重启深圳住房制度改革

张思平

2016年5月，深圳全市新房平均价格接近5.59万元每平方米，同比增长96%，中心区房价达8万元每平方米，个别高端楼盘每平方米已达10万元。2016年上半年，深圳被国际货币基金组织列为全球“最难买得起楼”的城市，房价收入比高达38.36。

深圳过去房价并非如此之高。从上世纪80年代初开始，深圳率先打破福利分房旧体制，政府发挥住房保障主导作用，实现住房货币化、商品化、市场化，为国家住房制度改革提供了改革经验，满足了不同水平的住房要求。

虽然深圳率先实行土地使用权拍卖和住房商品化，但长期内土地价格没有暴涨，房地产开发每平方米利润不足1000元，商品房价格增幅5%以下，2000年前，原特区内商品房价格为每平方米4000元，2004年前后，市中心区商品房价格为每平方米6000元。

从2000年开始，深圳的住房制度改革逐步发生了方向性逆转，2005年后深圳房价进入高速增长轨道，仅用十年左右的时间，2016年深圳新房平均房价达到每平方米5.59万元。

高房价成因

为什么十多年来，深圳房价的上涨速度越来越快，房价调控越调越高，必须采用计划手段冻结价格？深圳有关部门和社会方面通常会简单地归纳为以下四个原因：

1998年-2017年深圳商品住宅二级市场平均交易价格

一是简单认为房地产价格是由于房地产市场秩序不规范，使得一些买房投机者推波助澜，把房价给炒高的；二是深圳房价高是房地产开发商追求暴利和贪婪造成的；三是深圳房价高是因为深圳人口增长太快，地域面积小，土地供应不足造成的；四是深圳高房价是国家宽松的货币政策和银行资金对房地产的过度贷款造成的。

以上说法都是欠妥、片面的，没有抓到问题的本质。深圳十多年来房价猛涨，其根本的、主要的原因，是影响房地产发展一系列深层的制度设计和缺陷造成的，这种制度中最重要的是住房制度、财税制度和土地制度：

首先，深圳住房制度由“双轨”变“单轨”，由以社会保障为主转为以商品化为主是深圳房价十年快速增长的根本原因。

深圳在1980年率先在全國启动住房制度改革，2000年前后，基本完成了深圳住宅货币化、商品化体制的转变，“双轨三类多价”的住房制度已基本建立，2004年以前商品房单价大体保持在5000元-6000元之间。

受1998年国家住房制度改革影响，2003年6月深圳出台《深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案》，以住房商品化为主导的单轨深圳市住房建设和供应体系建立，取消了福利商品房、微利商品房的建设和分配，深圳住房建设分配体制转向全部由房地产商提供的单轨、单类、单价的商品房建设和供应体系。

住房制度如此调整后，扩大了市场对商品房需求，且房地产开发企业成为唯一的合法的住房建设者，供应量减少，刺激了房价步步攀升，2006年深圳房价已攀上万元大关，2007年深圳房价上升到13370元每平方米，比2003年5879元每平方米增长了127.4%。从2005年到2015年下半年，深圳的房价上涨了近10倍，从每平方米5000元左右上升到50000元以上。

其次，土地财政制度的逐步形成，使政府成为深圳高房价的主要推手。

2005年以来，随着房地产作为深圳主导产业的形成，地方依靠房地产拉动GDP和增加财政收入，形成了与土地财政密切相关的新财政制度和体制。

再次，政府垄断的土地制度是政府推动房地产价格暴涨的基本手段。

在深圳经济特区发展过程中，先后于1992年和2003年在特区内326平方公里范围内和特区外1700平方公里的范围内，实行了两次农村城市化的重要改革，将原居民纳入城市管理的同时，对原集体和农民所有的几百平方公里的土地，以经济补偿和特殊政策的方式实行统一征收，转为国有土地。从此政府高度垄断了土地资源，成为土地使用权的唯一出让者。

