游客安全管理与社区警务融合的新模式——基于韶山社区警务的研究

禹登科，易滢滢

（湖南警察学院，湖南 长沙 410000；湘潭大学商学院，湖南 湘潭 411105）

随着我国旅游业的发展，游客安全问题日益凸显。1994 年，世界旅游组织(WTO)在召开首次世界旅游安全最高会议之前，对67 个成员国进行了旅游安全问卷调查。 调查结果显示，大多数国家的旅游安全由内务部负责，33%的国家由旅游部(局)和内务部协调负责，35%的国家由旅游企业参与协调；70%的国家在旅游点常设警员，40%的国家对旅游警员进行外语培训，20%的国家对警员进行旅游专业培训；63%的国家有紧急救援电话设施，其中一半是专为旅游者服务的；50%的国家在机场、火车站和汽车站为旅游者提供安全信息服务；46%的国家对饭店员工进行安全培训，10%的国家对导游进行安全培训。[1]由于游客安全涉及到交通、卫生、信息、消防、治安等众多事务和诸多领域，[2]传统的各级旅游行政管理部门和各类旅游企业所提供的旅游安全服务，已无法满足游客安全管理的现实需求，因此，加入新的游客安全管理主体，进一步完善游客安全管理工作迫在眉睫。

一、研究背景

（一）理论背景

旅游目的地政府作为旅游安全管理的传统主体，对游客安全管理负有不可推卸的责任。 旅游目的地政府领导下的公共安全部门和各类社会机构的相互协作日益频繁，关系日益密切，协作内容也由单纯的对旅游安全问题进行部门分类管理到由公共安全部门联合其他相应部门组成联合执法机构协同治理。 对于游客安全管理模式，国外许多研究者率先进行了理论研究。 1995 年，Mitchell 等提出安全问题使旅游业应该将执法机构视为其重要的组成部分。[3]1997 年，Abraham Pizam 等的研究表明执法当局在处理针对居民的犯罪和针对游客的犯罪问题时态度无差别， 并设立了专门机构保护游客安全。[4]2004 年，Glensor R W 等对预防和改进犯罪事件给予了整体指导， 提出面向社区的警务也能同时为游客提供服务。[5]2008 年，Rose Wolf 研究了以旅游为导向的警务培训的重要性， 并从旅游安全的角度提出了创造性的解决方案。[6]国内研究者结合我国旅游业发展实际， 也取得了丰富的研究成果。 1996 年， 厉新建在游客数量剧增情况下， 从维护旅游地秩序和完善安全救护系统方面考虑，认为建立旅游警察是行之有效的方法之一。

[7]2001 年，李红新建议改革旅游景区(景点)传统的社区警务体制， 创建具有旅游特色的公安警务模式,与工商、旅游、物价、质检协同建立“联合执法体系”。[8]2006 年，陈健、郑斌根据西湖风景区的旅游景区实践，指出完善出警勤务模式、优化警力配备、适时建立流动警务制度，有利于旅游治安维护。[9]2012 年， 董寅根据苏州公安局率先提出的“创意警务”理念，提出充分利用社会成员的参与，创建旅游信息平台，采用高峰勤务模式，协调常规警务和应急警务的关系。[10]为进一步深入研究旅游安全与社区警务的关系，2014 年，罗景峰提出了旅游警务的概念、内涵、特征和功能,并构建了旅游警务的内容体系。[11]2015 年，董斌彬等在研究了鼓浪屿景区的警务案例后认为应从防控财产性犯罪，增强游客安全意识，合理配置警力，升级景区服务4 个层面加强景区警务工作。[12]2018 年，董斌彬等根据福建崇武的经验， 通过旅游目的地公安部门实现政府科层组织与多元主体参与的网络组织的“握手”，对旅游警务服务管理模式进行了探索性构建。[13]

