论中国古代监察制度对当前党风廉政建设的借鉴

刘 霞

(安徽广播电视大学滁州分校 纪委办公室，安徽 滁州 239000)

党风廉政建设关系到党和国家的生死存亡。如何在新时代进一步推进党风廉政建设和反腐败斗争，推进全面从严治党向纵深发展，学术界一直在探讨。中国古代监察制度绵延数千年，在历代王朝中以整肃纲纪、维护吏治、涤荡政治污弊、保障政治法律秩序的运行而著名，蕴含着中华民族本土文化的丰富经验和智慧。本文拟从思想理念、体制设计和政治技术层面分析考察中国古代监察制度，为新时期党风廉政建设提供一些建议或设想，以推进新时期新阶段党风廉政建设和反腐败斗争。

1 思想层面：构筑“不想腐”的“防火墙”

中国古代监察制度是随着中国社会系统的发育、发展而产生。它始于西周，在中国3000余年的历史长河中对社会治理、维护社会秩序特别是对古代庞大的官员体系的运行监督方面发挥过历史性的作用。任何制度的生成都有其特定的社会历史根源，在一定的政治思想下产生并为一定的政治思想服务。从思想层面来说，中国古代监察制度的生成依据是儒家伦理和法家法制，以“平天下”的儒家伦理为内在约束力、以“明主治吏不治民”法家法制为外在强制力，目的是维护皇权至上的封建社会秩序。“中书朕左手，枢密院朕右手，御史台是朕医两手也。[1]”

中国共产党是全心全意为人民服务的政党。正如毛泽东与黄炎培在著名的“窑洞对”中所指出“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。[2]”同时，中国共产党也是由几千万党员所构成。党员干部的所言所行的集合汇聚成党在人民中的形象。习近平同志在十九大报告中提出要牢固树立“四个自信”——中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，不走老路，也不走邪路，在党的领导下，持续推进中国特色社会主义。十九大报告中还提出“四个伟大” ——伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，在“四个伟大”的相互关系中，党的建设新的伟大工程是起决定作用的。只要把党建设好，中华民族伟大复兴才有中坚力量，中国特色社会主义才有核心，才有可能沿着历史的正确方向前进。所以，把全面从严治党这个“伟大工程”提升到国家战略层面，建立在复杂的国内外环境下广大党员干部持续“廉政”、不想腐、不能腐、不敢腐的机制，从而保证党员干部全心全意地为人民服务。

对于当今党风廉政建设和反腐败斗争来说，关键在设计符合历史传统和现实国情的中国特色监察制度，外在的约束力是人民的监督，内在的约束力是党纪国法，以实现全心全意为人民服务的政党宗旨。依此思想顶层设计监察或监察制度体系，以推进国家治理体系和治理能力现代化。

2 体制层面：建立“不能腐”的制度体系

从历史的角度来看，中国古代监察制度有其形成和不断变化过程。一般来说，经历了西周的萌芽、秦汉的形成、魏晋南北朝的发展、隋唐的成熟、宋元的强化和明清的严密这六个阶段。为了监督百官，振刷纲纪，按君主意志办事，使国家机器正常运转，秦代建置了以御史大夫为首的从中央到地方的监察机关。御史大夫位列三公，仅次于丞相，“银印青绶，掌副丞相”。汉朝在秦代监察机构的基础上，进一步发展完善，独立于行政体系的中央最高监察机构出现，制定出中国最早的地方监察法规《御史吏九条》《御史六条》[3]，监察体制初步形成。中央设御史大夫，负责对中央官吏的监督，地方设置十三州刺史专司监察，设置司隶校尉专司京师及其周围各郡的监察。魏晋南北朝设置御史台由皇帝直接领导，御史中丞有了“震肃百僚”的权威，职无不察；言谏监督得到进一步发展，由无定员、无专署的言谏官，发展到有独立机构的门下省，以“献纳谏正”为主要职责。到了唐代，御史台分设台院、殿院和察院，监察百官，体现出监察制度随中央集权的加强、封建官僚系统改进而进一步改进完善。宋朝实行台谏之制，监察官由皇帝任命，脱离相权控制，地方官的监察权收归中央，在州级政权设“通判”监州。元朝《宪台格例》等监察法规的出现，标志着中国古代监察制度在封建专制统治制度立法上的完整。明朝改御史台为都察院，划全国为13监察区，设13道监察御史，并设六科给事中对吏、户、礼、兵、刑、工六部进行对口监督。清朝的《钦定台规》这一中国封建社会的监察法典的出台，表明中国古代监察制度发展到极致的程度[3]。

总之，在中国封建社会的历史发展过程中，中国古代监察制度随着封建专制集权的需要而产生，并随着强化封建君主专制而变化发展。总体而言，在这历史变化发展的过程中形成君主独裁下的权力制约的御史监察系统和谏官言谏系统，前者注重对下纠察百官言行违失，后者注重对上纠正皇帝决策失误，构成了中国封建社会相对完整的监察体制。这种监察体制得到有效运行时，在中国历史出现有唐太宗李世民和魏征这对“圣君良臣”的典型，在整饬吏治和巩固专制统治，维护社会稳定方面发挥其重要作用；在这种监察体制得不到有效运行时，唐末的御史和明末的监察官所作所为就是明证。

