自然资源资产有偿使用制度改革研究

【摘 要】 全民所有自然资源资产有偿使用制度建设是当前我国生态文明建设的重点内容之一。当今社会发展迅猛，资源有偿使用制度也将随之进行改革调整。为了推动全民所有自然资源资产有偿使用制度改革进程，文章首先从该制度理论内涵和发展现状出发，分析现阶段制度存在的问题;其次采用演化博弈分析法，选取政府和资源企业作为博弈双方，设定资源使用税费、违规处罚金和监管成本等变量作为影响因素，分析在这些因素影响下博弈动态过程最终达到的最优演化稳定策略，确保制度改革方向维护各利益主体的权益;最后提出加强资源有偿使用制度的立法规范、界定并丰富产权形式、设置科学的资源税费制度、激发自然资源市场活力、建立现代化资源资产监管体系等科学的制度改革路径。

【关键词】 全民所有自然资源资产; 有偿使用制度; 演化博弈

【中图分类号】 F062.1  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）02-0002-08

一、引言

2016年12月20日，国务院发布了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号），指明了我国自然资源资产有偿使用制度的改革目标和基本原则，并对六类自然资源资产提出了重点改革任务，对完善资源有偿使用制度提出了更高要求。全民所有自然资源资产有偿使用制度改革已在山西、云南等多个省市初步建立试点，现阶段正在大力推行绿色制度创新发展。2018年全国两会重点指出，我国正在构建一个环环相扣的绿色制度谱系，该谱系囊括自然资源资产产权、统一确权登记及资源有偿使用等制度，其目的是更好地保护国家自然资源资产。

为了响应国家新时代绿色制度发展要求，学者们从多个视角对自然资源资产有偿使用制度展开了大量学术研究，以推进该制度完善和发展，主要研究方向包括以下五个方面。

一是理论基础。自然资源的稀缺性和有用性使自然资源具有价值，构成了自然资源资产化的基础[ 1-2 ]。通过对自然资源的开发、利用和流转交易，既能够体现其内在价值，又能使其在与其他要素运动过程中发生增值，最终使利益相关者获利[ 2 ]。自然资源有偿使用是使用者对资源消耗的合理补偿[ 3 ]。

二是制度施行的意义。自然资源资产有偿使用制度能够优化资源配置、破解资源对经济的约束、推动环境和经济可持续协同发展以及促进政府职能的有效发挥[ 1，3-4 ]。

三是存在的问题。我国自然资源资产有偿使用制度在实践中存在的问题包括法律制度落后、产权界定不清、税费混同、交易市场不规范、利益分配不均衡等[ 5 ]，这些问题导致自然资源资产的浪费流失，损害了国家和全体人民的利益。

四是制度改革的实证研究。目前有学者通过系统动力学模型[ 6 ]、博弈分析模型[ 5 ]等實证研究方法，对自然资源资产有偿使用制度的影响因素进行了科学分析，从而找到提高该制度有效性的途径。

五是改革措施。主要的措施建议有完善法律制度、明确界定产权、建立价格形成机制、改革税费制度、差别化管理等[ 2-4 ]。

现有研究成果为自然资源资产有偿使用奠定了坚实的经济理论基础，但是在改革措施方面的实证依据相对缺乏，不足以说明建议的合理有效性。本文基于全新改革目标，对相关基础理论进行规范界定，阐述自然资源有偿使用的现状和存在的问题，从利益相关者及其利益诉求的角度出发，选取一级市场中的政府和资源企业作为博弈参与方来进行演化博弈分析，探究各影响因素对演化博弈的影响，以确保制度改革能够维护各个主体的利益，从而提供有效的改革建议措施。

