内蒙古自治区林业和草原局在纪念改革开放四十周年草原改革发展座谈会上的交流材料

内蒙古地处祖国北疆，拥有天然草原13.2亿亩，是我国北方重要的生态屏障，是保障国家生态安全和畜牧业发展的重要可再生资源。改革开放以来，在国家的大力支持下，内蒙古的草原事业取得了巨大成就。全区天然草原植被平均覆盖度从本世纪初的30%左右稳定提高到44%，草原生态退化趋势整体遏制，为内蒙古草原生态的保护和建设、维护祖国北方的生态安全做出了重要贡献。

1 改革开放以来草原改革发展取得的成效

内蒙古的草原保护建设从50年代开始，改革开放以来规模扩大，速度加快。进入90年代中后期，随着国家建设项目深入实施，草原改革发展取得了显著成效。

1.1 率先开展草原经营体制改革，积极促进草原保护利用

改革开放以来，内蒙古结合牧区的特点和实际，创造性地运用中央农村改革政策，在草原经营体制上进行了积极的探索和实践。1984年，随着一轮土地承包，在全国率先打破了“三级所有，队为基础”的旧体制，实行了“草场公有，承包经营，牲畜作价，户有户养”的“草畜双承包”责任制； 1996年，结合二轮土地承包，实施了草原“双权一制”，即落实草原所有权、使用权和承包责任制，并坚持30年不变，有力地推动了草原承包责任制的落实；2002年，进一步深化草原“双权一制”政策，把农区和半农半牧区的草原全部承包到户或联户；2014年，又一次在全国率先完善和落实草原确权承包工作。截止目前，内蒙古共落实草原所有权10.6亿亩、承包经营权9.6亿亩。

1.2 率先开展草原法治建设，全面推进依法治草

改革开放40年来，内蒙古始终把依法治草放在突出重要的位置，坚持用最严格的法律法规及配套制度保护草原。1984年，内蒙古率先出台了《内蒙古自治区草原管理条例》，这是我区也是我国第一部保护、建设和合理利用草原的法规。1985年《草原法》出台后，内蒙古先后制定和修订了《内蒙古自治区草原管理条例》(1991年和2004年两次修订)《内蒙古自治区基本草原保护条例》(1998年制定、2011年修订)和《内蒙古自治区草原管理实施细则》(1998年制定、2006年修订)和《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办法》(2009年制定)等地方性法规和政府规章。建立了基本草原保护制度、禁牧休牧和草畜平衡制度及草原生态监测评估制度。目前已形成“一法两条例两规章”为主体的法律法规框架体系。同时，内蒙古高度重视草原监督管理机构和队伍建设，严厉打击破坏草原违法行为。1983年，在呼伦贝尔市新巴尔虎右旗率先建立了全国第一个草原监督管理机构。目前，全区有执法机构107个，专职执法人员1876人，形成了自治区、盟市、旗县、苏木乡镇四级执法体系和旗县办案、盟市协调、自治区监督的草原执法网络体系，是全国草原监督管理机构队伍最健全的省区。

1.3 科学实施，草原建设工作走在全国前列

自50年代初内蒙古开始进行草原建设，引种紫花苜蓿、沙打旺等豆科牧草，解决牲畜过冬度春问题。改革开放之初，坚持以户为主的建设形式，创造性地推广以水为主，水草林机料五配套家庭草库伦；坚持适地适种，良种良法，人工种草、围栏封育，飞播牧草、浅耕翻改良、灌丛草场、草田轮作及良种繁育等建设，减轻天然草原压力。西部大开发以来，草原建设紧密围绕生态保护和质量效益型畜牧业的发展需求，科学规划，分类指导，生产、生态与生活有机统一，产学研紧密结合，种养加综合配套，走向了良种化、区域化、规模化、标准化和专业化的发展之路。人工种草从1980年的785万亩提高到目前的3000万亩以上，居全国第一。草原鼠虫害的防控工作从70年代开始，进入本世纪以来，以3S技术为依托建立了四级监测预警体系。大型机械和飞机作业及专业化防治等措施，达到5000万亩的防控能力。

1.4 应用技术，草原资源调查与信息化建设走在全国前列

内蒙古草原资源遥感调查、监测技术和成果水平处于国内领先。自上世纪80年代以来，内蒙古采用遥感技术、地理信息技术、全球定位技术(3S技术),结合地面调查,先后于1980年、2000年、2010年和2016年进行了全区草原资源详细调查，形成了一系列重要成果和数据。自2000年以来，采用遥感技术，每年对草原植被覆盖度、长势和产草量进行动态监测，及时获取和发布草原资源调查与监测信息，为各级政府宏观决策提供了科学依据。

1.5 创新机制，深入贯彻落实草原补奖政策

结合实际不断创新，采取“标准亩”计发奖补资金、“四到盟市”激发政策落实活力、“保底封顶”确保牧民均衡受益、“奖惩挂钩”落实责任、“草原管护员”加强监管等多项措施，深入推进草原补奖政策落实，取得了明显成效。8年来，共投入资金460亿元，覆盖10.2亿亩草原，近140多万户、490万农牧民受益。草原生态加快恢复，与2010年相比，天然草原超载率下降11个百分点，平均植被盖度提高了7个百分点，草原“三化”面积减少了671万亩。牧民收入水平显著提高，2016年全区农牧民人均可支配收入达到10776元，位列西部十二省区第一位。内蒙古在全国草原补奖政策绩效评价中一直名列前茅。