对于当今党风廉政建设来说，从体制层面，需要自上而下的监察系统和自下而上的监察系统两个方面构成，“把权力关进制度的笼子里”。新时期以来，《中国共产党关于改进工作作风、密切联系群众的决定》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》与《中国共产党监督条例》等一系列党规党法的出台，符合新时代特征的“有所为、有所不为”的准则，为党风廉政监察提供了一整套依据。党的十九大报告提出需健全党和国家监察体系，“组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”构筑集中统一、权威高效的国家监察体制改革已正式起步，高效顺畅的监察工作运行机制初步形成。代表党和国家行使监督权的监察机关，既不同于行政机关和司法机关，也不同于西方“三权分立”下的监察制度，是建立在人类优秀文明成果基础上的一套符合我国悠久历史传统和现实国情的具有中国特色的“不能腐”制度体系。

3 技术层面：形成“不敢腐”的技术保证

从中国古代监察制度的历史演变过程来看，在不同朝代的具体形式与操作手段略有不同。但总体而言，从形式上来说，其由言官谏诤制度、御史纠察制度、地方监察制度与司法监察制度构成。从实质上来说，监察机构的权力来自皇权，服务并受制于皇权。在皇权独大的前提下，行政权、监察权之间如何确保监察人员有权监察而不能干涉行政权的正常运行，如何防止监察权力不得滥用或尾大不掉，可以采用如监察机构独立、监察官秩卑、位尊、权重、厚赏以及任免严格和以律问责等方法。

对于当今党风廉政建设来说，监察机构的权力最终来自于人民，为人民服务，监察机关代表党和国家行使监督权。如果借用这些方法，监察权得到有效运行，将有力促进腐败、反对官僚主义、形式主义等问题的解决，促进党员干部廉洁高效地履行职责，促进社会肌体健康，保证社会风气清正。

首先，监察体系垂直独立。从历史上来看，中国自两汉起，全国分十三州部并设各州部刺史以行使监察功能，监察机构逐渐与行政机构分离，形成自上而下的中央到地方独立的垂直监察机构。各州部刺史受中央机构统一领导，与地方官吏无直接关系。至魏晋时，御史台由皇帝直接控制，监察权力独立运行，不受其它行政部门直接干涉，监察机关真正从行政体系中完全独立出来,“能够有效抑制腐败，提高监察效[4]”。也就是说，这样的体制下，监察机构能够独立运行，可防止各政府机构之间官员的相互勾结而产生腐败。

十九大之前，我国的监察机构总体上是“集纪委、行政监察系统、检察院反贪污贿赂局为主的多元监察机制[4]”，体现为双重领导制，“国务院监察部负责全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本地区的监察工作，并受本级人民政府和上一级监察机关的领导”[5]。这样的监察体制，难以真正起到监察作用，表现为：其一，地方监察机关在行使职权时可能会受到地方政府的影响。因为各级地方人民政府能以安排地方监察机关的人事权、财政权等由，从而干涉监察机关行使监督职能。其二，监察部门与其它平级的行政部门既是合作关系也是监察关系，难以公正地对违法乱纪行为进行监督。其三，反腐败力量分散，出现国家反贪反渎部门和一些地方纪律检查机关职能相同或相似的现象，从而影响监察机构的整体运行效果，不能有效地遏制腐败，甚至出现有的党员因触犯法律进监狱服刑却能保留党籍等“怪事”。因此，建立集中统一的国家监察体系势在必行，使得党内监督、党的纪律检查与国家机关监督等贯通，形成多方位、多层次、网状化的立体式的“不能腐”的制度体系。

其次，选用高素质的监察人员。从历史上来看，历朝历代的监察官秩卑、位尊、权重，史称“清要官”。因为监察过程中发现和纠正官员存在的作风、施政等方面的问题和过错，很大程度上依赖监察人员。监察人员的素质影响监察效能的发挥，“科道无私方能弹劾人之有私者[6]”。因此，监察人员任免考核极其严格。要求监察官“先正其身，始可行事。当须举直措枉，不避亲仇。纠逆绳违，务从公正”[7]。除遵循一般官员任职要求，如官员回避制度和禁止启用有前科的官员以外，在德行方面，要求官员清正刚直、嫉恶如仇；在学识方面，要求官员博古通今、明习法令；在历政方面，注重官员的从政经验与治政能力。“风宪之地，百寮准绳，顷者有司，殊非慎择。其御史续曾任州县理人官者方得荐用。”[8]甚至“年富力强，体貌纯厚也是选任监察官的标准之一”[8]。中国古代重视从德行、学识、历政等方面严格考察、选任监察官员，以确保监察队伍自身素质过硬，有效发挥监察效能。对于当前党风廉政建设来说，如何选任监察人员，中国古代选拔监察官员的这些政治技术手段值得借鉴。

第三，以法行事，发挥人民的作用。从历史来看，中国古代监察制度是维护王权独大下的权力制衡，以王权支撑下的监察权对相权的制约，在监察的过程中，依赖监察官员的“耳聪目明”，监察官员甚至可以“风闻言事”，而很少有民众自发参与进来。在今天互联网时代，网络、大数据、微信、QQ等媒体手段的便捷，人民群众法治意识的提高，可以在更大程度上发挥人民群众的作用，广开言路，集思广益，充分发动人民群众来参与监察，让权力运行在阳光之下。

4 结语

中国古代监察制度是中国封建社会历史的产物。从思想层面来说，其核心是儒家伦理和法家法制，对这种制度的思想理念我们应当持“取其精华，舍其糟粕”的态度。对于当前的党风廉政监察建设来说，党风廉政监察制度的设计理念应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指针，秉持“四个自信”，观照党纪国法，其核心理念是全心全意为人民服务。从体制层面来说，自上而下的监察系统值得借鉴。从政治技术层面来，垂直独立的监察体系、选用高素质的监察人员值得学习，“风闻言事”启发我们宜密切联系群众，在更大程度上发挥人民群众的监督作用。