40年房改的三条经验

回望深圳40年走过的住房制度改革，有过正确、有效的改革路径，也有过迷失和偏向，总结起来主要有三条基本经验。

经验一：率先打破计划经济体制下福利性实物分房制度，探索以保障性为主导的住房制度改革之路。

对不了解过去福利分房制度的年轻人来讲，也许还非常向往，但事实上这套制度并没有给城镇居民带来更好的住房条件。从1949年到1986年，全国城市居民人均住房面积仅为5.5平方米，除北京人均达到7平方米外，上海、天津、广州等大城市人均住房面积不足6平方米，不仅面积小，而且极为简陋。同时，按级别福利分房的制度也未必公平合理，住房分配中的不正之风，甚至腐败问题难以避免，处处可见。

上世纪80年代初，从梁湘到李灏主政期间，深圳打破旧制度，实行住房货币化、商品化改革，制定了向机关干部和企事业单位职工增加工资、出售住房、回收货币、提高房租等系统的改革方案。

这项改革对政府和企业来讲，不仅减轻了建房负担，而且回收了大量住房建设资金，滚动建设并向干部职工提供更多的保障性住房。

经验二：最早实行土地使用权有偿转让并形成房地产商品市场，为中国要素市场的建立和完善，为房地产业的发展，为深圳乃至全国城市现代化建设作出了历史性贡献。

土地资源既是最重要的生产要素，也是国家、地区和企业个人最重要的财富。在计划经济体制下，土地是国家和集体所有，无偿使用不能转让，土地资源没有市场价值，巨大的土地资源难以成为真正的财富。上世纪80年代初，深圳特区的开拓者冒着违宪的巨大风险，敢于突破旧体制，借鉴香港土地制度的基本经验，在中国内地第一个实行土地使用权的有偿使用，实行土地使用权的转让和公开拍卖。在中国改革开放历史进展中，深圳在土地制度上这项重要突破，不仅成为深圳为国家提供的最重要的改革经验之一，而且对国家改革开放和现代化建设起了难以估量的作用。

经验三：率先探索实践以保障性为主导的“双轨三类”住房制度，为上世纪中国住房制度改革提供了成功的示范。

深圳在改革开放之初，借鉴中国香港、新加坡的经验，政府通过建设和提供成本房、微利房为大多数中低等收入人群提供住房保障，市场通过房地产企业建设市场商品房，为中高收入群体提供不同层次的住房条件，并逐步形成完善的房地产市场。深圳上世纪80年代的住房改革模式符合世界住房制度的基本取向，应该说是非常了不起的制度创新。

导致房价畸高的三个教训

教训一：住房制度改革方向转变中发生偏差。

进入本世纪初，由于种种原因，深圳原有住房制度改革发生方向性偏差。以2003年《深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案》为标志，住房制度的方向和重点从保障性为主转向以商品化市场为主，对未来带来深远的影响。这种偏差，客观上讲是受国家住房制度改革方向的影响，但实际上，深圳本身也存在一定的责任和原因。

一是没有很好地坚持已经被实践证明基本成功的改革方向，缺少创造性执行国家和上级有关规定的勇于改革创新的精神状态和勇气。二是对发达国家住房制度发展的趋势和规律认识不足。包括对住房的两种属性，对住房建设及房地产发展中的政府和市场的界限，对住房制度调整可能带来的影响缺乏足够认识。三是受政府自身利益的影响和制约。

教训二：保障性住房建设十年计划未能完成。

虽然从本世纪初国家和深圳的住房制度以商品化、市场化为主导，但是无论是国务院还是深圳，并没有完全否定取消必要的保障性住房建设。

然而，从2005年至2015年，深圳的经济适用房以及其他保障性住房的建设难以令人满意，几乎每年的计划与实际都相差甚远，使深圳失去了保障房建设的“黄金十年”。在这十年期间，政府保障房建设规模与市场商品房建设的比例大体上在1∶9。

既然商品房供地迅速扩大规模，为什么保障性住房用地就这么困难呢？这是因为，总的住宅建设规模一定，建设的保障房越多，政府所付出的代价越大，成本越高，获得的收益越小，政府的工作量也越大，因而从根本上缺乏动力。

