宁夏国有建设用地使用权网上出让改革的经验与探讨

雷安琪

摘要：按照国土资源部 “两整治一改革”专项行动和国有建设用地使用权网上交易试点工作要求的开展，2011年4月宁夏在全国率先建成集土地和矿业权交易为一体的交易市场，通过在互联网环境下开展网上出让，其改变了宁夏土地和矿业权交易相对分散、操作相对封闭的局面。经过6年多，宁夏不断完善土地使用权和矿业权网上出让工作，将土地使用权和矿业权出让线下操作的环节全部纳入网上交易，实现土地和矿业权交易从网上报审、网上交易到成交办理的全流程电子化。本文以国有建设用地使用权网上出让电子化建设的经验为入手，分析了土地网上出让进程中存在的问题，对于不断完善宁夏国有建设用地使用权网上出让工作，推进其进一步发展具有重要的现实意义。

关键词：国有建设用地使用权;网上出让;宁夏土地交易; 经验与问题

一、引言

2010年，国土资源部开展“着力整治干部队伍廉洁从政存在的突出问题，着力整治土地和矿业权交易市场存在的突出问题，深化国土资源管理制度改革”为主题的“两整治一改革”专项行动。宁夏将互联网在线交易技术、地理信息系统技术和信息安全技术整合应用到国土资源的权属交易领域，在全国率先建立了集土地和矿业权交易为一体，在互联网环境上进行国有建设用地使用权出让、探矿权和采矿权出让的省级平台，是国土资源部国有建设用地使用权网上交易省级试点。其改变了宁夏土地和矿业权交易场所相对分散、透明度不高、操作不规范的局面。在新的管理体制下如何适应公共资源交易发展要求，更好地推进土地和矿业权网上出让工作，增强服务社会的功能， 是土地和矿业权网上出让工作面临的主要问题。

二、宁夏国有建设用地使用权网上出让的基本经验

宁夏国有建设用地使用权网上出让之所以能够在全国率先实现电子化交易取得成功，是各种要素有机并充分产生效益的结果。宁夏的基本经验主要有以下几个方面。

（一）解放思想，更新觀念

宁夏在国有建设用地使用权网上出让进程中的“解放思想，更新观念”集中体现为顶层设计、凝聚共识、统一思想。首先是各层领导以高度的政治责任感，，克服一切困难干扰，将思想统一到中央、国土资源部及自治区党委、政府的部署上来，打破机制和体制，在全国率先建立了集土地和矿业权交易为一体的宁夏唯一的土地和矿业权交易平台，各市、县（区）不再单独进行交易，将22个交易风险点降成1个，实现了交易平台、交易规则和操作流程的统一。交易机构不收取任何费用，交易结束后将成交价款全部转入地方财政专户，打消了地方政府的后顾之忧。其次，在网上出让工作推进中，宁夏加强制度建设，立足技术创新，利用计算机技术模拟传统现场出让交易过程，把规范国有建设用地管理，廉政风险防范落实到一整套严密完善的制度体系和严谨科学的操作程序上。其发展具有创新性、先进性、适用性和复制的特点，被国家发改委定为典型案例，在全国公共资源交易领域进行推广。

（二）应用为本，明确目标

宁夏国有建设用地使用权网上出让模式的成功建立，其实就是围绕“应用为本”这个核心。也就是从宁夏实际出让，从新常态下信息经济和互联网经济的发展规律和趋势出发，明确国有建设用地使用权网上出让的目标：面向社会，服务社会，方便交易主体各方，降低交易风险和交易成本，促进土地使用权网上交易信息广泛公开、交易程序严谨规范、交易过程公开透明、交易结果公平公正。明确国有建设用地使用权出让电子化建设的任务目标：建设和完善交易平台，实现信息资源的互通和共享，让交易主体双方享受到信息化带来的实惠，最大限度地实现了交易信息公开，最大限度地排除了人为干扰，最大限度地限制了自由裁量权，最大限度地体现了制度与科技的高度融合，最大限度地扩大了社会监督。

实践证明，应用为本，明确目标，对于宁夏国有建设用地使用权出让电子化建设具有重要的确立宗旨、指引方向、调控大局、落实举措的重要作用。

（三）制度建设，保障长效

宁夏国有建设用地使用权网上出让中“加强制度建设，保障长效”，其实质上就是一整套严密完善的制度体系与计算机技术相结合，形成符合宁夏区情的土地管理体制。

宁夏从三个层次建立了土地出让制度体系。以宁夏回族自治区人民政府出台的《土地使用权和矿业权交易市场管理办法》作为总的管理规范，以国土资源行政主管部门出台的《宁夏回族自治区国有建设用地使用权网上交易办法》作为土地操作规范基础;以交易机构制定的管理制度作为操作细则，形成了严密的制度体系，保证交易活动都在规范运行之中。其外，国土资源行政主管部门与公共资源交易部门建立了联席会议，及时沟通、协调交易工作信息，研究解决土地交易工作中存在的问题，加强交易市场监管，形成高效有序的长效工作机制，突破了跨行业、跨系统带来的信息不畅、工作不够协调的瓶颈，夯实了交易管理基础，形成上下游衔接顺畅的工作体系，促进宁夏土地出让有序开展。

（四）因地制宜，创新模式

宁夏按照“管办分离”的思路，建立国有建设用地使用权出让工作的协调机制，加强部门间协调配合，实行“网上报审、网上受理、网上交易、网上监督”，开创出“一网式”整体型服务新模式。

