把市场结构导向的秩序价值转向经济效率时，反垄断法和产业政策就不再激烈对立。一方面，二者的目标得到统一，都指向提高经济竞争力。只是运用的方式不同，产业政策是国家事先主动对产业发展的方向做出规划，而反垄断法则在事后对竞争秩序做出规制。考虑到产业发展的具体情况与国际产业竞争态势，为了协调二者，要求反垄断法对垄断行为的规制符合产业政策，是应有之义。当然，反垄断法亦应当在实施中把握好度的衡量，这就要求更多完善其配套措施，如对附条件经营者集中的“附条件”进行有效监督。另一方面，反垄断法能更多地对产业政策起到监督作用，譬如，在我国发展市场经济初期阶段，对于超大型国有企业的监督比较宽松，反垄断法的实施依靠市场结构理论难以适用，当效率成为产业政策和反垄断法的共同追求时，用其来衡量产业政策和超大型国有企业的行为，进行监督变得合理可行。

（三）有利于助力转型期的经济发展

既然市场和产业政策都不能独立高效地完成效率目标，反垄断法作为国家干预经济的一种手段，效率目标应当是其核心，且以经济效率为核心价值，符合我国现阶段的经济发展情况。当下我国面临经济转型，改革开放初期劳动力低廉的优势已逐渐被周边其他国家所取代，大量的劳动密集型产业纷纷转移，这些以劳动力为主要输出的产业已经完成了其在我国经济发展进程中的历史使命，产业转型时期已然到来，特别是面临越来越激烈的国际竞争局势，亟待增强企业的竞争力，由中国制造走向中国智造。

20世纪60年代，凯恩斯主义在美国的适用受到了质疑，全球经济格局发生巨大变化，长期的政府干预带来的高额赤字几乎要拖跨美国政府，数量众多的小规模经济组织无力对抗欧盟、日本的巨型企业，国际经济竞争力下降，使得美国各界开始思考根植于其信念当中“理想社会”的正当性。现今我国的市场境况与其具有相似性，实际上现阶段的我国更广泛存在的是中小型企业，大型企业在市场中仅占有很小比例，从社会本位观的角度看，应当以实现社会效益最大化为标准来作出价值取舍。关于秩序和效率，波斯纳有一个著名的论断：效率是反托拉斯法的终极目标，竞争只是一个中间目标；反托拉斯法的唯一目标应当是经济学意义上的效率；如果在垄断比竞争更有效率时，就不必适用反托拉斯法[7]。但必须要说明的是，其观点似乎是一个纯粹经济学的视角，它的目的并不是要为反垄断法的适用找到一个价值衡量的永恒标准，而仅是在特定的背景之下，站在经济效率的角度，信任大企业和市场本身，认为宽松的反垄断执法、更少的限制才能带来最高的效率。当然在具体的操作上应当适当谨慎，经济学的理论研究表明，竞争的压力会迫使市场走向完全竞争，从而使成本最小化，而缺乏竞争会使垄断的无效率成为可能。故而在选定经济效率作为经营者集中审查的价值选择后，执法机关提升对于集中者的有效监督，将防止利用市场地位实施垄断行为作为其规制集中者的重点。

四、结语

反垄断法的价值定位和选择的确是一个复杂的问题，应当坚持社会本位观，关注反垄断法的实施现状以及经济发展的状况，不断追求社会效益的最大化。就反垄断执法职能合并前的实施状况来说，法律实施主体在实施法律的过程中，对于价值的定位具有一定的滞后性，仍追求一种市场结构导向下的秩序价值，与目前的经济政治情况不甚相符，不能很好地发挥反垄断法的作用。于此而言，经济效率应当被作为经营者集中审查的核心价值，如此，更有利于确立反垄断法的实施标准；协调反垄断法与产业政策的关系；促进转型期的经济发展。