论我国土地所有制结构的动态调整

摘要：随着生产力和经济社会的快速发展，特别是随着工业、商业、交通运输业、现代农业、新型城镇化的快速发展，越来越要求土地的社会化利用，土地使用方式改变必然要求土地产权关系的改变，其中也包括土地所有制结构调整，部分农村土地由集体所有制向国有制转变是一种必然趋势。要正确认识土地所有制结构调整与保护和实现农民利益的关系问题，正确认识土地所有制结构调整与坚持农村土地集体所有制的关系问题，正确认识集体土地能否“进城”问题，通过征地、城乡建设用地增减挂钩、整治转制入市、集中统转等多种途径逐步推进土地集体所有制向国有制的转变。

关键词：农村土地集体所有制;国有化;土地所有制结构;土地流转

中图分类号：F301    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2019）01-0027-06

一、生产力和社会发展要求改变土地利用方式

改革开放以来，随着经济社会的快速发展，土地利用方式发生了重大变化，而且在继续发生着变化。随着生产力和经济社会的快速发展，特别是随着工业、商业、交通运输业、现代农业、新型城镇化的快速发展，越来越要求土地的社会化利用。土地的社会化利用是生产力发展要求使然，是人与自然关系的变换使然，是一种经济和社会发展的客观规律。对土地的社会化利用主要表现在以下几个方面：

1. 要求对土地更好地进行集约化规模化使用

生产力发展特别是现代工商业、现代农业的发展，越来越要求土地的集约化规模化使用。本文所指的土地是一个广义的土地概念，是指地球上的陆地和水面，除海洋之外的陆地包括山林、河流、湖泊都属于土地范畴。所谓土地的集约化使用，是指单位土地面积上投入更多的资本、劳动以提高土地的经济价值。从更广泛的意义看，土地的集约化使用是指单位土地面积通过资本、劳动、科技的投入产出最大的经济效益、社会效益、生态效益。所谓土地规模化使用，通常是指土地利用中必须达到一定规模，才能产生最大经济效益，形成规模经济。然而，土地规模化使用并不只是经济问题，同时也有社会效益、生态效益问题。也就是说，适当的规模使用，可有效增加单位土地的经济效益、社会效益和生态效益。集约化规模化使用土地是实现农业规模经营、现代工商业发展、现代城市建设、新型城镇化建设的必然要求。从社会发展来看，随着工商业和城镇化发展，人们的生产方式必然发生巨大改变，更多的人会离开农业进入二、三产业，人们的生活方式特别是居住方式、出行方式等也必然发生改变，因而用于工商业发展、城镇化建设、公共基础设施建设和公共服务事业发展的建设用地会大量增加，表现在土地不同用途的数量比例上，就是用于生产农产品（粮食）的农业用地会减少，非农建设用地会增加。由于土地资源的有限性、稀缺性，特别是由于我国人多地少、人均可耕地更少的实际国情，我们必须集约节约和高效利用土地。为确保国家粮食安全，我们必须保有一定面积的农业用地，同时，必须严格控制建设用地，既要防止建设用地侵占农业用地，又要防止建设用地粗放使用。

2. 要求对土地进行统筹使用

随着经济社会和科技的快速发展，人们之间的经济社会关联性越来越密切，土地也越来越要求在更加广阔的空间范围内统筹使用。一是要求城乡土地的统筹使用。工商业发展、城镇建设、基础设施建设等都需要大量建设用地，而目前农村土地使用比较粗放、利用率比较低，存在结构性矛盾，因此，必须统筹使用城乡土地①。二是要求区域间土地的统筹使用。从空间上看，土地是和山川、河流、湖泊、草原、森林、沙漠等结合在一起的，由于空间位置和土质不同，不同区域的土地会有不同的生产和生态功能，某一区域土地的不当，使用会给其他地区的生产生活带来极大影响，因此要充分考虑不同区域的土地自然特性，在更大的空间范围统筹使用土地。三是要求产业间土地的统筹使用。从大的产业角度看，首先要求在农业与工商业等其他产业之间统筹使用土地。为确保国家粮食安全，为把饭碗牢牢端在国人自己手里，必须优先安排农业用地，必须保留一定的农业用地。再从具体的产业角度看，必须统筹规划好交通运输、住宅、旅游、商业、文教、卫生、邮电、通讯、政府机关公共管理和服务等各行各业的用地。