教训三：房价暴涨中政府的消极无为。

深圳房价十年间5千元涨到5万元。其背后原因，除了国家2014年前后在经济发展新常态下出台的供给侧改革的大环境，主要应该是深圳市政府在房地产调控中消极无为造成的。当房价暴涨时，政府方面没有出台任何调控政策和措施，错失调控的关键时期，从某种程度上不能不说是严重失责。

2018年房改回归正途

2018年7月27日，深圳市发布《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（下称《意见》），这将是一个标志性事件，对未来深圳房价的调整影响深远。

公允地说，《意见》从住房制度上做文章，方向基本正确，应予肯定。包括，把住房制度的重点从以市场为主导，调整为以保障性为主导；从调控需求向扩大供给转变；提出住房保障方式由单一售房向租售并举的方向转变；提出了保障房建设的庞大的规划目标和分阶段计划及比例。但也需要看到，《意见》并非是一个科学合理、符合实际的改革方案，仍存诸多缺陷。

缺陷一，将占常住人口三分之二的非户籍人口排斥在住房保障范围之外，失去了住房保障制度的基本公平性和合理性。

2018年出台的《意见》中，三类保障性住房基本把占全市常住人口65%以上的818万常住非户籍人口排除在住房保障之外。因此，《意见》更像是一个深圳市户籍人口的住房保障制度的改革文件。

这可以说是《意见》最根本的制度缺陷。以百万计的常住非户籍人口在深圳有固定的工作岗位，并连续缴社保多年，他们是深圳经济发展、城市建设、社会繁荣不可缺少的重要组成部分，为维护社会公平，应将其纳入保障范围。

缺陷二，深圳把“人才”作为住房保障体系的首要和重点保障对象，違背了住房保障制度的基本原则。

缺陷三：以商品房价格为参照系确定保障水平，背离了“可承受性”住房保障的基本原则。

根据国际通行经验，保障房面积大小并无统一标准，以当地资源禀赋决定，而保障房价格，包括租房、购房价格，通常与保障对象的收入水平挂钩，以“可承受性”为原则确定价格，通常以工资的三分之一作为制定租房价格的基本依据，以本家庭收入的4倍-7倍来确定购房价格的基本依据，并对不同收入水平的保障对象确定不同的价格水平。

《意见》背离“可承受性”原则，其确定的售价和租金远远超出了保障对象的实际支付能力。根据市政府确定的工资指导线，2017年深圳工薪阶层的月工资平均值为5611元，而深圳市的平均房价为54445元，其中中心区的房价每平方米高达10万元，即使在条件差的城中村，房租也为每平方米100元至200元。这样高的房价、房租，即使按50%的价格确定售价和房租，也远远超过国际上通行的占30%的工资收入的承受能力。

此外，《意见》还存在以下缺陷：保障性住房供给中，政府与企业、政府与社会之间责任不明，会为长远保障性住房建设和发展遗留很多问题；企业自建保障性住房带来政企关系的界限模糊和新的社会不公；保障性住房进入商品房市场，会带来社会财富的分配不公和政府住房保障能力的长期下降等等。

现代住房制度的策略

构建以保障性为主体的现代住房制度是一个非常复杂的系统工程，难度不亚于上世纪80年代末深圳房改的探索和试验。

首先，深圳现代住房制度的基本目标大体可以概括为“住有所居，基本保障，全面覆盖，两类市场，循序渐进”。

所谓“住有所居”，是指通过不同方式、不同标准满足不同群众的住房需求。“住有所居”实际上是对“居者有其屋”的住房保障制度目标的相应调整。在现代社会，每个居民都拥有自己完全产权的房屋是难以做到的。深圳住房制度改革从上世纪80年代的“住房私有化”“居者有其屋”的过于理想化的目标，调整到“住有所居”的现实中来，可能是更为可行、合理的目标。

所谓“基本保障”，是指使保障对象收入水平可承受，与政府财政能力相适应，基本满足生活需要的住房标准和水平；所谓“全面覆盖”，是指要覆盖到深圳所有常住人口的中低收入群体；所谓“两类市场”，是指应建立相对独立、封闭的保障性住房市场和开放性的商品房市场；所谓“循序渐进”，就是住房保障的水平要与经济社会发展水平相适应，保持保障房投资、建设、分配的可持续性。