二、全民所有自然资源资产有偿使用制度理论基础

（一）全民所有自然资源资产有偿使用制度解析

全民所有自然资源资产是指由国家全体人民拥有或控制的，预期能为人类带来福利的稀缺性自然资源，具体包括国土资源、水资源、矿产资源等。自然资源资产以其稀缺性、难以再生等本质属性同人类对其需求的无限性之间的矛盾构成了自然资源资产的价值。在自然资源资产具有价值的前提下，不同的权利主体拥有不同的权利并获取不同的收益。我国《宪法》规定自然资源属于国家和集体所有。国家和集体是一个抽象概念，并不能行使《物权法》中所有权的权能，因而需要通过各级人民政府或者相关行政机构来实际行使自然资源的所有权。全民所有自然资源资产有偿使用制度是指自然资源资产使用者对自然资源开发利用等行为所造成的资源价值损耗而向自然资源资产所有者做出合理的价值补偿，其出发点是国家所有权在经济价值上的实现。

（二）自然资源资产有偿使用权的取得与流转方式

我国各类自然资源的单行法如《水资源法》《矿产资源法》等都分别规定了可以取得的自然资源有偿使用权的类型。一部分自然资源有偿使用权是可以取得的，例如渔业权、狩猎权、矿业权等;另一部分自然资源具有特殊属性和用途，其使用权的取得和转让等都需要加以限制。

现阶段自然资源资产有偿使用权的流转，包括主体资格、流转的法律条件、可流转的资源以及权利种类在内，都有了相关的法律法规规定，逐步形成了包括国家出让使用权的一级市场和平等主体自由交易的二级市场。一级市场指国家通过行使对资源的行政管理权将全民所有自然资源使用权有偿出让给符合法律规定主体资格条件的自然人、法人以及其他社会团体，并对其开发利用自然资源的行为进行监督和管理。鉴于各类自然资源的特性、用途和价值不同以及主体的营运能力和规模存在差异，为使资源达到最优配置，一级市场存在多种取得方式，主要包括公开招投标、竞争性谈判和行政审查审批等。二级市场指已取得资源使用权的主体将使用权转让给同样具备主体资格条件的其他主体，取得方式主要包括公开拍卖、订立合同和中介平台等。

（三）全民所有自然资源资产有偿使用的利益相关者界定及利益诉求

基于产权视角，全民所有自然资源资产的利益相关者包括中央和各地方政府、资源开发企业、社会公众等。中央和各级地方政府代替人民行使自然资源资产所有权，同时亦是资源的投资者和监管者，要求资源开发利用需满足国家的宏观战略、保障资源交易市场健康发展、增加财政收入以及社会福利等。资源开发企业目的是追求利润最大化，期望以合理的价格获取资源使用权，实现企业长期发展。社会公众则要求获得资源生态补偿，保护可持续发展的资源环境，监督政府受托责任履行情况。自然资源资产有偿使用的根本原因在于资源开发行为对自然资源资产利益相关者所拥有的产权进行了侵占。各利益相关者之间的关系及利益诉求如图1所示。

三、全民所有自然资源资产有偿使用制度发展及其困境分析

（一）全民所有自然资源资产有偿使用制度发展历程及现状分析

1.发展历程

全民所有自然资源资产有偿使用制度的目的是在经济价值上实现国家对自然资源的所有权，最大限度地保护各利益相关者的权益，该制度是随国家经济体制的改革而不断发展完善的。我国全民所有自然资源资产有偿使用制度经历了无偿使用阶段、有偿使用形成阶段和有偿使用完善阶段，如表1所示。

自1949年后的三十年间，我国实行的是计划经济体制，根据国家政策计划进行资源配置、安排生产经营活动和调节经济运行，在该体制下我国实施自然资源无偿开发使用制度，国家政府集中有限的生产要素来进行自然资源的勘探、开发、生产、使用和管理。随着国民经济逐渐恢复，无偿使用制度弊端日渐明显，难以满足经济需要，阻碍了资源行业的发展。20世纪80年代初，我国正处于改革开放的浪潮中，国家开始重视市场的调节作用，相继颁布了《矿产资源法》《水法》《草原法》《自然资源保护条例》等多项法律，明确规定自然资源使用者必须缴纳相关税费，有偿使用制度初步形成。21世纪初期，我国对各类自然资源的属性和价值都有了较为深入的了解，相关法律体系基本建成，并根据资源开采使用的实际情况不断更新各项重要配套措施，标志着该制度进入了逐步完善阶段。