3. 要求对土地进行生态使用

土地是一种自然资源，具有很强的生态功能，只有科学地利用各类土地，构建和谐的人地关系，才会形成良性的循环系统，为人类的生产和生活创造良好的生态环境。土地作为一种不动产同其他财产不同，它存在于广大空间，是自然生态系统中的基础性因子，因此，土地利用具有很强的外部性和社会性。也就是说，任何一块特定的土地，其利用合理与否，不仅涉及本块土地所有者和使用者利益，同时也必然影响到相邻地块和相邻地区，甚至波及更大范围，因而會产生很大的社会后果②。当今时代，人地矛盾越来越突出，生态环境问题越来越严重，对土地的生态使用要求越来越迫切。生态使用土地，就是要高度重视土地使用的生态效益，要防止土地污染，保持土地可持续的生产能力，防止对土地的过度使用;要搞好生态保护区建设，保护好土地生态系统和自然环境。

4. 要求对土地进行科学规划使用

土地利用必须进行科学规划，严格管控。土地利用规划是统筹各地区土地利用，促进区域之间和城乡之间协调发展的重要手段，是实施土地用途管制、发挥市场配置资源决定性作用的前提条件，是土地管理的“龙头”。土地的集约化规模化使用、统筹使用、生态使用，都需要有一个强大的社会公共利益代表（国家）来对土地的利用进行整体规划、科学规划。并且，要通过一定的强制力量，保证科学规划的有效实施和土地的合理使用。从空间角度看，必须根据经济社会发展的趋势、规律，根据自然界运动变化规律，对整个国土空间的土地使用进行科学规划。要根据国土规划，制定实施好土地利用总体规划以及城镇体系规划、交通规划、水利规划、环境规划、城市规划、村镇规划、旅游规划、自然保护区规划等专项规划。对城镇土地的使用要进行科学规划，对农村土地的使用也要进行科学规划。有专家指出，由于人多地少，土地在我国现实生活中成为一种特殊的“自然垄断”资源，需要政府发挥积极的管控作用。一般而言，政府应在保护耕地、保护各类土地产权、实施土地利用规划方面发挥主导作用，市场应在土地资源配置中发挥主导作用③。

二、土地利用方式变化要求变革土地所有制形式

土地所有制作为社会生产关系的重要组成部分，主要是由社会生产方式决定的，而社会生产方式归根结底是由社会生产力的发展状况和发展要求决定的。土地利用方式改变，反映着生产力的发展要求，反映着经济社会发展的要求，是一种刚性的、规律性的要求。土地利用方式改变，必然要求土地产权关系的改变，其中也包括土地所有制形式和内容的改变。

1. 土地的社会化利用与土地私有制存在着深刻矛盾

土地的社会化利用与土地私有制存在深刻矛盾，这种矛盾主要表现为土地私有者为追逐私人利益不可能从公共利益出发去考虑土地的合理开发使用问题，因而土地私有制会天然构成土地社会化利用的阻力，比如土地私有不利于土地的规模化使用、全统筹使用、生态使用和科学规划使用。众多的、星罗棋布的土地私有者为追逐利润会掠夺式地开发利用土地，从而会在整体上导致土地开发利用的混乱无序，影响土地的经济效益、社会效益、生态效益;土地私有必然引发的土地兼并、土地级差收益悬殊，这将极大地影响人们公平享有基本的土地权利，造成严重的机会和权利不平等，影响社会和谐稳定;面对众多的、星罗棋布的土地私有者，政府对土地的有效监管将遭遇诸多困难④。

2. 土地的社会化利用与个别地方土地集体所有制存在一定矛盾

土地集体所有制在促进我国农村生产力发展、实现农民共同富裕方面发挥了重要作用，但随着经济社会的发展，在个别工业化城镇化发达的地区，土地的利用方式已经同土地的集体所有制发生了一定矛盾，土地集体所有权已经遭遇了行权困境。在比较传统的农业生产经营中，集体土地所有权的主要权能是：保障农民耕者有其田;合理分配宅基地，保障农民居有其所;保障村集体的公益事业用地;监督管理农村土地的合理使用。但随着市场经济发展，随着经济社会的发展变化，土地被用于非农用途的需求急剧增加，原有的土地集体所有权遭遇行权困境。比如，大型工业园区建设，城镇中的道路、地下管道等基础设施建设以及机关、学校、医院等公共管理服务机构建设，都需要大规模集中用地，但在超出本村范围的大规模集中利用土地过程中，农民的集体所有权既无权也无力行使统筹利用土地、科学规划利用土地等土地权能。正因此，改革开放以来，我国通过实行征地制度、城乡建设用地增减挂钩政策等实现了土地集体所有向国家所有的动态结构调整，适应了我国城镇化、工业化发展的要求。可以这样判断：从宏观和总体的角度看，大部分以农业生产为主的农村地区，土地集体所有制依然能够适应土地的使用方式，有其存在的合理性，但在工商服务业发达的地区，由于土地用途和使用方式的巨大变化，土地集体所有制已显示出一些不适应。

