区域高速公路建设项目规划选址研究及审批流程浅谈

为规划密切结合，根据《中华人民共和国城市规划法》和国家基本建设程序的有关规定，在城市规划区内新建、扩建、改建工程项目，在编制、审批项目建议书和设计任务书的同时，需完成项目规划选址专题。因此，取得建设项目规划选址意见书是项目开展前期工作重要控制因素之一。本文从建设项目规划管理、选址报告编制及选址意见书申请三方面对区域高速公路建设项目进行了梳理和阐述。了保障建设项目的选址和布局科学合理，并与城市

一、建设项目规划选址管理环节常见问题及对策措施

（一）规划选址依据不足或缺失

建设项目规划选址的直接依据是依法批准的相关规划，主要有城市总体规划、综合交通运输规划、土地利用总体规划、旅游发展规划、风景名胜区规划等。由于近些年社会经济的快速发展，城市化水平大幅提升，旅游开发逐渐规模化等因素，建设项目选址要求与规划不符合或不在规划范围内的情况时有发生。这种情况下，建设单位或规划选址咨询单位往往仅停留在论证建设项目选址合理性，而不履行规划调整等法定程序，选址合法性不足。

项目规划选址方案与相关规划不相符合的情况很多，针对高速公路建设项目而言，主要有三点：

一是相关规划不包含项目：由于相关规划编制年限较早，一些高速公路项目尚未提出，因此，尚未将建设项目纳入相关规划中。

二是建设项目规划方案与选址方案总体不一致：由于规划前期对项目路线方案研究不够深入，或尚未进行方案研究，仅作为规划方案提出空间走向。随着项目推进，建设方案逐渐成熟，导致与规划方案不一致的可能性客观存在。

三是建设项目规划方案与项目选址方案局部不一致：由于规划编制时建设方案已经基本研究成熟，总体走向和主要控制点基本确定，项目工程可行性研究阶段在对项目进行更细致地分析研究时，可能会出现与规划方案局部不一致的情况。

随着经济社会发展步伐加快、人民生活水平的不断提高，社会基础设施建设如火如荼，相关规划已远远不能适应高速公路建设规模和发展速度。相关规划(总体规划、综合交通规划、区域规划等)之间应重视衔接工作，使各类规划协调一致，形成合力，以统一规划依据。如选址方案与规划方案不一致，应及时与相关规划部门进行沟通协调，再办理规划选址相关手续，以保证项目选址合法性。

（二）相关专题(专业)协调性不足

项目工程可行性研究报告审批前置条件为：规划选址意见书、用地预审意见、社会稳定风险评估等。另有法律做出相关规定但未明确为前置条件：环境影响评价、水土保持方案审核、防洪影响评价、压覆矿产资源批复、文物保护意见、安全预评价、地震安全性评价等。建设项目规划选址的专业综合性较强，项目方案选址应综合考虑环境、地质、文物、交通、规划等因素。选址方案必须有前置条件的支撑，或者说必须同时满足作为前置条件专题的要求。在实际操作过程中，经常出现相关专题把工程可行性研究报告推荐方案作为结论性方案来进行研究，且各专题之间相对独立，协调性不足，导致规划选址科学性降低。

参照之前安徽省公路工程建设项目规划选址审批要件，项目所在地县级以上的城乡规划主管部门、国土、环保、文物部门对项目出具初审意见是必备的，不同的建设项目视建设条件而定，需补充水利、林业、风景区管委会等相关部门意见。在项目前期阶段加强各专业间、各部门间协调，根据各专业反馈意见调整项目建设方案，正确引导项目推进，避免反复、少走或不走弯路，确保项目规划选址符合各专业要求。

（三）公众参与度低

公路建设对沿线空间资源的分配，通常涉及到沿线利害关系人的合法权益，处理好项目建设与利害关系人权益的关系，对项目顺利建设、社会和谐稳定至关重要。实际操作过程中，对利害关系人的确定、公示方式的有效、公示内容的界定、听证采集尺度把握等方面，不确定性较大。往往以有利于项目推进为目的确定利害关系人、公示方式及内容，使得利害关系人不能得到及时、正确的项目信息，正当诉求无从送达或得不到采信，为项目实施留下社会风险隐患。

如果建设项目未涉及到保密内容的，需及时向公众公开项目有关情况，使公众能够参与并了解项目，及时地反馈信息。项目的建设应首先服务于国家公共利益、促进社会经济发展，慎重选择项目重要节点、加大自然环境、历史遗存保护力度；其次，建设项目应服务于沿线城镇居民和各级政府，保护社会环境、促进社会和谐，让沿线群众共享社会经济发展成果，项目的建设不应降低人民生活水平；作为项目投资方，业主利益也需得到保证，在兼顾社会效益的同时，尽量使业主利益最大化。

二、选址报告的编制环节应关注的重点

（一）技术路线

整个规划选址报告编制过程分三个阶段：

第一阶段为准备阶段。主要工作为：研究国家、省以及项目沿线市、县、乡镇等区域相关法律、法规，公路建设行业的相关政策文件，进行初步的工程分析和规划选址论证调查。

第二阶段为分析论证阶段。主要工作为：开展公路建设项目规划选址的现场调研，识别建设项目所在地与城镇规划区的空间区位，研究建设项目与城镇发展布局的基本特点，制定规划选址论证大纲。