（二）现实需求

随着全域旅游实践的开展和 “创新、 协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的深度融入，要求旅游目的地在提升服务功能、社区共治、社会共建、部门协同等方面实现全新改变。 在全域旅游中，各行业积极融入其中，各部门齐抓共管，全城居民共同参与，充分利用目的地全部的吸引物要素，为游客提供全过程、全时空的体验产品，从而全面地满足游客的全方位体验需求。 因此，在游客安全管理方面， 就要求具有执法权的公共安全部门参与其中。2015 年10 月10 日我国三亚市成立了首支旅游警察队伍，之后广西、云南、贵州、北京、湖南等22 个省区市相继成立了旅游警察队伍，一些旅游热点地区还相继建立了旅游巡回法庭、工商旅游分局等专门性旅游执法机构，将公共安全部门的执法权切实安放在旅游消费环境中为游客服务，例如福建武夷山派出所联合旅游部门、交警、监察大队等组成“旅游综合执法中队”， 负责管理危及游客安全的各种景区乱象。 实践证明，新增的旅游安全管理主体为解决游客反映的各类安全问题， 建立优质旅游环境，促进旅游业提质增效发挥了重要作用。因此，强调以协调、 合作和整合为取向的整体治理理念，越来越受到为游客提供综合公共安全服务产品的景区管理部门的青睐。 在旅游业的快速发展下，游客安全问题种类随着游客需求的个性化而逐渐增多，安全问题范围也开始超越旅游行政机关的权力边界，多元主体共同参与游客安全管理的诉求越来越明显。

目前， 我国旅游警务工作模式的实践已经在多地探索性开展起来。例如杭州西湖旅游警务模式，构建以“六巡”为基本内容、以“六全”为特点的“全景式”巡防警务；[14]普陀山旅游警务样板，构筑“人防+技防”的新型旅游警务防控圈，创新运用“枫桥经验”警民共建了五支洛迦系列队伍，培养“一专多能、一特多强”的“全科警察”为游客保驾护航；[15]河北正定古城旅游警务模式，实行“三警合一”，即旅游警察大队民警、巡特警、交警合署办公，警务站配备巡警4名、交警2 名、旅游警察2 名，24 小时不间断开展巡逻防范工作，全力服务游客。云南丽江全域旅游警务模式，以旅游核心区派出所为依托、警务亭为支撑、PTU 为辅助，“守点、巡线、管面”，实现了社区警务前移。此外，都江堰—青城山、福建永定土楼、珠峰大本营高海拔景区、 泉州崇武边防旅游区等小尺度旅游目的地都在旅游警务方面有了创新性探索， 并取得了可喜成绩。

实践表明，虽然各旅游目的地的旅游警务工作在游客安全管理方面起到了重要作用， 但当前各地所采用的旅游警务模式大多来自于社区警务工作的经验积累， 此类经验的服务对象也大多为长期居住于此的社区居民， 而对旅游景区中游客这一区别于常住居民的人群， 其特有的安全需求仍不能得到满足。 因此，针对旅游警务工作的对象特征， 构建适用于旅游目的地的旅游警务模式具有重要意义。

二、案例地社区警务工作分析

（一）案例地选择

韶山风景区位于湖南省韶山市境内，是国家5A级风景区、国家重点风景名胜区、全国重点文物保护单位、 全国著名革命纪念地、 国家红色旅游经典景区、全国爱国主义教育基地。韶山风景区以红色旅游资源为主，游客游览的核心区域为毛泽东故居景区、滴水洞景区、韶峰景区等，面积4.91 平方公里，辖区内1300 多户共4300 多人，涉及1 个自然村（韶山村），2018 年各景点接待人次数为2382 万人次，同比增长16.08%， 旅游收入70.5 亿元， 同比增长17.03%。[16]近年来，韶山一直是红色旅游的热点景区，游客安全管理和景区安全氛围的建设备受关注，而韶山的旅游警务工作更是成了关注的焦点。 相对于络绎不绝的游客，韶山风景区常住居民较少，社区警务工作主要是围绕旅游业展开， 为游客提供安全服务成了韶山旅游警务的重要方面。因此，选择韶山风景区为研究案例地， 符合小尺度旅游目的地警务工作的研究要求。

（二）案例地警务工作内容分析

根据对案例地韶山冲派出所、 韶山旅游发展委员会、韶山乡政府、旅游从业者、社区居民等相关单位及人员的访谈，并综合相关部门提供的二手资料，得出案例地警务工作的内容特征。

1.接处警的类型分析

根据2018 年全年4013 个接处警案例的数据分析，可以得出：刑事类警情约占9.5%，主要案件类型为抢劫、偷窃、诈骗等；治安类警情约占43.5%，主要案件类型为扰民、打架斗殴、酗酒等；事故类警情约占13.6%，主要案件类型为交通拥堵、交通事故等；求助类警情约占33.4%， 主要案件类型可分为紧急求助（如被困、溺水、火险、重病等）和非紧急求助（如走失、迷路、轻伤、旅游秩序混乱、开具身份证明、旅游咨询等）。