2.现状分析

新中国成立初期经历了较长时间的自然资源无偿使用阶段，使得自然资源的归属不明确，导致大量国有资产流失，资源环境遭到严重的掠夺、破坏和浪费。为了改善自然资源使用乱象，我国学习国外实践经验，大力推行自然资源资产有偿使用制度，采用禁止、约束、鼓励、扶助等措施来干预自然资源资产开发使用行为。国家把自然资源资产使用者缴纳的相关费用用于资源补偿、环境治理等。以矿产资源为例，我国目前主要通过向矿业企业征收资源税、矿产资源补偿费、矿权使用费等补偿项目来实现矿产资源所有权。

资源税是为了调节资源开发企业由于资源结构和开发条件不同而造成的级差收入。1984年《资源税条例（草案）》规定对原油、天然气、煤炭按应税产品销售利润率超过12%的部分累进计算征收资源税。随后几年又对纳税范围、幅度和计税方法等进行了多次调整。2011年起对原油、天然气进行从价计征，对其他矿产资源税目采用从量计征。近几年，我国矿产资源税收高达千亿元，一定程度上抑制了资源过度开采，保护了全体人民的所有者权益[ 7 ]。

矿产资源补偿费是矿业企业因勘探、开采、消耗矿产资源而对国家进行一定金额的补偿。国家将矿产资源补偿费用于资源的勘探、利用和保护等项目。矿产资源费自1994年开始征收，矿业企业按矿产品销售收入0.5%～4%的比例缴纳，平均费率为1.8%。该费率远低于国外征收标准，美国、澳大利亚等国家矿产资源权利金费率为10%左右。低费率不利于我国对资源的补偿和保护，难以抑制资源浪费等现象。

1998年我国出台了探矿权、采矿权使用费的缴纳办法。矿权是一种用益物权，因而矿权人占用归属国家所有矿区的使用权需要向国家支付合理的补偿。按照相关规定，探矿权使用费每年缴纳金额不超过500元每平方公里，采矿权使用费为1 000元每平方公里。山西省作为煤矿大省2011年煤炭营业收入高达7 260.1亿元，而采矿权使用费只有11.78亿元，仅占营业收入的0.16%。矿权使用费的缴纳金额处于较低水平，易造成矿权人盲目开采浪费等行为。

（二）全民所有自然资源资产有偿使用制度困境分析

1.相关法律体系不健全

我国全民所有自然资源资产有偿使用制度相关法律体系不健全主要体现在法律形式和法律内容上。从法律形式来看，现有相关法律的权威性不足，法律效力普遍较低。《物权法》和各类自然资源的单行法如《矿产资源法》《森林法》《水法》等基本法律和一般法律对自然资源资产的有偿使用做出了原则性的规定，其法律效力仅低于宪法。资源有償使用制度相关法律体系的其他构成内容是以地方法规、部门规章和条例等法律形式来体现的，这一部分法规在该体系中占据了绝大部分，规定了具体实施细则，但其法律效力较低。全民所有自然资源资产是推动国民经济发展的物质基础，如果仅依靠法律条例及部门规章来保障资源有偿使用制度的实施，其力度是远远不够的。

从法律内容来看，该制度散见于各法律文件中，内容上缺乏系统性和一致性。对同一种资源的有偿使用制度规定既有一般法律层面的，又有地方法规、部门规章等层面的，由不同机构来制定，内容杂乱无关联，造成制度执行者和资源使用者对相关法律规定的认识模糊，增加了制度实施难度。再者，法律内容仅停留于资源有偿使用税费征收标准和征收流程等方面，缺乏对国家资源所有权及收益权的实现做出详细规定，没有体现国家的所有者身份，因而在权利与收益分配上出现了不科学不合理的情况。

