浅析黄山市贯彻实施《安徽省林权管理条例》创新做法

郑凡

（黄山市林业调查规划设计院，安徽黄山245000）

《安徽省林权管理条例》（以下简称《条例》）于2013 年颁布实施，它以适应现代林业改革需要为前提，以维护林权权利人合法权益、保护森林资源、规范林权管理为主线，在全省范围内首次对林权登记、林权流转、林权抵押贷款、林权争议处理、林权市场服务等方面内容作出了规范，有着十分重要的意义，也为黄山市全面深化林业改革提供了有力的法制保障。

1 黄山市林业发展概况

黄山市是安徽省重点林区，全市林地面积832 666.67 hm2，占市域总面积的86%，林区人口70万，占农村总人口的62.2%；有林地面积740 666.67 hm2，森林覆盖率82.9%，活立木蓄积4 490 万m3，均居全省前列，林业具有“面积广、资源丰、物种多、生态好、贡献大”的特点。近年来，全市林业工作围绕生态文明建设，不断深化改革，加强林业生态建设，加快林业产业发展，呈现出生态、经济、社会三大效益同步发展的良好势头。2015 年黄山市获得“国家森林城市”称号，2018 年黄山市林业局获全国林业系统先进集体荣誉称号。

2 黄山市集体林权制度改革现状

2007 年4 月，黄山市率先在安徽省全面启动了集体林权制度改革，在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权和林木所有权落实到户，明晰山林权属、落实经营主体、放活林业经营，实现“山定权、树定根、人定心”，充分调动林农的积极性，着力挖掘林业发展的潜力。2008 年底主体改革基本完成，2010 年顺利通过省级验收。在进行主体改革的同时，黄山市立足林情实际，以建设江南林业产权交易所、规范林权流转、培育新型林业经营主体、扩大林权抵押贷款、开展政策性森林保险五个方面为重点，积极推进配套改革，进一步增强了林业发展活力，促进了山区经济发展。截至目前，全市共勘界确权面积692 213.33 hm2，占集体林地面积的96%；到户经营面积539 240 hm2，到户率78%；发放林权证本数29.83 万本，林权证发证户数29.09万户。全市累计林权流转94 840 hm2，累计发放林权抵押贷款26.32 亿元；累计受理林权争议2 941 件，已办结2 750 件，办结率94%。

3 黄山市贯彻实施《条例》的创新做法

《条例》颁布实施以来，黄山市认真落实，创新工作，有力促进了森林资源开发利用和林业可持续发展。

3.1 结合国家、省有关文件精神，出台配套政策

认真贯彻《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》《安徽省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》精神，结合实际，制定出台了《黄山市人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》，进一步加强集体林权制度改革的组织领导，明确发展目标、主要任务，进一步稳定和完善集体林地承包关系，放活集体林经营，加强集体林业经营管理与服务，推进全市集体林权制度改革不断深化。

3.2 加大《条例》宣传力度

及时利用报纸、电视等新闻媒体进行宣传、详细解读《条例》精神，依法开展林权登记、林权变更、林权流转、林权融资及林下经济发展工作，努力营造造林、护林的浓厚氛围。通过广泛深入的宣传教育，《条例》等相关内容不断深入人心，广大干群依法维权、营林护林意识不断增强。

3.3 巩固林权登记发证成果

按照《条例》规定的条件和程序，认真开展林权登记。对林权登记的每一个环节，都认真审核，从严把关，并严格按照规定进行公示公开，严防出现漏登、错登和重复登记现象。对农民反映的错登漏登的林权、错发漏发的林权证及时进行全面纠错，对集体未分包到户的林权也按照《条例》进行登记。同时加强对林权档案的规范管理，建立完整的电子档案，对集体林改中所有涉及勘界、确权等各种文件会议记录、文字和图片资料、相关证明材料，包括林权登记发证的材料等进行核对归档，妥善保存，健全林权档案管理制度，做好林权档案信息查询服务等各项工作。

3.4 规范林权流转行为

依据《条例》中对于林权流转的方式、流转的范围、流转的期限等关键内容，黄山市2018 年颁布实施了《黄山市集体林权流转交易规则》，对农村集体经济组织统一经营的林权流转进行了详细的规范和说明，进一步规范了集体林权的流转行为，在现实中具有很强操作性和指导示范意义，起到了很好的效果。依托江南林业产权交易所和黄山市农村产权交易中心，率先在安徽省建立规范统一的林权交易市场平台，形成以江南林业产权交易所为龙头，所辖各区县林权管理服务中心为依托的全市规范统一的林权交易市场，统一信息披露，统一交易规则，统一资金结算，统一平台监管，鼓励和引导林地资源转化。将国有林木材销售纳入网上交易系统，先行开创了全省林产品网上交易的先河。

3.5 创新林权抵押贷款机制

黄山市先后出台了《关于做好黄山市集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的实施意见》《关于进一步推进林权抵押贷款规范森林资源资产抵押评估工作的意见》，推进银林合作。林权抵押贷款金融机构从最初的农村合作社扩大到所有的商业银行，贷款规模不断扩大，拓宽了林业投融资渠道，缓解了林业投入不足。目前，全市356 666.67 hm2生态公益林应保全保，商品林投保面积712 000 hm2，降低了林业经营风险。