2.警务工作时空分析

涉旅警情多发于7 月、8 月、10 月、12 月， 这4个月的接处警案例占到全年的70%以上，有明显的淡旺季特征。在一天之内，涉旅警情的高发时段主要是12 点-16 点，此时段主要是游客日常在景区游览的高峰时段。由于韶山旅游景区与周边社区融合，涉旅警情的高发地点多数是位于景区内。因此，韶山涉旅警情具有全时空性和多样性的特征。

3.游客求助特征分析

处理游客求助问题是景区派出所的主要警务工作之一，主要求助类型有：财产损失、生病、迷路、受伤、走失、在景区被困、遗失身份证明、旅游地环境咨询、对旅游经营者的投诉等，其中财产损失类求助和迷路、 走失类求助占游客求助问题的83.1%，财产损失类求助主要发生在游客流量较大的街区，迷路、走失类求助主要发生在核心景区，人员走失的群体以8 岁以下儿童以及60 岁以上老年人为主。

游客求助发生的原因可归纳为：①游客主观过失，游客意外受伤，游客突发疾病和不适，游客口角纠纷， 游客对景区环境不熟悉； ②景区指示系统、导览系统、咨询系统不完善，景区对旅游产品经营者管理不当，景区内治安状况不佳，游客量过大且疏于管理； ③景区内地质环境因素和天气因素等。

（三）案例地社区警务工作的特点

1.工作对象的多元性

通常社区警务工作的对象多为当地社区居民，社区居民在警察带领、 指导、 支持下改造社区环境、强化自卫互助，以达到维持公共安全的目的，而以旅游目的地为管辖范围的社区警务则面临着更加复杂的人员结构。 旅游目的地社区警务工作的对象除了社区常住居民外， 还包括日益变动的游客和常年来往的旅游从业人员（如导游、旅游代理等非常住人员， 却经常来往于各旅游目的地），因此， 复杂的人员结构给社区警务工作带来了更多挑战。

2.警务活动的非警性

由于社区警务工作的对象具有多元性， 报警主体除了常住社区居民外，更多的则是形态各异的游客和旅游从业人员，而与之相关的处警工作也多与旅游活动相关。出于对公共安全执法部门的信任和依赖， 游客和旅游从业人员遇事时多数选择报警，有些纠纷并未上升到影响公共安全的程度，完全可以由其他执法部门处理，游客却要求警察介入。 因此， 致使旅游目的地的社区警务工作呈现非警性的特点。

3.涉旅警情的复杂性

涉旅警情的对象多为游客和旅游从业者，游客类别的多样性和旅游行为的综合性使涉旅警务工作具有复杂性，且景区内景点繁多、地形复杂，增加了处警的难度和强度。 从接警类型来看，也多以游客求助类、游客失窃类、游客事故类、游客服务类为主，多类型的利益群体都涉及其中，处警繁琐复杂。 同时，由于游客逗留时间的特殊性，要求警情处理符合旅游极速性的特点， 这也给警务工作带来了挑战。

4.警务工作的服务性

旅游目的地的管理主要是为游客的旅游活动提供各种服务，因此，作为旅游目的地公共安全产品的提供者，同样也需要为游客提供安全管理服务。随着涉旅警务工作与景区管理联系日益紧密， 以及对社区警务工作的警察形象柔性化、警民关系的伙伴化、警务工作社会化、治安对策前置化的要求，景区内的警务工作彰显出服务性的特点， 这不仅是警察形象的体现，也是景区形象的体现。

（四）案例地涉旅警务运行过程中的问题

1.公共安全部门明显警力不足

随着旅游景区游客人数的逐年增加， 警力配备问题一直受到诟病。 从访谈中得知， 虽然韶山市政府、 韶山管理局等主导单位对景区游客安全十分重视，但始终表现为投入不够，特别是旅游旺季，由于警力不足而无法及时解决的安全问题更加明显。2018 年， 案例地派出所的在编警员12 人， 辅警12人，每日外勤出警人员有2 组，分巡逻组和出警组，每组4 人，由民警和辅警组成。虽然在旅游旺季警力不够时， 会增加辅警的配备和申请周边警务部门的支援，暂时缓解警力不足的问题，但从出警频率和负荷程度来看，警力不足仍十分明显。