2.产权属性不明晰

产权划分是自然资源资产有偿使用的必然要求。国家和集体拥有自然资源资产所有权。然而部分资源由于地理环境、开发技术等条件的限制使得国家对该资源的所有权难以实现。我国存在自然资源产权主体虚置、归属不清、权责不明等问题。虽然各项法律对各种自然资源的国家和集体所有权的代理有原则规定，但没有进一步明确由哪级政府和哪个部门代理或者托管，对于如何协调各级政府之间的利益关系也未做出明确规定，各种矛盾和冲突频发，造成资源的严重浪费和破坏。

3.资源税费制度不合理

首先，资源税和各类资源补偿费未实现其应有的功能。资源税设立的目的是调节级差收入。目前资源税的征收并未考虑资源开发企业的实际条件和资源资产的质量情况，无论资源优劣都按统一税率征收，没有发挥其应有的功能。资源补偿费用于保护国家的所有权，是对资源使用消耗的补偿，但在用途上却又规定用于资源开发区的管理支出，对国家所有者权益是一种侵害。并且“立税清费”作为新的改革思路模糊了税和费的功能差异，不能解决根本问题。其次，资源税率和资源补偿费率过低，不但难以实现国家的财产权益，并且对资源使用者的行为约束较弱，难以促进资源的长效使用。

4.市场机制不完善

自然资源资产有偿使用制度在我国发展时间较短，市场化程度较弱，有些自然资源资产基本被排斥在市场之外。目前，一级市场被政府高度垄断，二级市场不完善，政府过度干预使得市场缺乏活力。例如，地方政府往往会偏袒本地已经存在的资源企业，因此，会对竞买人资格进行限定，即存在定向招拍挂的情形，没有尊重市场规律，使得资源配置粗放不合理;并且当前尚存在一些自然资源资产的用益物权，如探矿采矿权、渔业权等被限制交易的情况，产权交易尚未真正实现市场化。

5.缺乏有效监管机制

在我国自然资源有偿使用权的权利行使过程中，存在着非法交易、非法转让有偿使用权和非法开采自然资源等情况。由于政府等相关资源管理部门监督不到位，缺乏民间中介机构和公众的监督，使得资源企业的违规成本较低，借此获取超额利润，严重扰乱了市场秩序，导致相关权利人的合法权益蒙受损失。当前，我国全民所有自然资源资产有偿使用监管体系初具雏形，监管职能分散并且重复交叉，容易出现监管执行缺位、相互推诿等问题，监管信息并非公开透明，不能达到预期监管效果。

四、全民所有自然资源资产有偿使用制度的演化博弈分析

全民所有自然资源资产有偿使用制度的设计与执行涉及中央和各级地方政府、资源企业、当地居民等多个利益主体，影响着一级市场和二级市场的运行以及各个主体的行为决策。在这个庞大的系统当中，利益矛盾最为冲突的两者是处于一级市场中的政府与资源企业，并最大程度地影响有偿使用制度的改革方向。

博弈论又称对策论（Game Theory），主要研究公式化了的激励结构间的相互作用，是研究具有斗争或竞争性质现象的数学理论和方法，它考虑游戏中个体的预测行为和实际行为，并研究其优化策略，已成为经济学的标准分析工具之一。与传统博弈理论不同，演化博弈理论并不要求参与人是完全理性的，也不要求完全信息的条件，它不同于传统博弈论将重点放在静态均衡和比较静态均衡上，演化博弈论强调的是一种动态的均衡。因而本文选择政府与资源企业作为利益博弈的参与方进行演化博弈分析。

全民所有自然资源资产有偿使用制度的调整是对资源开发利用过程中所带来产权的重新分割和利益的重新分配，既要保证国家资产所有权的实现，又要维护资源企业的经济利益。以演化博弈为基础，如果调整后新的制度能为政府或企业带来经济效益，那么这两者将会积极配合参与到改革当中;如果调整后新的制度不能为各利益主体带来经济效益，那么新的利益矛盾冲突将使改革半途而废。因而，演化博弈分析能够为制度改革提供理论基础与有益借鉴。

