土地使用权分层出让的模式研究——以厦门轨道交通1号线杏锦路站南侧地块为例

杨延坤

(厦门市城市规划设计研究院 福建厦门 361012)

1 轨道线网概况

轨道交通由于运量大、准时高效等特点，已受到国内许多城市的青睐。从2010年开始，厦门市就开始准备轨道建设的相关工作，成立了相应的职能部门并陆续编制完成《厦门市城市快速轨道交通建设规划》(2011-2020)、《厦门市城市快速轨道交通线网控制性详细规划》(2011版)、《厦门市城市快速轨道交通建设规划(2011-2020)环境影响评价报告》、《厦门市城市轨道交通线网规划》(2011版)和《厦门市轨道交通客流预测报告》等规划项目[1]。2012年5月，《厦门市城市快速轨道交通建设规划》经过逐级上报审查后，通过了国家发改委的验收批复。

《厦门市城市轨道交通线网规划》(2011版) 远景，由轨道1号线、2号线、3号线、4号线、5号线和6号线共6条线路组成，总长度246.2km。其中，轨道1号线、2号线和3号线为2020年近期线网，总长度121.3km(含轨道1号线支线)。近期3条轨道线路，分别由厦门本岛向岛外集美区、海沧区、翔安区3区延伸，形成岛内外交通一体化联系通道，如图1所示。

图1 厦门市轨道交通线网规划图(2011版)

2013年8月，厦门市轨道交通1号线一期工程可行性研究报告正式获批。1号线起点位于厦门本岛中山路片区的镇海路站，终点位于集美北站片区的岩内站，全长30.3km，共设24座车站。1号线沿厦门南北交通主轴线布置，沿线串联中山路商圈、火车站-富山商圈、莲坂-SM商圈及大型的住宅区等重要节点，同时与厦门北站无缝交通换乘，是衔接厦门中山路老城与集美新城的快速通道，如图2所示。2017年12月31日，厦门地铁1号线开通试运营，最高时速80km/h，采用6辆编组的B型标准空调车辆。厦门成为中国第34个开通运营地铁的城市。

图2 厦门市轨道交通1号线示意图

2 轨道交通用地解读

2.1 轨道交通用地界定

为集约高效利用轨道沿线用地、保障轨道工程建设与运营安全、并满足轨道交通运营补亏需要，厦门市将轨道交通车辆基地及车站、线路区间穿越用地、交通一体化设施涉及用地，作为轨道交通用地(混合)纳入轨道工程用地范围进行征收并开发。

(1)城市轨道交通车辆基地：包括综合维修基地、车辆段、停车场及边角地等，综合利用其上盖空间开发，“再造一片土地”用于城市建设，如图3所示。

图3 车辆基地上盖开发示意图

(2)其他轨道交通用地(混合)：车站及线路区间穿越用地、交通一体化设施涉及用地等需与轨道工程同步开发建设用地，整合利用轨道工程两侧50m保护区，安全高效利用土地，如图4所示。

图4 线路区间穿越用地示意图

(3)轨道交通用地的开发主体与方式：厦门市政府经过多轮的相关会议讨论并形成会议纪要，明确轨道交通用地综合开发由轨道集团作为开发主体，开展规划与建设工作，以保证用地同步规划设计、同步施工建设，做好工程衔接与预留。

开发方式按市政府相关会议纪要，主要分为两种：①轨道交通用地直接划拨给轨道集团，由其开发并运营，主要包括轨道运营中心和由于场地条件限制而无法综合开发的车辆段和停车场；②先行由轨道集团委托设计单位进行方案设计与结建部分的施工建设，之后带方案以在建工程挂牌出让，主要包括综合开发涉及居住、商业、办公等经营性出让性质的物业情况(杏锦路站南侧地块属于该类用地)。

2.2 轨道交通用地情况

目前，厦门市已划定轨道1号线轨道交通用地面积45.39hm2；杏锦路站轨道交通用地位于集美区南侧，分为南北2个地块，总用地面积3.62hm2,该方案主要针对南侧地块2.40hm2，如图5所示。

图5 轨道交通用地情况

3 分层出让模式解析

3.1 相关法律法规

《中华人民共和国物权法》第一百三十六条规定：建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条规定：在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定。据此，同一宗地的国有建设用地使用权可以分成不同标高层面的立体空间，它相互独立且不交叉重叠，既可出让给一个产权人，也可出让给两个或多个产权人。

根据中华人民共和国自然资源部划拨用地目录规定，在本地块的分层出让方案研究中，将轨道主体工程、线路区间段及轨道附属设施归为划拨部分，将其余用地归为可出让部分。

3.2 分层出让图则

本区段轨道线路为地下线，地块北侧的杏锦路站为地下两层岛式站，该地上出让红线可划为一个完整的边界线，但范围内的风亭及冷却塔等轨道附属构筑物在出让条款中明确不纳入出让范围并不得占用。

地上红线包含的地下空间比较复杂，既有轨道站体主体部分，又有轨道区间段部分，但区间段位于地下二层，地下一层又是可出让的地下停车空间。因此，图则对地下空间的不同标高进行边界划定。地下一层边界为地上红线范围加上地下征用绿地地下停车部分和轨道通道出入口的边界范围，减去轨道主体工程边界范围。地下二层边界为地下一层边界再减去轨道区间段的边界范围。通过对不同标高的边界划定，明确划拨的轨道部分和可出让的用地边界，并在图则中分项列出，为权属登记提供有利依据。

同时，由于该项目属于带方案出让，因此在出让图则的其他要求也做了具体的规定，如项目用地范围内西侧地下空间为已建成投入使用的轨道交通1号线轨行隧道区间，项目在投入使用过程中应严格执行《厦门市轨道交通控制保护区建设(作业)管理暂行办法》规定：承担地铁保护的相关责任，确保地铁设施、设备、运营管理的安全；该项目地下工程已实施的结构工程不得调整；出让用地内西侧部分为已建成的地铁车站冷却塔与风亭构筑物，该部分用地属划拨，不得占用，如图6～图9所示；项目为在建工程，应按附件总平面图进行建设等。通过图文对应方式对土地使用权的分层出让做出新的尝试和探索。

图6 出让图则节选——用地面积情况

图7 地上用地边界红线

图8 地下一层用地边界红线

图9 地下二层用地边界红线

3.3 分层出让作用

轨道站点的综合开发促进了轨道交通与城市规划的统筹协调，诠释了“地铁+物业”的完美典范，塑造了车站及上盖物业与地下空间一体化的无缝衔接。通过地铁与物业的统一规划、设计、建设和管理，实现了以人为本的基本原则，提供了便捷、舒适的出行环境；减少了不必要的道路交通，节省了建设和运营成本，提高了土地经济效益。同时，站点的综合开发由轨道集团代建，避免了政府、地铁运营公司、物业开发主体等多方主体在前期统筹协调的流程，保证了设计的连贯性，起到互利共赢，交通实施与物业开发统一的桥梁作用。建设完成再分层出让，也保证了各方主体在后续施工过程中不会影响周边权属单位安全，尤其是地铁运营的安全。

4 结语

建设用地使用权按不同标高分层分界面出让，是厦门土地招拍挂过程中的又一里程碑。但是，不同标高层面的土地出让金标准如何制定，不同产权人之间的通道衔接及通道收费标准制定等问题，还有待下一步研究论证。