2.涉旅安全服务供给超负荷

“有困难找警察”的舆论宣传导致了游客对基层公安执法部门的高度依赖。 在访谈中， 基层民警表示， 游客根深蒂固的有问题找警察的观念让他们一遇到纠纷就报警，而没有上升到治安层面的问题，仍然会有游客要求警察出面解决。 游客理所当然的认为一切公共安全产品都理所应当由派出所提供，甚至有些游客在景区与旅游企业产生纠纷时， 不满意工商、卫生等其他执法部门的处理结果，执意要求警察介入，特别是在矛盾升级后，更加依赖公安部门的帮助。 因此导致公安部门被要求提供众多的旅游安全服务，甚至超出了其管辖范围。

3.执法部门协调机制不完善

(1)播前汰除病薯。把种薯先放在室内堆放五、六天，进行晾种，不断剔除烂薯，使田间环腐病大为减少。此外用50mg/kg硫酸铜浸泡种薯10分钟有较好效果。(2)建立无病留种田，尽可能采用整薯播种。有条件的最好与选育新品种结合起来，利用杂交实生苗，繁育无病种薯。

案例地游客安全警情的多样性决定了所涉及政府部门的庞杂， 案例地安全管理工作的统筹与协调要求县级以上政府牵头，公安、工商、消防、卫生等多个部门共同协作， 警政之间必将存在跨部门的资源依赖，为提高管理效能和效率，形成由公安部门主导的综合执法机制， 必然对旅游目的地安全氛围的营造和旅游目的地环境综合治理大有裨益。 而政府行政科层制特征、固化的“部门思维”和工作流程， 导致公共安全部门既难以从纵向上得到人力和财力的支持， 又难以在横向上获得相关部门的业务支援。

三、旅游警务：创新涉旅社区警务新模式

在对案例地警务活动进行了一系列研究的基础上，借鉴国内外游客安全管理的先进经验，可以从安全机构体系、警力资源配备、景区管控平台等方面在实际操作层面构建旅游警务模式。

（一）建立适应旅游发展的安全服务机构体系

目前， 各景区游客安全管理工作一直以来都是由相关政府单位主导。就案例地来说，文化与旅游部成立后由案例地文化旅游广电体育局（原旅游发展委员会）主导，共有7 个职能股室，包括办公室、产业规划和市场开发股、行业管理股、风景资源保护股、旅游执法大队（旅游质量监督所）、纪检监察室、旅游服务中心（信息中心），其中涉及游客安全的部门主要是旅游执法大队和旅游服务中心。 旅游执法大队承担全市旅游行政执法、 旅游市场秩序规范与检查等相关工作； 负责全市旅游行业服务质量的提升和监督管理。

为实现职权行使流畅、 警政信息和资源整合共享， 公共安全部门需要加强自身的引导地位和横向联络职能， 同时广泛借助市场力量以缓解人力、财力、物力不足。 根据案例地涉旅社区警务的经验，可以构建出更能适应游客安全管理的、 由公共安全部门主导、多元主体参与的旅游警务模式，该模式由旅游景区所在地的县级或以上政府统筹游客安全服务管理工作，由公共安全部门主导，工商、卫生、税务、景区、社区、旅游企业等多元主体共同参与，实现从联合执法向综合执法方向发展， 致力于营造适合涉旅社区的安全氛围，预防和保障游客安全，实现社区警务与游客安全管理相结合。

为满足旅游警务工作， 结合案例地的经验可以构建“以景区所在地政府为统筹、以景区公安部门为主导的多元主体参与的网络型组织架构”。该组织架构以有效处理复杂的游客安全管理事务、 促进公共利益为目的，因此，政府需要与企业、社会组织等进行合作，[17]与景区各涉旅单位在横向上联动，在纵向上支持，分清各主体之间的责权利关系，通过制度形式落实。

（二）优化涉旅社区警力配备

目前，我国警察人数总量近两百万人，达到了人口总数比的万分之十四， 但随着旅游业的发展，大众旅游人数的不断增加，旅游景区涉旅社区警务的旅游不适应性在基层警力不足方面表现得越来越明显。警力不足和警务工作繁琐将直接导致基层民警身心疲惫、公共安全服务行政效率下降、游客和社区居民满意度下降，甚至破案率降低。 为使旅游警务工作顺利进行，警力的合理配置和优化显得尤为重要。

