开放大学的当下与未来——“新时代开放大学建设与展望研讨会”综述

孙平 梁建梅

（广东开放大学，广东广州，510091）

为深入学习贯彻十九届四中全会精神，加快推动开放大学建设步伐，总结我国开放大学办学经验，由教育部发展研究中心、广东省教育厅指导，广东开放大学主办的“新时代开放大学建设与展望研讨会”于2019年11月24日在广州召开。来自国家教育咨询委员会、教育部发展研究中心、中国教育发展战略学会、华中科技大学等单位的专家，以及来自国家开放大学、北京开放大学、上海开放大学、江苏开放大学、云南开放大学、广东开放大学和天津、内蒙古、浙江、山东、湖南、安徽等省广播电视大学的领导和专家参加了研讨会。研讨会站在开放大学建设七年的历史节点，对开放大学的建设成绩与经验进行了全面总结，对开放大学存在的突出问题和面临的巨大挑战进行了深入剖析，勾画了未来开放大学发展的美好蓝图。

一、开放大学建设取得的成绩

（一）服务学习型社会建设

《教育部关于办好开放大学的意见》要求把开放大学建成“服务全民终身学习的新型高等学校”，建设“学分银行”，“实现学习成果积累和转换”。这意味着建设开放大学不仅在于追求形成一所新型大学，更要在大规模、个性化、开放式的终身教育体系建设中发挥枢纽作用，服务于全民终身学习需求。开放大学能够搭建学习型社会的服务平台，具有搭建终身学习“立交桥”的功能。开放大学在“为学习型社会提供重要支撑，为人力资源开发提供重要保障”方面，正在努力探索。

北京开放大学树立市民终身学习品牌，先后创办“北京学习型城市网”、“首都市民终身学习平台”、“北京市民终身学习网”，为小学数学教师、幼儿园新入职教师、农村成人教育教师、社区学习指导师等各类教师提供在线培训。合作共建“首都女性终身学习平台”，履行北京市社区教育指导中心职能，共建全市社区教育联盟。

上海开放大学持续建设的上海终身教育资源库总量达15T，注册人数超过271万人，总访问量达4.5亿人次。依托上海教育电视台，推出《我爱汉字美》、《银龄宝典》、《市民大学堂》等千集节目内容，通过荧屏为市民的终身学习服务。完成上海教育城域网核心主节点建设，成为两大核心主节点之一。建设了上海市教师教育网、上海职教在线、上海老年人学习网等各具特色的专题学习网。建设易班互联网教育生态圈，打造集思想教育、教务教学、生活服务、文化娱乐为一体的全国性教育示范网络平台。自2017年在全国率先启动学习型乡村试点以来，至今已设立44个项目，实现上海9个非中心城区全覆盖。同时还优化市民终身学习体验基地布局，开展了市民终身学习需求和能力监测。

江苏开放大学根植江苏大地，服务全民终身学习。“江苏学习在线”站群覆盖全省各市县（区），注册用户142.25余万人，总访问量超过3054万人次，全新打造和推出江苏学习在线移动APP和微信公众号，推进江苏学习在线学习联盟网站建设，目前已经建成80余家，初步实现了江苏省社区教育线上4级网络体系。与江苏电视台合作共建的“开放大学”等电视栏目已经播出2400余期。江苏省终身教育学习资源库目前资源总量为13.35余万个。

广东开放大学以“1+N”模式构建省、市、县（区）三级联动学习平台，面向社会成员提供公益类课程，目前，有效学习超50万人次。

云南开放大学近六年来，累计招收学历继续教育学生28万余人，累计开展非学历继续教育培训90余万人次，成为服务云南经济社会发展和学习型社会建设的重要力量。

（二）面向行业、社区、农村，服务基层

开放大学致力于服务基层，以“普惠大众”为办学目标，从广播电视大学到开放大学一直以来都秉承“面向基层、面向行业、面向社区，面向农村”的办学宗旨，扎根中国大地，把学校办在了田间地头，办在了军营，办在法院、检察院，甚至办在了监狱。开放大学秉承广播电视大学的传统，努力促进教育公平。通过“一人教，万人学”的多媒体教学方式开展远程教育，不断改进信息技术手段保障“人人皆学、处处能学、时时可学”愿景的实现。开放大学收费低廉，建立了保障贫困学生完成学业的机制。通过不断改进教育教学方式方法，让每一个有意愿学习的学生都能够上得起学，让更多的市民百姓、进城务工人员、农民子弟能够实现大学梦，让不同社会阶层的人感受到开放大学的“贫民情怀”，是“草根大学”、“老百姓身边的大学”。