3. 部分土地集体所有制向土地国有制转变是一种必然要求

所有权及产权的设置、行使是随着经济社会发展而不断演变的。正因此，伴随城镇化、工业化进程，我国的土地所有制结构才发生了从土地面积绝对数量上看国有制土地面积不断扩大、集体所有制土地面积相应缩小的局面;土地产权设置也出现了权能划分越来越细的情况，如原有的以所有权、使用权、收益权为主要结构内容的土地财产权，逐渐细化和分解出一些新的土地权利，如土地承包权、土地经营权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地上权、土地发展权等权能。我们应该从更广阔的社会发展视野看待土地所有制结构的动态变化关系。部分农村土地由集体所有转变为国家所有是我国土地所有制改革和演进的一种必然要求。有专家在分析了农村土地私有化、国有化、坚持集体所有三种改革方向后认为，实现国有化是集体土地较为理想的改革方案，当然，这种国有化改革是一个渐进过程⑤。笔者认为，土地的国家所有权与国家拥有的土地规划权、土地用途管制权、土地监督权在价值取向、目标上是高度一致的。在人地矛盾特别突出、非农建设用地需求格外强烈的地方，由国家（政府）行使土地所有权，更有利于土地的科学合理利用。改革开放以来，我国土地所有制结构的动态调整事实上在持续地发生着。从20世纪70年代末到2012年间，我国60个主要城市的中心建成区扩大了4.97倍。随着工业化、城市化进程加快，城市空间快速拓展，1996—2008年，城市建设空间增加了138.3万公顷，增长52.21%;工矿建设空间增加了138.78万公顷，增长50.78%;交通设施建设用地由1996年的169公顷增加到2008年的250万公顷，增长46.65%⑥。城市建设、交通设施等建设用地的增多，同时也意味着国有土地所占比例的增多和集体土地所占比例的减少。

三、推进土地所有制结构动态调整需要正确认识的几个理论问题

尽管土地所有制结构的调整变化事实上一直在进行着，但理论上缺乏系统的论证，导致人们在思想认识上存在一些分歧或误区。

1. 正确认识土地所有制结构调整与保护和实现农民利益的关系问题

思想理论界存在一种错误的思想认识，那就是把部分农村土地的国有化与维护和实现农民利益对立起来，总觉得土地是农民的命根子，土地国有化是对农民土地权益的剥夺，是对农民利益的侵害。之所以产生这种认识，或许是出于对农民的一种纯朴感情，或许是出于对土地征收过程中不能更好地维护农民利益的担忧，但无论如何，这种认识是片面的、不正确的。土地国有化与维护农民利益并不存在必然矛盾，相反，从发展的、辩证的观点看，它更有利于农民利益的实现和发展。一是土地国有化有利于增进农民的经济利益。土地国有化是与工业化、城镇化有机结合在一起进行的，在这一过程中，农用土地将改变用途，变成建设用地，农民在获得农用地征收的经济补偿同时，还要分享土地增值收益。此外，農民可能要脱离传统农业经营而进入二三产业，获得其他非农收入。二是土地国有化将伴随农民身份的转换。就总体趋势而言，土地国有化是与农民市民化结合在一起进行的，土地国有化的同时，也意味着一些农民身份的转换，他们不再是农民，而转变为市民;他们将平等享有城市公民的基本公共服务待遇，平等享有城市公民的基本权益。很显然，土地国有化并不必然带来农民利益的受损，相反，它还往往伴随着农民福利的增进。