1.建立动态备警

由于景区公共安全部门接处警数量与游客数量具有正相关关系， 涉旅公共安全部门可以通过对游客在景区的主要活动时间的监控， 对巡防警力实行动态调整，把警力下沉从单纯人员的下沉，变为治安力量的动态补充和支援， 有效防控针对游客的犯罪和游客实行的犯罪。

景区内长期居住的社区居民大多从事与旅游相关的活动， 社区居委会所涉及的内容也大多与居民从事的旅游活动相关，因此，景区公共安全部门可以充分调动社会力量，善用社区安保维稳力量，优化巡护路线，专业化街面安保，协同开展立体式、全覆盖的违法犯罪防控。同时，还可利用景区内配备的武警力量联合武装巡防， 在旅游旺季公安武警前移事故多发景点执勤，提高游客见警率，在安抚游客的同时震慑和预防犯罪。

3.优化协警管理

协警是“辅助”警力，是在在编民警的带领下从事辅助警务工作的人员， 属于专业的群防群治队伍。 协警队伍不是一级授权联防队，不具有行政执法权， 协警必须在民警的指挥和监督下开展各项警务工作。[18]虽然如此，协警队伍仍然是缓解警力不足的不可或缺的有效力量。 旅游景区由于人员环境复杂，对协警的综合能力要求较高，为保证景区内协警队伍的高素质和稳定性， 因此需要优化协警勤务制度、明确协警管理责任、完善协警管理机制， 使协警队伍成为公共安全警力的高效辅助力量。

首先， 稳定的警力队伍有利于提高警务工作效率，因此在选拔协警时，可以更多的考虑景区内生活情况相对固定的当地居民；其次，需要提高协警的工作待遇和社会地位， 增强协警在公共安全队伍中的归属感；最后，需要加强协警岗位技能的培训和纪律作风的教育，以提高其综合素质，适应景区内的复杂人员环境。

（三）将智慧景区管控平台与警务系统有机结合

在政府主导下， 公共安全部门承担了大量游客安全管理和服务的工作， 就连景区管理部门在景区内进行旅游安全宣传时， 都应景的用了民警提示的字眼。随着科学技术在景区中的广泛应用，智慧景区平台在游客安全管理与服务方面提供了支持。 案例地智慧景区一期工程管控平台项目于2016 年启动，2018 年10 月完成施工，并进入试运行阶段。 项目于同年12 月18 日验收完成， 智慧景区管控平台的旅游指示系统和旅游咨询系统等， 不仅为管理者提供了高效、智能的一体化管控，也为游客提供了安全、便捷、舒适的旅游服务和体验。

通常进入景区前，游客在平台上了解预定信息和景区导览信息，提前预知景区状况，及时了解景区客流情况，可以减少拥堵造成的安全事故。 将旅游景区官方平台公众号与公共安全部门的相关警务情报系统（如：云警务）相结合，建立高共享、立体式旅游安全宣传和服务体系， 利用大数据技术，为游客提供相应的安全服务，同时也可以利用平台实时采集游客信息，辅助落实游客实名制，动态掌握需要重点关注的人群、人员的轨迹，提升信息研判预警成功率。

四、结论与展望

纵观我国警务工作发展的历史，公安部门始终坚持进行社区警务模式的创新，对案例地的研究发现：（1）案例地社区警务工作的内容、特点和问题已充分表明，现有的警务模式已不能适应涉旅社区的安全管理与服务需求，游客对安全管理和服务产品的需求扩张与公共安全部门安全产品供给不足之间的矛盾明显；（2） 公共安全部门始终是游客安全管理和服务的主要提供者，但由于职能、机制、范畴等原因，无法全面统筹旅游目的地游客安全相关各项工作，《旅游法》第七十六条规定“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作”， 因此需要建立以县级以上政府为统筹责任人，以公共安全部门为主导的游客安全服务管理机构体系；（3） 旅游目的地安全管理与社区警务相结合的旅游警务模式是对涉旅社区警务模式的创新，能够在一定程度上缓解现行体制下，公共安全部门在安全产品的提供和安全氛围的营造方面，人力、物力、财力上的不足，而为旅游警务的顺利进行建立的游客安全服务管理机构体系，其弹性的运行机制能更好的满足游客这一暂时性进入旅游目的地的群体的安全管理和服务需求。