北京开放大学开展了服务首都女性身心健康发展需要的女性教育。启动“首都女性终身学习平台”建设项目，开通“首都父母学堂”荔枝微课课堂，吸引粉丝4万多人，累计阅读量达到了30.26余万次，人气达到699.37万。

上海开放大学在与市老龄委、市残联、市妇联、市监狱局等单位合作的基础上，与市总工会共建上海工匠学院，为上海工匠、各级劳模以及各行业产业工人等提供适需服务。与市民政局合作成立民政学院，培养高素质应用型养老类人才。“上海百万在岗人员学力提升行动计划”持续推进。服刑人员非学历培训规模不断扩大，2018-2019年，累计在全市16个监狱开设非学历培训班60个，培训服刑人员1600人次。

江苏开放大学提出“为每个人提供适合的教育机会”的口号，尤其为社会特殊群体畅通了接受高等教育的通道。其在全国率先开展老年本科学历继续教育，共计培养老年学历教育学生451名；在连云港、盐城、昆山分别开设了残疾人教育学院；面向农村设立职业农民学院，开设农村电商专业和技能培训项目等。

云南开放大学通过面向在职人员和社会成人举办以学历提升为目的的远程开放教育，为部分有愿望、有能力的学习者提供接受高等教育的机会。通过实施“一村一名大学生计划”、“云南省村（社区）干部能力素质和学历水平提升行动计划”，为基层农村（社区）培养了大批“用得上、留得下”的管理人才、技术能手和致富带头人，努力服务云南决战脱贫攻坚和乡村振兴战略。此外，组织实施针对生产一线从业人员、退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民、边远贫困地区少数民族、在校学生等不同人群的专项教育培训。

（三）服务地方经济社会发展

地方开放大学为地方所举办，理应更好地服务地方经济建设和社会发展。地方开放大学都有自己的服务对象，应坚持学历教育和非学历教育两条腿走路，与国家开放大学形成错位发展关系。开放大学要做普通高校不愿做、不好做的事情，在社区教育、老年人教育、残疾人教育、农民工教育、职业培训教育等方面发挥独特的作用。

北京开放大学提出树立首都意识、首善标准、首创精神，主动对接首都经济社会发展的需求，围绕北京“四个中心”城市功能定位，贴近百姓需求以及城市的发展，为首都市民提供个性化、多层次、高质量的终身学习服务，为首都建设先进的学习型城市、国际一流和谐宜居之都提供重要支撑。北京开放大学的非学历教育快速发展，线上培训人次出现几何式上升趋势，通过京学网、荔枝微课、社会教育在线等学习的人次由2013年的1万人次，发展到2018年的354万人次。

上海开放大学提出开放大学是一所与城市血脉相连、服务市民终身学习的大学，不仅要成为建立在全市办学系统和远程网络基础上的大学实体，更要承担独特的终身学习服务功能，成为国民素质提升的重要载体和服务学习型社会建设的重要支柱。上海开放大学坚持学历教育、非学历培训和社区教育并行推进。确立“三教融通”的事业布局。优化以社会需求为导向的学科专业布局。学校自主建设的城市公共安全管理、家政服务与管理、老年服务与管理、学前教育等专业已经成为贴近上海民生的品牌专业。

江苏开放大学确立了由江苏开放大学与市、县（市、区）开放大学共同形成主体性组织架构的办学体系。目前，全省73所市县开放大学均已挂牌成立。江苏开放大学联合地方政府和知名企业开设特色学院，宿迁、苏州和扬州先后成立了京东电商学院、智能制造技术学院和社区教育管理学院，盘活了存量资源，梳理并整合了相对优势，形成了体系建设的辐射效果。

云南开放大学通过承办“云南—南亚东南亚教育合作论坛”等对外教育合作项目，努力服务“一带一路”倡议和云南面向南亚、东南亚辐射中心建设。围绕服务云南省经济社会发展、产业转型升级和“数字云南”建设对人才培养的要求，重点建设“新工科”、“新文科”、“新服务”、“新人才”和“数字经济”等开放学院，开展学历教育与非学历教育培训。