（一）基本假设与模型构建

1.基本假设

政府受国家全体人民委托行使全民所有自然资源资产所有权，在资源开发利用的过程中，政府承担着保护自然资源资产和生态环境、促进当地经济发展、增加地方财政收入、提高就业率和社会福利等多种职责，因而对资源的使用和保护有极高的要求，并期望通过征收资源税和资源有偿使用费等获取较高的资源有偿使用收益。而资源企业开发使用资源的目的是追求利润最大化，探采质量优良的资源，舍弃劣质资源，可能会出现不惜以资源浪费、环境破坏为代价提高资源销售收入等行为，或巧用国家优惠政策躲避税收，以将成本费用降至最低。由此，政府与资源企业之间产生了明显的利益冲突。

2.政府与资源企业的演化博弈矩阵

政府和资源企业在自然资源资产有偿使用的利益博弈过程中分别各有两种行为策略。政府为了保护当地资源环境、实现国有资源所有权并保证经济效益长期可持续发展，将会对全民所有自然资源资产有偿使用进行严格的行政管理;政府也有可能为了节约监管成本，保护地方资源企业，促使地方短期的经济增长，而对过度开采资源浪费等行为视而不見，选择不严格的行政管理策略。资源企业可以选择符合全民所有自然资源资产有偿使用制度的行为策略，以行使资源环境保护的社会责任，提高企业名誉收益;也可以选择违反有偿使用制度规定的行为策略，以获取高额的利润回报。

假定政府对资源企业收取的各项资源使用费、资源税和资源补偿费等收益总和为G，政府监督管理自然资源资产开发使用等经济活动的成本为C，政府向违规的资源企业收取的处罚金为F，政府严格监管并且企业处于合规状态则促使资源资产的可持续发展从而为当地政府带来较高的长期社会经济效益为B，一般该经济效益大于G+F。政府选择严格的资源资产管理行为策略的概率为p，选择不严格的资源资产管理行为策略的概率为（1-p），资源企业选择合规行为的概率为q，选择违规行为的概率为（1-q）。由此可以构建政府与资源企业的演化博弈矩阵如表2所示。

（二）政府与资源企业的演化博弈分析

1.期望收益函数

根据政府与资源企业的演化博弈矩阵，可以计算出两个博弈主体在不同行为策略下的期望收益以及平均收益。

（1）政府的期望收益函数

政府选择严格的行政管理策略的期望收益为：R1=  q（G-C+B）+（1-q）（G+F-C）

政府选择不严格的行政管理策略的期望收益为：R2=qG

政府平均收益为：R=pR1+（1-p）R2

（2）资源企业的期望收益函数

资源企业选择合规行为策略的期望收益为：E1=   p（-G）+（1-p）（-G）=-G

资源企业选择违规行为策略的期望收益为：E2=   p（-G-F）

资源企业平均收益为：E=qE1+（1-q）E2

2.构造复制动态方程

基于演化博弈理论，博弈双方不可能初始就找到最优策略，需要在博弈中不断改进修正，寻找最有利的策略。演化稳定策略（ESS）是博弈双方经过一定时间的模仿和调整，最终趋于的某一个稳定策略。复制动态方程等于0时可以得到局部稳定点。对复制动态方程求导，导数小于0的稳定点可称为演化稳定策略。

3.系统稳定性分析

基于演化博弈理论，博弈双方在博弈过程中会趋向于哪个均衡点取决于博弈方采用策略比例的初始状态及处于复制动态的具体情况。根据雅克比（Jakobian）矩阵可分析系统在这些均衡点的局部稳定性。雅克比矩阵（J）的表达式如下：