其次，明确深圳现代住房制度的基本策略，兼顾效率、公平。

深圳住房制度改革最根本的教训是在处理政府与市场的关系时出现偏差，两者边界不清晰，甚至发生严重的错位和缺位。在构建未来现代住房制度中，政府主要是履行好为中低收入及中等收入群体提供基本的公共服务和公共产品，落实好公民的基本居住权，并不断扩大保障房的覆盖面和保障标准，做到政府职能不缺位。

对于商品房市场应避免再使用各种行政手段进行干预和控制，曾经使用过的对消费者的限购，对房地产限售、限价等手段，随着保障性住房建设供应的逐步到位和商品房市场机制的逐步完善，应该逐步退出历史舞台。

2012年-2017年深圳保障性住房供应情况

当然在界定政府与市场边界中，并不排除政府在履行自己职责时，利用市场机制更好地实现保障性住房建设和发展的目标，比如利用代建、BT、BOT等市场机制方式加快建设进度，委托市场专业房屋租赁公司进行管理和维护等；也不排除在商品房市场失灵或出现重大波动时，政府主要用经济、法律手段进行必要调整，比如，政府也可以用行政手段和经济手段对房地产市场调控，维护经济正常运行和社会基本稳定等。

处理好公平和效率的关系、保持公平和效率的均衡，是深圳构建现代住房制度过程中的重要问题，这是因为，包括住房保障在内的社会福利和社会保障是政府公共职能的重要组成部分，是属于国民收入二次分配的范畴，应该遵守公平优先的基本原则。同时，在一定的发展阶段，公平目标的实现要受到包括效率在内的多种因素的制约，脱离了客观可能，盲目追求公平也会带来一系列长远的影响，反而使公平的目标不可持续。西方一些福利国家已经提供一些教训，近期法国出现的“黄马甲”运动就是典型案例。

因此，在深圳现代住房制度构建中，在坚持公平优先的前提下，平衡公平和效率的关系方面，需要注意一些基本问题。保障性住房的建设规模和速度要与经济发展和财政承受能力相适应，防止影响政府其他方面的支出，从而影响整个经济发展和效率的提高。

从近期来看，由于保障性住房历史欠账很多，因此加大建设规模，加快建设速度是必要的，但当保障房建设达到一定规模时，应适时进行，避免香港政府1998年放弃“八万五”计划在深圳重演。也要防止由于受政府投资能力和投资水平的影响，造成保障性住房陷入“半截子”工程。在确定住房保障对象和保障标准时，也要与政府的保障能力相适应，逐步扩大保障范围和提高保障标准，防止过分扩大保障范围，过高提高保障标准而超过供应能力，形成所谓西方“养懒汉”机制。在保障性住房的分配方面，当前以学历为标准的“人才房”，应逐步调整到主要以收入和财产数量为标准分配政府保障性住房的更加公平公正合理的方向上来。

此外，相关的调整还包括其他方面，包括户籍人口和常住人口的平等；住房保障需求和经济社会长期持续发展的能力适应；兼顾保障范围和保障水平；实物保障和货币补给的选择；两种住房价格脱钩；售房和租房的平衡；治标与治本的结合；行政手段向经济手段的过渡。

根据上述住房保障制度的基本目标和基本策略，深圳市2018年下半年出台的《意见》还需要在多个方面进行重大调整。

房地产市场的调控目标

深圳房地产市场和房价调控的目标分为近期目标与长远目标：

近期调控目标应该在坚持继续控制严防房价上涨的同时，坚定放弃阻碍房价下降的行政手段和经济手段，使深圳房地产市场按照供需关系的变化和市场内在的规律，进行理性的价格回归，逐步下调。