3.6 优化林权市场社会化服务

为深入推进全市集体林权制度改革，进一步完善林权管理服务体系规范化建设，各区县均成立了林权管理服务中心，集林业信息发布、政策技术咨询、木材运输办证、行政审批、林权变更登记、林权抵押登记、森林资源评估、林权交易、中介服务为一体，全面实现了办公自动化、网络化，促进林业部门由管理职能向服务职能转变。

3.7 维护林农合法权益

在林权争议调处方面，黄山市从建立制度和规范程序出发，在确立政府主导调处林权争议的原则下，对照《条例》妥善处理，增加了调解的内容，并向村级延伸，把问题解决在基层，取得了积极成效。市县乡各级人民政府和林业部门认真贯彻实施《条例》，把林权争议调处和群众上访接待等作为林改推进中的重点和日常工作抓紧不放，全力做好此项工作。

3.8 推深做实林长制改革

黄山市认真贯彻落实省委、省政府林长制改革决策部署，精心部署，主动作为，勇于创新，推深做实林长制改革。一是建立工作网络，明晰林长职责。全市共设立各级林长2 426 名，11 名市级领导担任总（副总）林长，护林员1 806 名、林长制专职工作人员42 名，林长制工作网络全覆盖、职责全明晰。二是健全制度机制，凝聚各方合力。各地制定林长制会议等制度67 项，细化22 个成员单位职责。三是突出工作重点，做实林长制改革。结合黄山市实际，实施保护黄山松、林业添景添彩、资源管理提升、林业脱贫攻坚等“七大行动”，圆满完成年度目标任务，确保林长制工作落实到位。四是完善保障措施，构建长效机制。制定出台《关于推深做实林长制改革优化林业发展环境的实施意见》，率先颁布实施《黄山市松材线虫病防治条例》，积极推进《黄山市林长制规定》出台并组织实施。五是强化典型示范，推动提质增效。不断创新特色做法，如歙县“一长＋五岗”、黄山区涉林刑事案件“补植复绿”、黄山风景区“树长制”等做法，建设林长制示范点19 个。六是严格督考问责，确保任务落实。开展日常督查和松材线虫病、森林防火专项督察，建立考评机制，压实工作责任，确保“守林有责、守林担责、守林尽责”。

4 工作中存在的问题

4.1 林权管理不到位

依据《不动产登记条例》，林权登记职责已划入不动产登记中心，林权证办理已归属不动产管理局办理，但中间还未能形成高效顺畅的办理机制，制约着林业发展。

4.2 林业融资机制不适应

林改后，各区县虽也实行了如林权抵押贷款等金融方面的创新，但由于贷款额度小、周期短，不适应林业生产投入大、见效慢的要求，而且贷款手续繁杂，林农难以接受，成为制约林业生产发展的“瓶颈”。

4.3 林权分散与现阶段发展现代林业的建设目标存在一定矛盾

在一些相对资源较小的地方，林权确权到户后，给当地发展规模林业、实施集约经营带来极大不便，一些大户一方面想流转林地，另一方面又非常顾虑一家一户的林农，以至在部分地区，分散确权后的山场一直处在经营不到位、效益不高的状态。

5 发展对策

5.1 进一步扩大《条例》宣传力度

《条例》对规范林权管理、保护林农权益，促进林业资源开发利用和可持续发展具有现实意义，应加大《条例》的宣传力度，使各级政府和相关部门履行好林权管理的主体责任，使广大林农全面了解相关权利和义务，使林权管理能够很好地融入经济社会发展之中，不断增强全社会依法爱林护林的自觉性。

5.2 继续推进江南林权交易所建设

以建设区域性统一、规范、公开的森林资源交易平台为目标，进一步提升信息化技术，完善林权交易网络和服务系统，开展林权抵押贷款、林权担保、森林资源收储、农村土地经营权交易等业务，形成系列配套的服务体系。

5.3 依法规范林权流转

严格遵循依法、自愿、有偿的原则，加强流转规范管理，强化流转用途管制，严格按流转程序办事；依法规范流转合同，认真执行流转登记、备案制度，建立健全林权流转档案，切实维护和保障林农在林权流转过程中的处置权和收益权。

5.4 加大山林纠纷调处力度

按照“属地管理、分级负责”的要求，建立和完善山林纠纷调处工作机制，尊重历史，正视现实，坚持以事实为依据，以法律为准绳，遵循有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众生产生活，有利于安定团结的原则，促进争执双方主动协商、妥善解决，积极做好山林纠纷调处工作，防止出现群体事件，维护林区和谐稳定。

5.5 完善林权管理服务中心建设

健全中心工作机制及管理办法，加强标准化、规范化建设，为林农提供林权流转管理、林权抵押贷款登记、森林保险、森林资源资产评估服务、法律政策咨询、林权交易信息发布、科技服务、档案管理等一站式综合服务。