2. 正确认识土地所有制结构调整与坚持农村土地集体所有制的关系问题

毫无疑问，要坚持农村土地集体所有制，就不能推行土地私有化，土地私有化既不符合社会主义基本原则，也不符合中国经济社会的发展要求。同样毫无疑问，城镇化、农民市民化是一个渐进的历史过程，在广大农村地区，我们必须长期坚持土地集体所有制和基本经营制度。农村土地集体所有制是我国农村的一项基础性经济制度，双层经营的基本经营制度具有广泛的适应力和旺盛的生命力，因而我们必须长期坚持。就我国土地的总体利用结构而言，尽管工业化、城镇化快速发展会引起土地利用结构的巨大变化，但为保证国家的粮食安全，中国的农业用地会长期存在，农村人口的大规模减少将是一个长期的过程。有专家研究表明，1949年我国有4.84亿人口在农村，2016年我国农村常住人口仍有5.9亿，这还不包括外出务工经商的流动人口。即使我国人口城镇化率达到70%，仍将有4亿多人生活在农村⑦。以农业生产经营为主的农村地区的长期存在，决定了长期坚持土地集体所有制的必要性、长期性。但坚持土地集体所有制与逐步推进农村土地国有化并不存在根本矛盾，个别学者把坚持农村土地集体所有制绝对化，把部分农村土地逐步国有化与坚持土地集体所有制对立起来、割裂开来，把坚持农村土地集体所有制同经济社会的发展进程和要求分离开来，孤立地、静止地、教条地对待农村土地所有制问题，存在很大认识误区。坚持土地集体所有制，并不意味着土地所有制结构就不能调整。相反，随着经济社会发展所要求的土地利用方式的改变，我们必须改革和创新土地产权关系，其中也包括土地所有制结构。从产权关系角度看，土地所有制结构是最大的也是最基础的土地产权关系，它规定和制约着其他土地产权关系。如果对土地所有制结构不做相应的调整，而只是在所有制内部调整产权关系，那么，要么土地集体所有制形式会发生种种扭曲和变形，要么会导致更多的土地利用矛盾和困难，适时地把土地集体所有转变为国有，既坚守了土地公有制性质不变的底线，又改进了土地生产关系。

3. 正确认识集体土地能否“进城”问题

曾经有一种理论主张“允许农民集体土地进入城市”。有专家认为：“如果能理顺涉及土地利用的规划管理体制，处理好农民集体与国家之间在土地用途属性变更中的利益关系，不论土地所有权归国家还是归农民集体，均不妨碍城市化进程的顺利推进”，而且还认为“这是改革开放以来土地利用的基本经验。”⑧ 笔者认为，“允许农民集体土地进入城市”的主张是不可取的。在城市化进程中，在城市建成区，如果允许两种土地所有制同时并存，将难以理顺土地利用规划管理体制，更难以协调好农民集体、农民个体与国家、与其他城市居民之间的利益关系。如果在城市建成区内允许“集体所有制土地”存在，势必会产生以下几个严重问题：一是城市的规划管理会受到“集体所有权”的牵制，在城市的市区规划、基础设施建设、市政管理、社区管理等诸多方面要与“集体所有权”的行权主体进行谈判、协商，某种情况下还会发生严重的矛盾冲突，管理难度增大，制度交易费用增加。二是造成城市居民土地基本权益不公平和利益差距过大。保留和享有集体土地所有权的城市居民，将通过土地所有权俘获大量土地增值收益。有专家分析，由农民转化的社区居民拥有城市中部分土地的所有权，而原有的城市居民却没有土地所有权而只有使用权，这就产生了少数拥有土地所有权与大多数不拥有土地所有权的两类居民，这显然是不公平的⑨。三是城市中集体土地所有权权能的行使和实现将面临一系列难题。现实中农村的集体是以村庄范围内世代生活居住的人群来界定的，是一个地理限定的概念，而城市社区是开放的，没有稳定的集体或成员。当农村变成城市社区后，必须面临人口的流动和分化，有人进入有人离开，原来按照地域居集概念设置的集体所有制就不复存在⑩。在土地集体所有权的行使和实现过程中，农民对土地集体所有权的享有是依据集体成员资格而定的，有专家认为，当农民转变为市民后，随着农民的职业分化和流动，农村集体成员的资格及其权利在土地出让、转让、租赁、入股等过程中会遇到一系列问题。例如，一部分由农民转来的市民以股份形式拥有土地的所有权，不仅与宪法冲突，而且在现实生活中也会产生诸多歧义与矛盾，如这部分股份制企业解散时土地所有权可否分解到个人股东;被其他企业或个人收购后，是否意味着土地所有权也可以相应过户到相关企业或个人名下{11}。四是会导致出现一些农民“逆城市化”现象。随着经济社会的快速发展，土地的市场价值凸显，拥有土地就拥有了财富，如果允许集体土地“进城”，势必助生一些农村村民不愿主动变为市民、不愿放弃农民集体成员资格的“逆城市化”现象。