同时，要避免房价急剧大幅度下调，房地产泡沫迅速破裂，应使房价每年大体下调10%-15%，争取三年左右使深圳房价理性回归到2015年的水平。

在逐步实现深圳房价调控短期目标的过程中，应该允许深圳范围内各区房地产价格下降幅度的差异。在未来短期房价调整过程中，原特区外距中心城区偏远、公共服务配套设施相对较落后、中低收入群体比例较大的区域，价格可能会率先下调，并且下调的幅度更大些。原中心地区的若干区域，由于土地资源缺乏，地理位置较佳，公共服务、区域配套较为完善，中高收入群体比较大等原因，商品房价格回调的时间可能会迟缓一些，回调的幅度会较小一些。这种格局符合房地产市场发展的趋势和规律。

为此，在近期深圳房價下调理性回归过程中，除非出现价格暴跌引起经济社会恐慌的特殊情况下，政府切不可轻易使用行政手段和经济手段，出台刺激房价上升的各种措施和政策，阻止房价的合理回归。

对房价回归下降过程中，部分近期已购买的业主因资产价格下跌引起的不满，政府应依法处理，引导社会各群体遵循经济合约、社会诚信精神和市场规律的理念和行为。2008年美国次贷危机期间，深圳房价从2007年每平方米13370元下降到每平方米平均12823元，房价每平方米下降547元，全年下降幅度仅为4%。在此期间，个别商品房楼盘价格下降后引起已经买房业主的上访，市政府有关部门出于社会稳定的需要，用行政手段阻止房地产企业下调出售商品房价格。在未来深圳房价较大幅度下调过程中，有可能再现2008年出现的上述情况，深圳市切不可重复用行政手段阻止房地产开发商正常下调房价的情况发生。

深圳商品房价格调控的长期目标，应该是与保障性住房市场完全隔离，商品房市场主要面向中高收入、高收入群体。房地产市场按照自身的规律，自我调整和完善，发挥市场配置资源的决定性作用，政府不直接干预市场行为，保持房地产市场长期健康持续发展。

根据新加坡和中国香港的经验，在现代住房制度建立和完善后，商品房市场主要是面向占人口15%-30%的中高收入、高收入群体，商品房市场的价格主要依靠供需关系变化、根据市场规律来自我调节。极个别情况下，政府可以通过扩大土地供应、调整银行利息等经济手段，对房地产市场进行宏观调节。深圳应该学习和借鉴新加坡、中国香港的经验，经过三年左右房价合理回归，深圳保障性住房内部市场基本形成并规范运作后，深圳房地产市场将进入一个正常的健康发展时期。

在新的时期，房地产市场的变化及商品房价格的高低不应该成为政府的长期调控目标，政府对商品房市场的调控主要体现在三个方面：一是加强市场监管。规范市场运行，防止房地产市场中的捂盘垄断、价格欺诈、过度炒作、虚假广告等。二是尊重市场规律。房价随正常的经济运行和供需关系随行就市，正常的波动由市场本身自我调节。为此，要防止用行政手段对价格波动、市场准入进行干预和管控，取消对房地产企业正常经营的过多审批、核准、备案等行政许可和非行政许可，发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是必要的宏观调控。根据不同时期房地产市场的运行状况，政府在市场波动较大，并对经济社会发展造成严重影响时，适时适当采取包括调整土地供应、银行信贷等经济手段进行调控，使房地产市场保持平稳健康发展。

根据深圳房地产市场和房价调控的近期和长期目标，未来深圳市对商品房市场的调控方式和方法的改革创新，应该进行以下几个方面的调整。

从深圳实际出发，创造性贯彻国家重要方针政策，自主确定深圳商品房市场调控的政策措施；治标治本兼顾，近期要把保障房市場的建设作为深圳房价理性回归的治本措施，为未来对商品房市场的长远调控创造环境、打好基础；保持房价调控的方向、目标和定力，防止房价合理回归过程中的反弹和房价调控目标的半途而废，逐步化解房地产引发的金融和经济风险；逐步取消对房地产市场的过度干预和价格管控，实现房地产调控从行政手段为主向经济、法律手段为主的转变；果断运用好必要的行政手段，防止畸高房价的硬着陆和房地产泡沫的突然破裂，避免因房价给经济带来的系统性风险和对社会带来剧烈震荡。

（作者为深圳市委原常委、副市长，本刊记者熊平平改写；编辑：朱弢）