日照市东港区生态公益林现状及发展对策

宋兴安，张 靖，李 梅，宋升锋，路 梅，景慎诚

(1. 山东省日照市东港区农业农村业局； 2. 山东省林业监测规划院，济南 250014；3.山东省日照市自然资源局，山东 日照 276800；4.自然资源部北海局，山东 日照 276800)

公益林是我国自然生态建设的主体,生态公益林建设是社会可持续发展的基本要求，是奠定新型林业经营机制和发展模式的基础，在维持国土生态安全中具有核心地位。东港区为日照市市辖区，公益林面积大，地理位置特殊，自2015年以来，全区紧紧围绕水系扩绿、退耕还绿、通道连绿、荒山披绿、镇村兴绿、岸线复绿、湿地添绿、封山护绿等八大重点林业工程，认真实施生态强区战略，积极开展“林水会战”行动，全区生态公益林面积增长迅速。但随着集体林权制度改革的不断深入和新一轮林地保护利用规划的实施，开发利用与保护管理的矛盾进一步凸显。如何积极探索出一条适合公益林可持续发展的管护利用模式,已成为当前公益林主管部门、管理者和经营者面临的重要任务。

1 基本情况

1.1 自然概况

东港区地处鲁东南沿海,位于东经119°04′～119°09′,北纬35°01′～3 5°36′。地势由西北向东南倾斜，最高海拔656.9 m,最低海拔为1.3 m,相对高差655.6 m。地貌大体分为低山丘陵、剥蚀残丘、陵下平地、海滨平地和滨海沙岗5种类型。气候属东亚暖温带湿润季风区大陆性气候，年平均气温12.6 ℃,积温为4 671.5 ℃,平均日照时数为2 532.9 h,年平均无霜期226 d，年平均降水量901.3 mm[1]。土壤有棕壤、潮土、水稻土、盐化土、风沙土五个类型，其中棕壤占总面积的79.1%。全区森林植被属暖温带落叶阔叶林区域，植被构成主要有乔木、灌木、草本和农作物。

1.2 森林资源

根据东港区林地保护利用(2010—2020年)修编规划[2]提报成果，东港区现有林地面积20 558.52 hm2，占土地总面积的23.51%，林木蓄积量479.5×103m3，全区森林覆盖率21.38%，林木覆盖率21.59%。

在林地面积中，有林地16 978.03 hm2、占82.58%，灌木林地1 898.98 hm2、占9.24%，疏林地112.68 hm2、占0.55%，未成林造林地193.28 hm2、占0.94%，宜林地474.33 hm2、占2.31%，苗圃地计839.85 hm2、占4.09%，无立木林地61.37 hm2、占0.3%，有林地面积最大，其次为灌木林，无立木林地面积最小。

1.3 公益林现状

东港区现有公益林林地面积为11 135.71 hm2，林木蓄积量213.3×103m3。其中重点公益林10 072.66 hm2，占90.5%；一般公益林1 063.05 hm2，占9.5%(表1)。在公益林面积中，按林种分：防护林10 741.41 hm2、占96.5%，其它林地(宜林地)394.3 hm2、占3.5%；按树种分：柏类44.5 hm2、占0.4%，松类8 296.1 hm2、占74.5 %，栎类423.2 hm2、占3.8 %，刺槐1 759.4 hm2、占15.8 %，其它612.51 hm2、占5.5%；按权属分：集体11 135.71 hm2、占100%；按经营模式分：集体统一经营管理6 904.11 hm2、占62 %，租赁2 216.5 hm2、占19.9 %，大户承包 2 015.1 hm2、占18.1 %。

表1 东港区公益林分布(按保护等级划分)

2 存在问题

2.1 公益林林分组成方面

2.1.1 龄组结构不合理，幼龄林近熟林所占比重大 乔木林各龄组中，幼龄林面积4 286.92 hm2、蓄积45 769.5 m3，中龄林面积5 226.2 hm2、蓄积139 390.1 m3，近熟林面积606.99 hm2、蓄积19 043.4 m3，成熟林面积431.7 hm2、蓄积5 343.3 m3，过熟林面积189.6 hm2、蓄积3 775.8 m3。与法正林理论幼、中、近成过熟林面积、蓄积的合理比例1∶1∶1、2∶3∶5相比较，龄组结构不尽合理。

2.1.2 森林质量不高，林地生产率低下 东港区公益林分布不平衡，多集中于中部,南部、西部和北部山区，即便是分布较集中的西部、中部山区,森林分布亦不均匀,一般集中于偏远山区,大部分林地分布在土层瘠薄、水肥条件差，林地生产率低。有林地单位面积蓄积量低，全区公益林有林地面积10 741.41 hm2，蓄积213.3×103m3，单位面积蓄积量19.86 m3·hm-2。