通过以上分析可以看出，允许集体土地“进城”的主张是不可行的，诚如有专家所指出的，完全不必以农民的名义或维护农民利益的名义，在乡村变城市后还非要坚持所谓的土地集体所有制，似乎这样才是捍卫了农村集体土地与国有土地这两种土地所有制的平等权利。试想，当农民转市民、农民和行政村均已不存在之后，哪里还有什么以农民为前缀、以村为载体的集体所有呢？{12}

四、助推土地所有制结构动态调整的主要路径

土地所有制结构调整是我国工业化、城镇化发展的一种必然要求，可通过征地、城乡建设用地增减挂钩、整治转制入市、集中统转等多种途径逐步推进土地集体所有向国有制的转变。

1. 继续通过征地等进行土地所有制转制

国家为了公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地进行征收，依然是调整农村土地所有制结构的重要路径。关于征地所依据的“公共利益”，学界争议较大。有专家指出，“公共利益”的范围不是一成不变的，在我国处于工业化、城镇化的现阶段，对公共利益的范围可规定得宽一些，但不能过宽，可以根据不同的经济社会发展阶段，规定得宽一些或窄一些{13}。比如，在中西部地区，由于处于城镇化进程中期，相比东南地区，可能还需要更多地动用“征地”制度来推进当地的城市化建设和重点产业发展。土地利用总体规划确定的城市规划建设用地以及城市建設用地范围外进行的基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目建设用地，对区域经济社会发展有重要作用的城镇化所属建设用地，对区域经济社会发展有重要引领作用的大型工业项目建设用地，靠农村经营性建设用地直接“入市”是难以有效解决供地问题的，而这种用地需求却是生产力和经济社会发展的刚性要求，如果不能满足这种用地要求，必将迟滞经济社会发展。在这种情况下，就需要以“征地”的方式来解决公益性用地或工业化大规模用地需求。

从县域经济社会发展角度看，县城城市区、重点城镇和中心镇规划建设区，可通过“征地”、“转制入市”等途径对部分集体土地进行转制。关于“镇”的土地所有权问题，情况比较复杂，可以根据实际情况加以处理。有的镇可以土地集体所有制为主，有些符合设市的“镇”应该实行土地的国有制。有专家提出，大镇设“市”的经济基础是工业比重应占全镇比重的50%以上，大镇设“市”的人口规模应在常住人口10万左右。这是建制镇设“市”的基本条件，政府此时应积极转换行政职能，从“粗放式的农业管理”过渡到“精细化的城市管理”{14}。

2. 通过城乡建设用地增减挂钩实现土地转制

实施城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡政策，既是优化土地资源配置的一个有效途径，也是实现土地所有制结构动态调整的一个重要路径。2004年10月，为统筹城乡发展，探索土地利用制度改革的新途径、新方法，国务院发布《关于深化改革  严格土地管理的规定》，明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2005年10月，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，在全国部分省市部署开展了试点工作。随后，“挂钩”试点逐步推开并不断扩大。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，专门提出要“按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、‘地票等试点”。2016年1月，中央一号文件再次提出：“完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，将指标交易收益用于改善农民生产生活条件。”实践表明，城乡建设用地增减挂钩，打破了城乡相对割裂的“二元”结构，有利于城乡用地结构优化，有利于土地规模化集约化利用，有利于新农村建设和农民生活环境改善，有利于解决保护耕地与发展经济之间的矛盾。当然，在实践中要特别注意保护好、维护好、发展好农民的土地利益，解决好农民的生活、收入、社会保障等问题。要探索进行省域内建设用地增减挂钩节余指标的跨县域、跨市域流转，探索进行并严格规制跨省域流转。2018年中央一号文件明确提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和建设用地节余指标跨省域调节机制。针对增减挂钩节余指标的跨省域调节，要细化政策设计。

3. 对纳入城市规划区的农村土地进行整治转制“入市”或集中统转

在城市规划区内的个别城中村、城郊村，其土地可通过整治转制入市。所谓整治转制入市，就是根据土地利用规划，先对农村土地进行整理，然后进行所有权变更，变土地集体所有制为国家所有制，然后进入土地市场。在土地入市的同时，可通过“留地”、“留房产”、“留物业”等多种途径，让土地入市农民长期享有部分国有土地的占有权、使用权和收益权。为集中连片利用农村土地，对纳入城市建设规划的农村土地，对具备一定规模城镇的农村土地，也可采取集中统一转制的方式变更土地所有权，与此同时，要对农民进行合理安置，对改制后的农村进行城市化的精细化管理。通过“留地”、“留物业”、“留房产”等途径进行整治转制入市或集中统转，在南方一些城市有过探索，并取得积极效果，既推进了农民的市民化，也解决了农民的生计就业问题，还减轻了政府负担。如深圳市，通过1992年的统征和2004年的统转，深圳市整个城市的土地已实现全部国有。有专家指出，深圳市的土地完全国有化，一次性地解决了制度框架上的权益不公平问题，具有重要的全局性启示意义{15}。

