环保领域采用PPP模式的政策背景及应用浅析

钟 声 雷 艳 袁 婷 马士光

（1江苏省环境监测中心 江苏南京 210000 2达华工程管理（集团）有限公司 北京 100000）

引言

政府和社会资本合作，即PPP（Public-Private Partnership）模式，是公共基础设施及公众服务领域中的一种项目融资模式。在该模式下，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由优选的社会资本承担公共基础设施及公众服务设施建设与运营的主要责任，政府从传统模式的主导者转变为监管者。该模式不仅有利于缓解政府短期财政压力，也有利于转变政府职能，是体制机制创新的有效途径之一[1]。

目前，政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP模式”）自2014年实施以来，已在多个领域成功运用。而在PPP模式推广之前，环保领域（如污水处理、垃圾焚烧、环境监测等行业）已有了诸如BOT、BOO等建设与运营模式，也即PPP模式[2-3]。本文将针对环保领域PPP的政策背景及应用作简单分析。

1 政策背景

1.1 PPP提出的政策背景

2012年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用.....深化体制改革”。随后在2013年底财政部年底工作会议上提出，在公共基础设施和公共服务领域实施PPP模式是一种改变公共产品供给机制的新模式。2015年5月13日，国务院常务会议部署推广政府和社会资本合作（PPP）模式，会议提出：“在交通、环保、医疗、养老等领域，推广政府和社会资本合作模式......是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措”。随后，国务院相关部委陆续发文（国发[2014]60号、国办发[2015]42号、财金[2014]76号、财金[2014]113号、发改投资[2014]2724号），明确提出在能源、水利、环境保护等领域推广PPP模式。其中，能源、水利、环境保护等特定领域实施特许经营[3]。

2015年6月，六部委联合制定的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》正式实施，进一步保障PPP项目的顺利实施。随后财政部发布财库[2014]215号、财金[2015]167号、财金[2015]21号、财金[2016]92号、财办金[2017]92号等对实施的具体流程及实际操作提出了指导意见。

1.2 环保领域应用PPP模式的政策支持

PPP模式推行之初，环保领域就是重点支持的十三大领域之一，财政部和原环境保护部曾联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号），针对PPP模式在水污染防治中的应用提出了具体的实施意见。

随后，又有《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）、《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）等政策性文件发布，文中提出，“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助”。“两个强制”的提出，使PPP模式的在环保领域的应用称为必然。

2018年5月，全国生态环境保护大会在京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话，他强调“要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目”。再次明确了在环保领域采用PPP模式的必要性。2018年11月22日在上海举办的第四届中国PPP融资论坛上，财政部PPP中心主任焦小平透露，将在环境领域选一批PPP示范项目，中央财政通过专项资金来支持地方关于PPP项目资本金注册不足的问题。

2 PPP模式在环保领域的应用分析

2.1 环保领域常见的PPP交易模式

环保领域常用的PPP交易模式主要有BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、O&M（委托运营），其中O&M模式不包括污水厂及附属设施的建设，对固定资产也不具有所有权，仅对已有资产进行合理运营，通过运营收入与运营成本之间的差额实现项目运营方的合理收益及利润。BOT与BOOT两种方式通过对项目投融资、设计、建设、运营过程的参与，项目公司发挥更大的自主权和主观能动性，能够更好地实现PPP项目“增质提效”的目的；二者的区别主要在于资产的的权属问题，BOOT模式下，项目公司拥有资产的所有权，而BOT模式下，项目公司不具有资产的所有权。三种模式的特点如表1所示：

表1 不同PPP模式的特点分析

2.2 环保类PPP项目的应用实例

（1）某水环境治理PPP项目

项目具体内容包括：控源截污、内源污染治理（对水系进行清淤疏浚、淤泥干化处理）、生态修复（改造生态护坡、恢复水生系统等）、生态补水、生态景观（设置游步道和景观）以及应急处理等。项目的实施目标是消除黑臭现象、运营期内水质达到地表水V类标准，并将水质标准作为绩效考核关键指标。

项目总投资额约5亿元，合作期15年（包括建设期与运营期）。项目资本金为项目总投资的30%。其中政府方出资占比15%，中标社会资本方出资占比85%，项目允许联合体投标。经公开招标、确认谈判，中标社会资本方与实施机构签订PPP项目合同并成立项目公司，项目公司承担项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，目前项目已进入执行阶段。

（2）某市生活垃圾焚烧发电PPP项目

项目占地面积约200亩，设计处理规模约3000吨/天，估算总投资约为15亿元。项目采取PPP模式中的BOT（建设-运营-移交）运作方式。实施机构为当地城管局，经人民政府授权与中标社会资本签订PPP项目合同，项目公司注册资本为估算投资额的20%，其中政府方出资比例为30%，社会资本出资比例为70%，由项目公司负责项目范围内的投融资、建设、运营、移交。项目绩效考核指标围绕垃圾焚烧电厂日常运营情况、环保监测指标达标情况等展开，采用月度与年度考核相结合、定期与不定期考核结合的方式进行综合考核，确保项目的正常稳定运营。

（3）某市地表水自动监测站点运维PPP项目

该项目涉及在全市96个点位开展氨氮、总磷、高锰酸盐指数以及常规五参数（水温、pH、电导率、溶解氧、浊度）的自动监测，项目合作期为7年，总投资约1.05亿元。项目采取PPP模式中的O&M运作方式。实施机构为当地环境监测站，由实施机构作为采购人确定了中选社会资本，项目的运维由中选社会资本负责，未成立项目公司。实施机构根据运维绩效考核指标对运维情况进行考核并按效付费。目前该项目已开始正式运营，项目的实施实现了对全市河道水质的实时监控预警，对水环境的综合治理、达标考核等工作的开展有着重要意义。

3 前景展望及问题建议

根据财政部PPP中心数据，截至2018年9月30日，财政部全国PPP综合信息平台项目管理库一共有8287个PPP项目，入库项目金额约12.3万亿元。其中生态建设和环境保护类PPP项目一共796个[5]。中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南在第四届中国PPP融资论坛上表示，生态环境保护领域是推进PPP模式的重点和优先领域，因为生态环境保护最符合PPP的基本要求，最能体现PPP价值，也是最为急需发展的领域。可以预测，未来环保类PPP项目的数量及投资规模都将稳步上升，并将成为今后PPP市场的中流砥柱。

结语

目前，由于针对PPP模式尚未出台相关的法律法规，顶层设计的不完善也使PPP项目出现“无法可依”的窘境。根据国务院2018年立法计划，年内有望出台《政府和社会资本合作（PPP）条例》，给予PPP项目的执行提供支撑，该条例的出台也将为环保类PPP项目的推进提供保障。