2.1.3 乔木林树种单一，结构简单 树种单一，人工纯林多，混交林少，单层林多、复层林少，其中松类占77.2%、刺槐16.4%、栎类4%、柏类0.4%、其它2%[3]。针叶纯林大面积存在，不利于森林资源的管护，极易引发森林火灾，而单一的植物群落又容易降低群落的整体抗性，造成防护功能下降，且易引发林业病虫害的爆发。

2.1.4 林分质量差,防护效益低 部分立地条件差的公益林整体防护效益较差,林地利用率低,防护功能弱,特别是疏林地,其蓄水、保水、生态保护的功能更加薄弱,如何种、造、封、育相结合,加快疏林地的改造,提高其生态防护效果,已成为当前公益林建设的难点问题。

2.2 公益林管护建设方面

2.2.1 林地管理缺乏统筹规划 东港区2010年开始进行林地保护利用规划，期间经过多次调整，林地规范化管理已初见成效。但一直以来，全区林地保护利用规划实施受多方面原因影响，在林地利用上只是被动满足用地单位需求，无法主动引导用地单位合理利用某些林地，在林地管理无法做到统筹规划、限量使用、科学管理，更不可能做到突出重点、分类使用，林地保护利用的科学性不足。到目前为止，全区没有建立起有效生态公益林动态监测机制，导致公益林资源数据库不能及时更新，不能及时掌握生态公益林的变化动态，也就不能科学评价生态公益林资源保护和管理效果。

2.2.2 开发利用与林地保护的矛盾日益突出[4]东港区为日照市驻地区，随着国民经济的发展和人民生活水平的日益提高，加上当前生态文明建设和日照市旅游富市战略的全面实施，全区公益林内建设项目用地需求量日益增大，社会经济发展对土地的需求和林地保护的矛盾正逐渐凸显。当前，在耕地保有量不变的情况下，城市扩展、工业发展以及交通建设用地对林地的占用量越来越大。加之部分基层干部群众的法律意识淡薄，毁林开垦、蚕食林地和非法占用林地的现象时有发生，特别是地理优势明显、开发利用潜力巨大的沿海基干林带、重点景区范围内的公益林违法占用比例逐年提升。在2017年组织的全区林地保护执法检查中所抽取的351个小班中，有合法批准手续的占65.1%，无合法手续未批先占34.9%，其中公益林占58.3%，生态公益林保护压力日渐繁重。

2.2.3 公益林林区基础设施建设滞后 东港区从2004年以来开始公益林生态效益补偿项目,共聘任353名专业护林员，加强了生态公益管护,全区森林火灾发生的次数和成灾损失大幅下降,破坏森林资源的行为不断减少,林业病虫害监测覆盖率明显提升，森林资源恢复成效显著，森林的生态效益得到进一步发挥。但由于全区公益林面积分布广，地形复杂，而且当前随着人们生产生活方式的改变、森林旅游的快速发展以及森林覆盖率的持续提升等原因,生态公益林内可燃物和火险隐患不断增加,森林防火压力居高不下，原先的林区道路已经远远不能适应当前森林防火的要求,急需加强森林防火隔离带、检查站、瞭望台以及森林防火视频监测系统在内的基础设施建设。

2.2.4 生态公益林建设投入少,机构不健全 近年来,随着国家生态补偿、森林抚育、森林防火、沿海防护林造林等重点林业项目的实施，东港区对生态公益林建设投入不断加大，公益林管护和建设水平明显提升。由于生态公益林建设投资一直是采取补助的形式，单位面积投资偏低的现状没有得到根本改变，现有的财政资金投入远远不满足当前公益林建设管护的需要，特别是荒山造林方面，造林投入不足，手段不多，品种单一，“重造轻管”问题突出, “年年造林不见林”的现象依然存在。此外，当前全区基层林业机构不够健全，林业站的人财物 “三权”都已下放到镇街道，县级林业主管部门对各镇街道林业站管理只是业务指导，管理体制没有理顺，而现有林业站工作人员也都兼职镇街道其它工作，专职人员缺乏,活动经费不足,管理手段不高，对于所聘任的护林员缺乏有效的管理，在公益林管护上形不成有效合力。

3 对策及建议

3.1 强化生态保护意识，全面加大对生态公益林建设的宣传力度[5]

习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业总体布局，而生态公益林建设对保护我国生态环境，提高人民生活质量，加快生态文明建设步伐，实现可持续发展具有十分重大的意义。生态公益林建设是一个系统工程，它仅需要政府部门的实施，还需要企业、社会团体及广大人民群众的积极参与，要提升广大人民群众特别是基层干部群众对生态公益林保护意识，已成为目前公益林建设的当务之急。生态公益林建设政策性强,涉及面广,需要在具体工作创新宣传方式，要结合森林防火、病虫害防治、林业行政执法、公益林建设及野生动物保护等工作，要通过典型引领、示范带动等措施, 积极开展植树节、爱鸟周、森林防火进校园等活动，让广大群众和林农认识到生态公益林建设事关生存和发展,逐步形成全社会共同参与支持公益林建设。对重要区域、重点山场的生态公益林要积极开展封山育林，并设立封山令、封山碑、防火墙等永久性标志。要充分用广播、电视、报纸、网络等方式，采取多种形式宣传生态公益林建设重要意义,切实增强全民对生态环境建设的责任感和使命感。