令F（p）=0，L（q）=0，得到五个局部驻点D（p，q），分别为D1（0，0），D2（0，1），D3（1，0），D4（1，1），D5（p0，q0）。其中p0=■，q0=■。通过计算矩阵的行列式（DetJ）和矩阵的迹（TrJ）及对应的符号来判断均衡点的稳定性。若矩阵行列式的符号为正并且矩阵的迹为负，则该驻点具有局部稳定性，是演化稳定策略（ESS）;若符号不确定则为鞍点;其他情况为不稳定驻点。雅克比矩阵局部稳定性分析如表3所示。

根据雅克比矩阵稳定性分析，D1（0，0）和D4（1，1）代表稳定均衡点分别对应着（政府不严格，资源企业违规）和（政府严格，资源企业合规）两种博弈均衡状态，D5（p0，q0）为鞍点，D2（0，1）和D3（1，0）为不稳定点。政府与资源企业的复制动态相位图如图2所示。

（三）结果分析

由图2可以看出，政府与资源企业的博弈系统最终会收敛于D1（0，0）和D4（1，1）两点，D4（1，1）为最优稳定均衡点。初始处于S2534区域中的点将收敛于D4（1，1），即系统的均衡将促使政府趋于采用严格的自然资源资产有偿使用的行政管理措施并且企业趋于选择符合自然资源资产有偿使用制度规定的行为策略。S2534区域的面积为：S2534=1/2（1-p0+1-q0）=1-1/2（p0+q0）。S2534的面积越大，初始状态落于该区域的概率越大，从而收敛于演化均衡策略D4（1，1）的概率越大。S2534区域面积的主要影响因素包括自然资源资产使用税费总和G，监管成本C和资源企业违规处罚金F。分别求出S2534区域面积对各个因素的变化率，可以说明各因素的变化对演化博弈均衡的影响。设参数为？滋，S2534区域面积对参数？滋的变化率为：

1.自然资源资产使用税费总和G对S2534区域的影响

S2534区域面积对影响因素G的变化率计算结果如下：

在此公式中，若自然资源为政府带来的长期经济效益扣除政府监管成本后的净值远小于企业违规的处罚成本，即（B-C）明显小于F，说明政府对企业违规使用资源的行为处罚金额远超过扣除监管成本后资源使用为政府带来的效益，会一定程度上侵害企业利益，限制资源企业的发展，此时再提高资源使用税费G会更加增大企业负担，该政策便失去其有效性。因而，一般情况下，自然资源使用带来的长期经济效益扣除监管成本的净值大于企业违规的处罚成本，即（B-C）大于F，并且公式中（G+F）2显然大于（G+F-B）2，所以S2534区域面积对影响因素G的变化率通常大于0，由此可以得出影响因素G对S2534区域面积具有正向影响，即G越大，S2534区域面积越大，收敛于D4（1，1）的概率越大。科学合理地提高全民自然资源资产有偿使用税费能够促使政府采用严格的行政管理措施，同时对资源企业的经营活动具有一定的约束和激励作用。

结论1：政府向资源企业征收的各项资源使用费、资源税和资源补偿费等费用越多，越有利于博弈向最优稳定策略（政府严格，资源企业合规）演化发展。

2.监管成本C对S2534区域的影响

S2534区域面积对影响因素C的变化率计算结果如下：

由此可知影响因素C对S2534区域面积具有负向影响，即C越大，S2534区域面积越小，收敛于D4（1，1）的概率越小。政府为监督管理全民所有自然资源资产有偿使用等行为活动付出的成本越高，政府的积极性越低，越放松对资源的监管，使得部分资源企业有了可乘之机。

结论2：政府监督管理自然资源资产开发使用等经济活动的成本越高，越不利于博弈向最优稳定策略（政府严格，资源企业合规）演化发展。

3.资源企业违规处罚金F对S2534区域的影响

S2534区域面积对影响因素F的变化率计算结果如下：

由此可以看出影响因素F对S2534区域面积具有正向影响，即提高F，S2534区域面积会随之增大，收敛于D4（1，1）的概率也会越大。政府对违反全民所有自然资源资产有偿使用制度的资源企业收取较高的处罚金有利于补偿资源资产价值的损失，减小该地区经济利益流失，促使政府严格管理。资源企业为了不缴纳高额处罚金将会趋于采用合规的行为策略。