4. 允许农民集体自主转制入市

自主转制入市，就是农民集体自愿将土地集体所有改变为国家所有以求土地入市，农村土地入市与自主转制同步进行。北京、杭州等地都曾经出现过农民集体自主将土地转为国有，对土地进行开发经营的例子。可以预计，在未来土地“入市”中可能会遇到和出现当地农民集体要求自主入市的情形，因此必须提前予以制度安排。

5. 构建土地所有制结构的动态调整机制

土地所有制结构动态调整应把握和坚持的一条重大原则是农村土地转制的范围和程度应与土地城镇化范围和程度相适应，与城市化进程、农民市民化进程相一致。要正確处理城镇化、工业化与实施乡村振兴战略的关系，正确处理坚持土地集体所有制与适当调整土地所有制结构的关系。要把符合条件的农村集体土地适时转制为国有土地。在城市化建设、工业园区建设、小城镇建设过程中，对已经完全工业化、城镇化、适合城镇管理的农村，其土地所有制要及时转制为国有制。对不具备转制条件的农村土地依然要坚持实行集体所有，但要对“入市”集体土地的所有权权能，特别是要对土地处置权、土地收益权权能进行明确而严格的界定、规制，这是统筹推进“四块地”改革、平衡农村建设用地直接“入市”与“征地”矛盾、实现城乡土地市场对接的必然要求，也是实现土地集体所有向国家所有平稳过渡的重要条件。就处置权而言，要实行严格的耕地保护制度和生态保护制度，不允许农民和农民集体擅自改变农用地用途，用于非农化经营。就收益权而言，合理征收“入市”土地增值收益调节金是农村集体土地入市的一个前提条件。只有这样，才能有效缓解集体土地入市带来的利益矛盾，较好地协调国家、集体、个人之间的利益关系，较好地协调城郊农民与边远地区农民、被征地农民与土地直接入市农民、土地入市农民与土地没有入市农民等之间的利益关系。在农村集体土地直接入市改革中，我们在强调实现集体土地与国有土地“同地同权同价”的同时，还必须解决好集体土地与国有土地的“同责”问题。农民集体应该把部分土地增值收益用于农村基础设施建设和农村公益事业发展，协助国家履行相关责任。经过若干年发展，若当地农民集体已深度融入城市化，地方政府具备了把当地农民转变为享有城市居民所有待遇的市民的条件，当地的农民土地集体所有权就应该转变为国家所有权，其自治组织、党建模式、集体经济组织架构也要发生相应变化。

注释：

① 李太淼：《构建统筹利用城乡建设用地的土地制度》，《甘肃社会科学》2017年第1期。

②{13} 毕宝德主编：《土地经济学》，中国人民大学出版社2016年版，第140、160页。

③ 贾康等：《中国新型城镇化进程中土地制度改革的新思路》，《经济纵横》2015年第5期。

④ 李太淼：《马克思主义基本原理与中国土地所有制改革》，《中州学刊》2017年第9期。

⑤ 贾康等：《中国住房制度与房地产税改革》，企业管理出版社2017年版，第365页。

⑥ 邵挺：《构建新型国有土地经营体系》，中国发展出版社2014年版，第6—7页。

⑦ 张雁、陈锡文等：《走中国特色社会主义乡村振兴道路》，《光明日报》2018年7月17日。

⑧ 党国英：《当前中国农村改革的再认识》，《学术月刊》2017年第4期。

⑨⑩{11}{12} 华生：《城市化转型与土地陷阱》，东方出版社2013年版，第258、257、258、25页。

{14} 石绍斌：《大镇设“市”：新型城镇化建设的一种新思路——兼对余姚市泗门镇的实证分析》，《经济社会体制比较》2014年第6期。

{15} 财政部财政科学研究所、北京财政学会联合课题组：《首都新型城镇化进程中的农民土地权益保障研究》，《经济研究参考》2015年第21期。