国务院办公厅《老年教育发展规划（2016-2020年）》提出“到2020年县级以上城市原则上至少应有一所老年大学”的目标。广东省人民政府办公厅印发的《关于大力推动老年教育发展的实施意见》（粤府办〔2017〕41号）明确提出“到2020年，基本形成布局合理、机会均等、内涵丰富、灵活多样、服务完善，覆盖省、市、县、乡、村5级的现代老年教育体系。”[1]香港的长者“广东计划”在推动更多的香港老人进入广东养老生活。广东面临着建设粤港澳大湾区老年教育示范基地的重任。老年教育是社区治理中化解社会矛盾、维护社区稳定的有效方法，是提高老年人生活和生命质量，做到“老有所乐、老有所为”的重要途径。各地的开放大学都在老年教育方面探索出了自己的经验。广东开放大学积极构建老年教育体系。依托广东开放大学办学系统，建立全省老年教育三级办学体系，16个市级开放大学、24个县级开放大学设立了老年大学分校，开办各种非学历教育和培训讲座。广东老年大学开办民歌演唱、中国舞、旗袍、瑜伽等培训班超过40个；佛山、江门、中山、珠海、韶关等地老年教育蓬勃发展。

二、开放大学建设面临的困难与挑战

建设开放大学是一个全新领域，作为新生事物必须经历培育、发育进而逐渐成熟的过程。教育部《关于办好开放大学的意见》的出台，为开放大学建设和发展提供了政策支撑，但是，我们在对开放大学建设阶段性成果进行总结的同时，应当看到，新型大学的建设还只是刚刚起步，各方对开放大学的认识尚未一致。随着开放大学建设的深入，体制机制僵化已成为制约开放大学发展的政策障碍。各方应充分认识开放大学建设的意义和价值，以及开放大学建设的探索性和突破性特征。同时，对于开放大学建设过程中存在的问题和困难也要引起高度的重视。

（一）国家资历框架尚未建立

各学历层次之间的衔接、非学历教育与学历教育之间的沟通以及中高职融通专本衔接的一体化人才培养都有赖于学分银行的建立，没有学习成果的认证和学分的存储、积累和转换，它们之间的沟通衔接是不可能的，终身教育体系也难以建立。目前，虽然各地都在探索建立学分银行制度，但各地的学分银行功能与范畴有限，需要国家层面资历框架的统筹与融通，然而，国家层面尚未建立资历框架，跨区域的各级各类学习成果难以认定和转化。

（二）学历教育办学空间变窄

普通高等教育不断扩容。自1999年高校扩招开始，我国高等教育毛入学率稳步上升，根据教育部发布的《2018年全国教育事业发展统计公报》显示，2018年我国高等教育毛入学率达到48.1%。2019年高职院校又扩招100万[2]。随着普通高等教育的不断扩容，开放大学的潜在学历教育生源不断减少。

（三）成人教育市场竞争失序

改革开放以来，我国成人教育发展很快：服务对象不断延伸、教育层次不断提高、教育内容不断丰富、教育空间不断扩展、办学方式日趋灵活、办学主体日趋多元。但是，不容否认，成人教育市场竞争无序，一些普通高校成人教育存在“三重三轻三无”现象：重招生轻管理、重文凭轻教学、重效益轻教育、无教学过程、无需作业、无需考试，这对开放大学冲击极大。