结论3：资源企业因违规而缴纳的处罚金越高，越有利于博弈向最优稳定策略（政府严格，资源企业合规）演化发展。

五、全民所有自然资源資产有偿使用制度改革路径

由政府和资源企业的演化博弈分析可知，自然资源资产使用税费、政府监管成本和资源企业违规处罚金都会对全民所有自然资源资产有偿使用制度改革产生影响。在改革的具体实施中，通过调节这些因素有利于博弈向最优稳定策略（政府严格，资源企业合规）演化发展。从而，新的制度既能推动国家所有权的实现，又能维护资源企业的经济利益，保证改革路径是科学有效的。

（一）加强资源有偿使用制度的立法规范

法律是全民所有自然资源资产有偿使用制度实施的保障。《宪法》《物权法》和各资源的单行法具有的法律效力较高，应对资源有偿使用制度做出系统性和实质性的规定，形成立体的框架结构，从而确保法律效力较低的地方法规和部门规章能够遵循该框架体系出台具体实施的条例和标准，使得立法具有层次性。为了保证各层次的法律内容具有一致性和关联性，建议缩减立法机构，法规、条例等可以统一由全国和地方人民代表大会进行系统规定，其他相关部门可参与制定并提出整改意见，避免出现法律内容的凌乱和先后矛盾等问题。再者，相关法律法规还应体现自然资源资产所有者和使用者的权利、义务和收益的实现形式，清晰界定产权界限，保证各权利主体的利益分配是均衡合理的。

（二）界定并丰富产权形式

产权明晰是提高自然资源开发与利用效率的有效途径，可以实现所有权人的正当权益，维护资源使用权人的合法收益，促进资源产业转型升级和可持续优化利用。我国应根据自然资源特征差异，通过多种途径实现全民所有权，维护所有者切身利益。同时，将使用权与所有权相分离，扩权赋能，尽量使更多的自然资源使用者能够享有出租、转让、入股等权利，以适应经济发展需要。除此之外，国家还可以针对不同的自然资源采用多种产权制度形式，例如，地处偏远的、零散存在的自然资源资产可以归于当地集体所有，同样实行有偿使用，既避免了国家作为资源所有权人，其实际地位虚无的状况，又激励集体成员保护产权范围内的自然资源。多样化的产权构成将会提高自然资源资产使用税费的征收，促进博弈向最优稳定策略（政府严格，资源企业合规）演化发展。

（三）设置科学的资源税费制度

由于资源税和资源补偿费存在本质差异，都有其各自的功能，因而本文认为国家应保留并完善资源税费并存制度。资源税应根据资源资产的质量和开发条件的差异来制定不同的税率，扩大征税范围，采用从价计征与从量计征相结合的方式，调节不同资源条件下企业收入，防止资源开发使用者采富弃贫、采大弃小、资源浪费等行为，为企业创造公平竞争的环境。资源补偿费的用途应明确定位于资源资产消耗损失的价值补偿，用于投资国家勘探开采资源等项目，不得另作他用，避免国家财产权益受到侵害。根据前文政府与资源企业的博弈演化分析，政府可以适当提高资源税率和资源补偿费率，向国际征收费率标准靠近，减少税费优惠政策，增加税费收入，将有利于使政府趋于选择严格的资源管理行为，并使企业趋于采用符合全民所有自然资源资产有偿使用制度规定的行为策略。

（四）激发自然资源市场活力

我国目前自然资源资产交易市场的约束条件较多，由市场机制自主调解的部分较少甚至有些自然资源有偿使用权未进入市场交易，使得自由流转受到了较大限制，市场主体缺乏积极性。政府可以在自然资源保护的原则下，针对不同的自然资源，适当放宽市场准入条件，使更多符合规定的主体参与到资源流转交易当中，形成公平竞争模式，由供求关系、资源的用途和稀缺性等来决定资源价格，避免资源过度开采，并且促使市场能够迸发出其应有的活力，充分发挥自然资源的价值。政府将部分权利让渡给市场，降低了监管成本，有利于使政府趋于严格的资源管理行为，并使企业趋于合规的行为策略。市场负责优化资源配置，政府负责宏观调控维持市场秩序，两者达成共同协作才能更好地维护国家权益。