3.2 明确工作职责,认真做好生态公益林建设规划实施工作

要结合全区正在开展的林水会战、林地保护利用规划调整、生态公益林生态红线划定和森林资源分类经营规划工作，按照突出重点,统一规划、分步实施的原则科学规划全区的生态公益林建设的中长期规划。要建立公益林资源保护等级区划登记卡,并张榜公布,接受社会监督；要加快推进集体林权制度改革，在林权明晰的基础上，积极探索生态公益林所有权与经营权的分离。在开发利用方面，要本着政策引导和林农自愿相结合的原则，由政府和林权所有者或经营者签订保护管理协议，进一步明确生态补偿标准、权利和义务,做到责、权、利分明，调动群众建设生态公益林的积极性，不得随意变更山林权属,损害林权所有者和经营者的合法权益。要建立实行行政领导建设生态公益林任期目标责任制,真正把公益林建设落实到各级政府肩上。要充分发挥护林员在护林防火、病虫害监测、荒山造林等方面的作用，积极探索护林员的网格化管理模式，科学制定《全区生态公益林护林员管理办法》，明确管护责任和管护区域，建立动态管理机制，确保管护效果。

3.3 健全工作机制，加大对生态公益林建设的资金投入

要建立健全各级林业管理机构,特别是要加强基层林业站的建设，理顺“三权”关系，确保设立专门的公益林管理机构及人员和经费。要建立健全稳定的投入机制，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，广泛动员全社会力量建设生态公益林，要采取向森林资源受益的行业收取一定比例基金的方式，多渠道筹集资金，建立生态公益林建设基金，在林地所有者、承包经营者、管护责任承担者等利益主体之间公平合理地进行划分，形成科学合理的利益分配机制。要处理好保护与利用的关系，做到生态建设与产业发展、森林资源保护与合理开发利用紧密结合。允许在不破坏生态功能的前提下，积极吸引社会资金发展森林旅游业、开发林下种养业、农家乐等，使“生态建设产业化、产业发展生态化”的发展思路落到实处。要结合森林抚育、森林防火、引水上山、林业有害生物防控、沿海防护林建设等重点项目工程建设，加大对上争引力度，进一步整合项目资金，加快推进重点生态公益区域内的林区道路、防火隔离带、护林房、了望台、视频监控等基础设施建设。

3.4 创新管理措施,切实提高生态公益林建设水平

要建立健全森林资源管理体系和动态监测体系，及时掌握资源消长变化情况。充分利用林地保护利用和森林资源分类经营的调查数据，根据公益林资源结构、分布特点、经营管理现状和发展要求，建立公益林资源数据库。要通过卫星遥感等先进技术手段建立典型区位定点监测、重点地区遥感监测、资源档案适时更新相结合的资源与生态状况的动态监测体系，为开展森林生态效益补偿绩效考评，完善森林生态效益补偿制度提供科学、可靠的决策依据。要严格林地征占用审批手续，建设工程原则上不得征占用生态公益林,防止公益林地的逆转。要严厉查处乱征、滥占和破坏生态公益林的违法犯罪行为，坚决制止借旅游开发之名毁坏生态公益林的违法行为。对于生态区位重要、采伐后难以更新的重点公益林禁止商业性采伐,对允许进行更新或抚育性质的采伐,严格控制采伐强度,严格监督。要结合全区正在开展的林水会战工作，进一步提升生态林建设的科技含量，努力建设高效高能的生态防护林带。对于重要区位的水源涵养林、护路林、护岸林要按照美化绿化相统一，乔灌花相结合，自然和人造景观相协调及生物多样性的原则高标准规划建设。对于沿海防护林基干林带要按照“适地适树”的原则，优先选用耐盐碱、抗干旱瘠薄的乡土树种，营造乔灌草多树种混交的基干海防林带。对于受日本松干蚧、松枝干枯病、赤松毛虫及松蛸螟的危害较重、树种单一的水土保持林要采取抚育、补植、封育、保护相结合的措施，提高阔叶树栽植比例，营造针阔混交林。要加大刺槐、板栗、山楂、栎树等乡土阔叶树的种植，进一步调整公益林林种、树种结构，改变公益林树种单一的现状，把生态公益林建设成多林种、多树种、多层次，结构合理、功能健全，生态效益、社会效益、经济效益长期稳定的森林生态体系，最大程度发挥生态公益林的水土保持、水源涵养、防风固沙、净化空气等森林的防护效益和抵御自然灾害的能力。