1.交易全程上网。出让标的信息、交易过程及成交结果等信息全部公开，任何人在任何地点登录互联网均可看查阅，不受地域限制;竞买人的信息全封闭保密运行，有效杜绝了“暗箱操作”和“围标串标”的行为发生;出让方案的报审、成交手续的办理、竞买保证金的转退等环节全部纳入网上进行，不留死角。

2.共享系统数据。宁夏国有建设用地使用权出让工作与宁夏国土资源电子政务系统、宁夏国土资源厅土地供用补系统连接，把供地系统相关数据导入到网上交易系统，作为网上交易系统报件审核的数据支撑，避免了重复建设。

3.统一出让方案和审核标准。宁夏国有建设用地使用权出让工作对商业、住宅、工业等不同用途出让地块的出让方案分别设计了标准化模版，出让人按照不同类型的地块选择方案模式。出让方案的上报环节采用表格化设计，出让方案的各要素由出让人按照格式要求选择填写。审核人员按照国土资源部和国土资源厅下发的政策文件为依据，统一技术口径，统一审核标准，并对部分出让指标数据设计数据字典，由系统自动判读，按照一把尺子标准执行，全流程规范统一，对事不对人，有效避免自由裁量权和暗箱操作情况的放生。

4.竞买线上办理。竞买人办理数字证书和电子签章，通过系统完成申请、获取保证金账户、报价竞价、成交结果确认和保证金转退等操作。

5.行业监管及时到位。国土资源管理部门、纪检监察部门可以在线全程实时监督，随时掌握交易事项的内容、承办人受理情况、办理步骤、办理意见、办结结果等动态，使交易全过程“看得见，管得住”。

宁夏国有建设用地使用权出让运用“互联网+”，则充分体现其整合行政资源、打破了“条块分割”和“信息孤岛”，实现资源共享，强化监察功能，缩短交易周期，提高了办事效率，同时以交易主体的角度出发，发挥其主观能动性，提升社会公信力。

（五）制度编程，刚性运作

宁夏国有建设用地使用权网上出让进程中，充分考虑软件与硬件平台设计的长远发展需求，建立了宁夏土地和矿业权网上交易系统、集中报审服务系统和地价查询分析系统。在这三大系统建设中，始终把先进成熟、方便使用、高效稳定、安全保密和可扩张性理念贯穿始终，着眼实际需求，优化更新系统功能，并结合网上银行、数字证书加密、数字证书签名等技术，使得在互联网和国土资源厅业务内网下安全、方便、保密的进行。这三大系统将国有建设用地使用权出让相关的法律法规政策全部转化成分门别类的数据字典表编入系统程序加以固定，系统对逻辑关系判读自动检索匹配和自动筛选，代替人工审查。

1.交易制度和流程全部编入系统模块程序，由系统执行交易流程，排除人为干扰因素。

2.国家的宏观调控政策和计算机程序高度融合，建立了房地产企业资质信息库、竞买人资格管理库和开发企业的资质等级、信用等级、欠缴土地出让金、闲置土地等“黑名单”库等审查管理数据库，并将审查管理数据库适时更新，有系统依据出让条件自动审核竞买人资质，堵塞了关键信息的透露渠道。

3.通过网上交易系统模块进行竞买资格审查和竞买资格确认，竞买人身份信息以竞买数字代码号的方式参加交易，且符合竞买资格、按要求足额缴纳竞买保证金后系统自动颁发资格确认，有效防范了人为干预、私下串通、营私舞弊。

宁夏国有建设用地使用权出让电子化建设将制度固化到系统程序中，保证每一位竞买人和出让人均按照“一把尺子标准”进行，减少人为干预，体现出让工作的“阳光化”，以确保机制长效运行。

三、新常态下，宁夏国有建设用地使用权网上出让存在的问题及原因

（一）出让方式尚未健全

随着我国土地有偿使用制度改革的不断深入，土地供应市场程度越来越高，建立了以招标、拍卖、挂牌为主的国有土地有偿出让方式。招标方式出让土地使用权是不完全竞争，是采用的综合指标进行衡量，比较全面，由于综合指标体系是政府人为设定，容易形成政府、评标专家和投标者之间进行“串谋”，人为干预较多。因此，宁夏自2011年建立统一的交易平台之后，国有建设用地使用权从未采用过招标方式出让，只是以网上挂牌和拍卖的方式出让。 随着宁夏专家库的统一，远程异地评标的开展，需要逐步增加网上招标，活跃交易市场，丰富和完善土地招拍挂出让的方式，使出让方式更加灵活多样，更好地适应市场配置资源的需求。

（二）出让人和竞买人提供的资料真实性问题

宁夏国有建设用地使用权出让采用网上报审、网上交易、网上办理成交手续和退转竞买人保证金等，出让人和竞买人上传交易机构的电子文档是交易机构进行合规性审核的唯一依据，无法鉴别其真伪，若电子文档与原始纸质件关键要素不一致，势必会对交易结果的准确性带来隐患，有可能引起纠纷。

（三）網络安全风险

宁夏国有建设用地使用权网上出让是部署在互联网环境下，借助网络信息传输，势必也会包含网络的各种缺陷，面临病毒、木马的入侵和攻击，需要完善技术方案，强化网络安全监控，主动防御入侵，部署必要设备，实行用户注册管理制度，采用数字证书访问等来确保交易安全、稳定的运行。

如何有效解决上述问题，对于进一步发挥信息化在国有建设用地使用权网上出让进程中的应用功能，具有重大现实意义和深远历史意义。

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