（四）社区教育、老年教育重视程度不够

社区教育不像普通教育、职业教育等有自己的“领地”和办学“板块”，社区教育是“零散”的，因而往往更容易被忽视。主要体现在“三缺”上：一缺统筹机构。目前，从上到下还没有一个政府层面的权威机构来统管各地的社区教育。二缺法律法规。尽管教育部等九部门出台制定了《关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成〔2016〕4号），各地也出台了相应的意见，但这只是部门文件，还没有上升到法律法规层面，在各地并没有得到很好落实。三缺经费保障。社区教育的突出特点是其公益性和非营利性，这决定了其经费来源应该主要是政府拨款。虽然教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》有“拓宽经费投入渠道”的要求[3]，但也只是笼统抽象的原则性要求；《广东省教育厅关于大力发展社区教育推进学习型社会建设的意见》明确“根据教育部《社区教育示范区评估标准（试行）》（教职成厅〔2010〕7号）要求，创建国家级社区教育示范区，区（县、市）财政按常住人口每年人均不低于2元标准设立社区教育专项培训费”，但是，大多数地方政府尤其是经济欠发达地区的政府在“普教”经费投入都不足的情况下，很难将教育经费投在社区教育方面。由于缺乏社区教育的主管机构和刚性的指导性文件，政府各职能部门在社区教育中的职责不明确，没有经费支持，因而，社区教育开展起来困难重重。那些至今没有开展社区教育的基层开放大学，正是因为得不到当地政府的重视和支持才没有行动起来。当前需加强有关社区教育、老年教育的政策制定工作，重点解决当前社区教育、老年教育发展过程中在管理体制、运行机制、支持服务、师资建设、经费保障等方面存在问题，为开放大学更好地承担推进社区教育、老年教育发展的主体职责，创造良好的政策环境。

（五）开放大学办学基础不稳

我国普通高等教育的结构调整、转型发展不断对开放大学人才培养模式、办学体系建设带来新的挑战。开放大学整个办学体系正处于战略转型、质量升级、内涵提升的关键时期，办学基础不稳、适应力不强、凝聚力弱化等问题仍然存在。同时，政策保障不充分，国家和省级层面在开放大学建设的一些关键性问题，如生均拨款、毕业生就业的同等待遇等方面还没有出台实质性突破政策。

（六）绩效薪酬制度激励不足

绩效薪酬制度的实施与学校薪酬结构的历史性问题交织在一起，限制了学校的有效激励手段；同时，基层开放大学绩效薪酬水平定位依据不一，以及省级开放大学无法对其实施奖励，在一定程度上影响了基层开放大学办学积极性。从开放大学包括全国其他39所省级电大中相当一部分都举办有高职教育与开放教育的实际看，客观上开放大学（包括省级电大）及其办学体系的所有单位人员编制一直以来都没随着办学规模扩大而增加，特别是体系中的不少基层单位都是“一校多职”，从事开放教育、非学历继续教育往往是他们的“第二职业”，不是他们的法定职业。但实际工作中，整个体系干部职工全都按照“一校双职，一岗双责”原则，既承担着“围墙”内的全日制高职教育任务，还承担着“围墙”外的开放教育、成人教育，以及非学历教育教学、管理和服务任务，比其他普通高校多承担了一份或几份工作职责和任务，教学工作和教学支持服务工作体量大、任务重，教职工几乎都在超负荷运转。而实行的绩效薪酬制度却与普通高校一样，受到了诸多限制，这样无法调动办学积极性，导致绩效薪酬制度激励不足。

三、开放大学建设的历史交叉与前景展望

经过40年的发展，广播电视大学和更名后的“5+1”所开放大学以优质的服务实现规模、质量、结构和效益的协调发展，成为我国现代远程教育的骨干力量，成为我国推进全民学习、终身学习的主要支撑。接下来，如何在瞬息万变的新时代中持续发展，在严峻的形势中探索行之有效的办学体系和人才培养模式，走出一条中国特色的开放教育之路，是与会者最关注的话题。

（一）牢记使命和担当，办好人民满意的教育

广播电视大学发展的40年，恰逢中国的改革开放时期，中国政治、经济、文化等各个领域都发生了翻天覆地的变化。时代的变迁和转型不断给电大教育提出难题和挑战，一度令到电大办学举步维艰，但社会发展的同时又为电大办学创造了条件和机遇。电大人一直坚守初心，勇挑重担，敢于作为，“5+1”所开放大学先行先试，探索新型高等学校建设经验。

国家开放大学党委副书记刘臣指出，办好开放大学，必须坚持党对学校工作的全面领导，自觉加强党的领导，全面贯彻党的教育方针。坚持中国特色社会主义办学方向，是学校取得辉煌成就的根本保证。正是在教育部党组的正确领导和关心支持下，学校才取得了今天的成果。办好开放大学，必须坚持把立德树人作为根本任务，培养社会主义合格建设者和可靠接班人。这既是党和国家的要求，更是人民群众的期盼。

江苏开放大学校长崔新有指出，开放大学承担了丰富的社会责任，虽然我们在发展过程中障碍和困难重重，但是建设好高水平开放大学是党和国家赋予我们所有开大人的历史责任，我们责无旁贷、义不容辞，必须坚定“四个自信”，勇往直前。应有为中国特色开放大学体系建设探索路径，为广播电视大学转型发展提供江苏模式、江苏经验的自觉担当。