第三阶段为报告书编写阶段。其主要工作为：汇总、分析第二阶段工作获得的资料、数据，得出结论，完成公路建设项目规划选址论证报告的编制。

（二）与项目设计单位相互协作至关重要

项目设计单位在方案设计过程中多次与业主、交通主管部门、沿线政府、各职能部门沟通、征求意见。按惯例，沿线交通、国土、环保、水利、林业、规划等部门均需对路线方案出具书面意见。限于时间要求或避免协调困难，现在通常由政府部门出具意见。政府部门的意见行政和法律效力应该高于职能部门，可以代替职能部门意见。

如果项目工程可行性研究报告编制单位尚未取得相关职能部门书面意见，规划选址论证报告阶段就必须再次征求相关部门意见。随着建设项目的推进，沿线政府、相关职能部门对项目的认识会逐渐深入，可能会对建设方案提出新的意见或要求；此外，在项目工程可行性研究阶段未得到落实的意见，也可能在规划选址阶段重新提出。但由于项目前期研究时间有限，路线方案如果在研究后期再进行大范围调整，会影响项目准时开工建设，因此，相关部门对路线方案提出的意见在此时通常无法得到落实，规划选址编制单位就需协调相关部门重新出具同意项目路线选址的意见，这为规划选址前期编制、协调工作带来极大被动。

（三）沿线政府、部门出具的意见是否前后一致

政府、部门正式文件代表一个职能部门的明确意见和态度，是严肃和庄重的。政府和部门从自身利益出发，有时会出现针对一个项目，前后出具多个文函，且不同时期出具的文函会出现意见不统一的情况，这不仅干扰规划选址报告编制正常开展工作，也是对政府、部门管理职责的亵渎。

建议项目沿线政府、部门对路线方案出具意见前，应召集相关专业人员仔细研究方案、从促进本地区经济发展和改善交通环境角度，结合本部门专业特点及管理权限，提出合理可行的部门意见。

（四）沿线规划主管部门意见

安徽省住房和城乡建设厅核发项目选址意见书首要附件是项目沿线所在地县及以上城乡规划主管部门出具的初审意见。通常县规划部门意见最能反映沿线地方需求，能最大程度发挥项目社会效益。为兼顾地方政府对项目的支持和地方需求，通常县规划局出具规划选址初审意见时，首先原则同意选址方案，然后再提出意见或要求。如果规划部门出具的意见与项目工程可行性研究阶段方案征求意见出具的不同，或提出更多要求，则会影响选址报告进度甚至需要调整工程可行性方案，直接影响项目前期工作进程。

三、规划选址意见书的申请环节

高速公路项目规划选址意见书由省住房和城乡建设核发。新建高速公路项目建设单位申报项目选址意见书时，除需审查修改后、专家组长签字的选址报告外，还需附要件：①建设项目选址意见书申请表(含电子文件)；②项目建议书批复文件或立项依据；③项目所在地县及以上规划主管部门的初审意见；④标注项目拟选位置的城市总体规划或专项规划等图纸，⑤标注项目拟选位置的现状地形图(项目拟选址路径图) ，并由项目所在地的城乡主管部门盖章予以确认。安徽省还需另附以下两个要件：建设项目基本信息登记表；安徽省重点建设项目投资计划表。

此阶段主要关注点：

1.建设项目基本信息登记表、建设项目选址意见书申报表相关内容需一致。尤其要确保业主名称、项目名称、工程规模一致。

由于各专题进度不一，建设项目基本信息登记表登记内容可能不是建设项目可行性研究报告终稿内容，随着工程可行性报告编制逐渐推进、深入，根据各专题反馈意见调整工程可行性方案的可能性很大，因此，建设项目基本信息登记表与建设项目选址意见书申请表登记内容可能不一致。

2.地市规划部门初审意见

地市规划部门作为地方政府窗口部门，其初审意见一般与政府意见一致，也是各部门意见的综合反映。一般情况下，初审意见分两部分：①原则同意选址方案；②提出意见或建议。

3.住房和城乡建设厅核发选址意见书

从选址报告审查到取得选址意见书，一般周期1～2个月。一般而言，规划选址专家审查会审查意见不会涉及到路线方案调整，对方案比选、论证提出建议、补充完善相关内容居多。

根据审查意见将报告修改完成后即可进入报批流程。参见选址意见书申报基本流程图。

影响此流程因素：

①申报材料是否齐全。

②是否需要补充、调整地市规划选址初审意见。

③是否需要补充、调整相关部门意见。

④是否需要补充、调整规划选址报告内容。

选址意见申报基本流程图

四、建议

为减少选址意见书申请环节不确定因素，加快选址意见书审批流程，建议：

1.提前介入

由于建设项目方案设计单位在进行方案设计时，主要侧重于工程及投资，对规划选址专题要求和流程考虑甚少。规划选址专题应提前介入建设方案设计，可以尽量减少建设方案后期出现大幅度调整。

2.加强沟通

规划选址报告编制过程中，应加强各方面沟通，包括选址意见书核发部门、项目总体设计单位、沿线各相关职能部门等。工程可行性方案征求意见阶段，应尽量满足地方要求，如确实不能满足地方要求，应与相关部门充分沟通，取得相关部门同意，并出具书面意见。

3.地方意见、选址初审意见严谨性

地方意见和选址初审意见内容应简单、明确。同时，规划选址报告审查中，也应该重视对地方意见的响应。如果不能落实，应予以充分论述。