经过不懈的努力，内蒙古草原保护建设取得了一定成效，草原生态整体恶化的趋势得到有效遏制，重点生态治理区明显好转，部分草原生态已恢复到上世纪80年代中期水平，但与筑牢北方重要生态安全屏障和构筑北疆万里绿色长城的要求还有很大差距，草原生态仍处于“进则全胜，不进则退”的关键时期，草原生态保护形势依然严峻， 实现草原可持续发展的任务依然十分艰巨。

2 今后工作思路和措施及建议

草原作为陆地覆盖面积最大的生态系统，兼顾生态功能和生产功能。草原问题既是经济问题，更是生态问题；既关系到农牧民脱贫致富，又关系到民族团结和边疆稳定。加强草原生态系统保护和修复，意义重大。当前，随着机构改革的深入，林业和草原在管理体制上统筹起来，为今后的草原管理带来很大机遇。按照习近平总书记关于“建设亮丽内蒙古”和“建设祖国北疆万里绿色长城”的殷切希望，我区将全面贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，践行习近平生态文明思想，统筹山水林田湖草系统治理，坚持节约优先、保护优先和自然恢复为主的方针，坚持面上治理与重点突破相结合、自然修复与工程措施相结合，深入推行草原生态环境保护制度措施，实施草原生态系统保护和修复重大工程，依法严厉打击人为破坏草原的违法行为，重点治理退化沙化草原，努力促进草原畜牧业生产经营方式转变，推动形成人草畜和谐发展的新格局。

到2020年，草畜动态平衡基本实现，天然草原放牧压力得到基本缓解；到2035年，退化天然草原得到全面有效治理和修复，草原生态恢复到上世纪80年代最好水平；到2050年，草原生态系统健康稳定、功能多样，人草畜和谐共生，生态环境绿色优美。

2.1 健全基本草原保护制度，强化草原执法监督

内蒙古依法划定8.8亿亩基本草原，是自治区天然草原的核心部分。要按照基本草原的面积不减少、质量不下降、用途不改变的要求，实行最严格的保护制度，坚决遏制一切人为破坏行为。结合“林草资源保护执法年”，强化草原执法监督，严厉打击非法开垦草原、违法征占用草原、乱采滥挖随意碾压草原等行为，始终保持打击破坏草原生态违法行为的高压态势。

2.2 完善草原产权制度，推动草原“三权分置”

进一步稳定和完善草原承包经营制度，依法赋予广大农牧民长期稳定的草原承包经营权，切实做到承包地块、面积、合同、证书“四到户”。根据“三权分置”的政策和要求，按照“明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”的原则，深入推进草原“三权分置”工作，为草原经营权的入股、抵押、贷款和草原畜牧业的集约化、规模化经营奠定政策基础。

2.3 强化草原管理措施，构建合理开发利用机制

科学划定禁牧和平衡区，严格执行禁牧休牧和草畜平衡制度，使禁牧区禁得住、平衡区达到平衡，实现草原资源的永续利用。建立草原动态监测预警制度，对草原基本情况、生态状况、植被生长状况、灾害发生情况等进行动态监测预警。建立健全草原生态空间用途管制制度，明确各级各部门严守生态保护红线职责，研究制定征占用草原等开发利用的准入条件和定额管理制度，严格控制草原用途改变。

2.4 提升草原监测能力，形成全天候监测体系

在已有工作基础上，构建草原资源全天候遥感调查监测体系框架，探索草原资源全方位监测监管方式。监测区域从全覆盖逐步聚焦到局部区域。及时掌握草原生态状况、植被覆盖度、产草量及草原面积变化等年度动态变化情况。

2.5 提高草原建设质量，减轻天然草原压力

按照乡村振兴战略的总体部署和要求，立足牧区生态实际，科学推进草原建设。以适地适种、良种良法为抓手，提升人工种草的质量和效益，发展优质高产饲草基地和旱作人工草地建设，着力实施退耕还草、已垦草原开展人工种草。坚持保护优先，以自然修复为主，人工修复为辅，草灌乔合理搭配，种改保有机结合，有效提升草原生产能力。以生态用种繁育为重点，实施草种产业发展，充分发挥乡土草种的生态价值。

2.6 以工程项目建设为抓手，加快恢复草原生态

一是建议扩大退牧还草工程范围，统筹实施草原补奖政策。将内蒙古锡林郭勒盟等牧区纳入退牧还草工程区范围，调整工程内容，减少围栏任务。统筹实施草原补奖政策和退牧还草、京津风沙源治理工程，宜草则草，宜林则林。

二是建议草原生态补助奖励政策尽快向补偿机制转变。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建立草原修复长效补偿和多元化投入机制。建立草原管护员补贴制度，按每5万亩1名草原管护员的标准，配备管护力量，形成网格化管理机制。每人每年补贴3万元，共聘用草原管护员22800人，年投入6.84亿元。

三是建议呼伦贝尔等不同类型草原进行保护修复试点。建设国家草原公园示范区，坚持核心资源绝对保护为前提, 以利用主导功能性差异为依据,对不同区域进行规划建设, 实施分区管理与保护，加强科研，总结推广。

四是建议进一步推进草原法治建设。尽快修订《草原法》，制定《基本草原保护条例》。进一步加强配套政策制度建设，强化草原保护建设的法律保障。