浙江广播电视大学校长叶宏认为，我们的办学使命和核心价值观，就是服务基层，关注弱势群体，促进教育公平。

山东广播电视大学徐文谋校长认为，电大的办学要为每一个有学习愿望，有学习能力的社会成员提供学习的机会，促进高等教育大众化和普及化，促进国民素质提升。

（二）加快转型和升级，推进办学体系协调发展

除“5+1”所开放大学外，还有39所省级广播电视大学尚未更名，是转型升级还是继续保持“广播电视大学”的品牌，是广播电视大学集体关注的焦点。

受邀参会的五所广播电视大学的校领导一致提出，省一级电大要尽快翻牌转型。从中国的终身教育事业发展来看，广播电视大学已完成其历史使命，需要新的开放大学来支撑。而且，开放大学不是在电大基础上的简单翻牌，而是一种事业的开拓、办学的转型。

教育部教育发展研究中心彭斌柏主任提出，广播电视大学转型也好，开放大学办好也好，不能走传统高等教育的老路，不要简单地复制国外的做法。

国家教育咨询委员会委员季明明认为，应站在国家现代化、终身教育和人类命运共同体构建的高度，来研究转型升级的治理体系和治理能力的提升。他建议，开大（电大）系统相互之间不要分上下级，可以基于高度自愿、民主、平等、优势互补、互利共赢、资源共享、各具特色等原则，组成一个命运共同体，或称为事业共同体。

国家开放大学副书记刘臣传达了教育部的有关精神，要加快研究推进39所广播电视大学的统一更名，统一揭牌。对已经揭牌的6所开放大学也要提出新要求，开展试点总结。开放大学、广播电视大学体量很大，国家开放大学与地方开放大学、广播电视大学是一个整体，一个联合体，一个办学体系。

（三）坚持守正和创新，开创开放教育新局面

当前是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期，也是“广播电视大学”和“开放大学”并存的历史交叉期，守正和创新是与会者的共识。

国家开放大学刘臣副书记指出，必须坚持守正和创新这一前提，才能推动开放大学的转型发展。办好开放大学，必须坚持体系办学这一优势。

中山大学原党委书记李延保在发言中提到，在新的时代，教育将迎来一个全新的革命性的变化。最突出的有两个转变，一是教学形态的转变。要从强调专业系统知识为主的教学形态，向实现学科交叉融合、跨界培养转变；二是教学体系的转变，要从强调宽口径、延后基础的专业教育模式，向多模式、多层次、多类型、多样化的课程体系或教学环境建构转变。

与会者认为，系统办学是广播电视大学和开放大学办学的根基，也是优势和特色。广播电视大学遍及全国的办学网络，在资源建设、队伍建设、远程教育建设等方面取得的显著成绩，是创建开放大学的基石。守正、创新必然使广播电视大学和开放大学的办学获得无限生机，为学习型社会建设提供新的动力。

在开放大学和广播电视大学历史交叉的7年中，开放大学和广播电视大学各自展开了独具特色的实践探索。更名后的“5+1”所开放大学选准主攻方向，突出地方特色，走多元化发展道路。经过7年的努力，开放大学已经建立了较完善的组织架构和管理体制，推进信息技术在应用性人才培养和远程教育教学管理中的融合应用，大力推进科学研究，完善教学和专业建设，推动学分银行建设，形成了多元化的办学模式，走出了一条具有中国特色的开放大学之路。尚未更名的广播电视大学也在上下求索，不断提升和增强整体办学实力和服务能力，建设强大的学习支持服务平台和丰富的远程学习资源中心，为顺利转型夯实基础。

与会者建议，国家要进一步支持开放大学先行先试，明确开放大学是面向全体社会成员开展远程开放教育的新型独特的高等教育办学类型，进一步明确“新型”大学的内涵，明确开放教育与成人教育、普通教育的区别。整顿成人高等学历教育市场，制定相关标准，规范办学行为；进一步加强对“在线教育”的监管，规范“在线教育”市场各种办学主体的运作行为。建议在国家层面设立相应的法律法规，明确终身教育地位，推进终身教育体系建设和学习型社会建设。