（五）建立现代化资源资产监管体系

根据前文政府与资源企业的博弈演化分析，降低监管成本，增加违规处罚金，将有利于使政府趋于选择严格的资源管理行为，同时企业趋于采用合规的行为策略，证明了改革方向的有效性。基于此，笔者认为我国全民所有自然资源资产有偿使用制度监管体系的建立与完善应从以下三个方面着手进行改革。一是厘清监管职责，解决监管缺失问题。国家应将资源有偿使用监管职责进行重新划分，明确各部门的具体监管工作和职能，避免责任的缺失或重叠交叉，各部门间信息沟通相互合作才有利于对自然资源有偿使用的全面管理。二是建立资源有偿使用评价指标体系。监管者应对自然资源资产有偿使用情况进行科学评价，有利于进行责任认定与追究，落实“谁浪费谁补偿、谁污染谁治理”的原则，合理的监管模式有利于减少政府监管成本。三是增加资源企业的违规成本。资源企业为了不缴纳违规处罚金会更加约束资源开发利用等企业行为，有效抑制了资源破坏等问题。

【参考文献】

[1] 朱清.关于“共同但有区别”的自然资源有偿使用制度探讨[J].国土资源情报，2017（9）：3-10.

[2] 刘欣.实施自然资源资产管理改革的探讨与对策[J].中国国土资源经济，2018，31（5）：13-22，29.

[3] 刘志成，王娟.制度框架、困境摆脱与矿产资源有偿使用的可能取向[J].改革，2015（3）：98-109.

[4] 李卫芳.资源有偿制度的研究[J].经济研究导刊，2016（1）：6-7.

[5] 蒙永胜，李琳.利益相关者视角下新疆矿产资源有偿使用问题：基于哈密三塘湖矿区的调研[J].新疆财经，2015（4）：72-80.

[6] 李玉文，沈满洪，程怀文.基于SD方法的水资源有偿使用制度生态经济效应仿真研究：以浙江省为例[J].系统工程理论与实践，2017，37（3）：664-676.

[7] 袁广达，嵇晨，程罗娜.我国资源税对自然资源保持效应分析[J].会计之友，2016（20）：101-105.

【基金项目】 2018年河北省社会科学基金项目“河北省自然资源有偿使用与生态补偿机制研究”（HB18GL063）

【作者简介】 李素英（1970— ），女，河北石家庄人，博士，石家庄铁道大学财务处副处长，经济管理学院会计学教授，博士生导师，研究方向：会计与审计、社会管理

李素英教授简介李素英，管理学博士，教授。石家庄铁道大学财务处副处长，石家庄铁道大学管理科学与工程专业博士生导师。曾任石家庄铁道大学经济管理学院副院长、会计学科带头人等职。长期兼任河北省财政学会副秘书长、河北省交通会计学会副会长、河北省财政厅管理会计咨询专家及内部控制咨询专家等。主要学术研究方向：会计理论与方法、财务管理理论与方法、社会管理。在国内外重要刊物上发表学术论文60余篇;主编、参编著作及教材10余部，其中《科技型中小企业创新创业环境及政策支持体系研究》一书在2018年9月获第十六届河北省社会科学优秀成果三等奖;主持主研国家级、省部級、厅局级等各类科研、教研项目50余项，多项获省部级、厅局级奖励，主研的“河北省高等教育投入保障机制研究”在2017年1月获第七届河北省高等教育教学成果一等奖，主持的“新形势下PPP模式在基础设施项目建设中的应用研究”在2017年12月获第十届河北省社会科学基金项目优秀成果三等奖。2014年执笔的研究报告《土地资源审计问题研究》作为审计署审计科研所第21期《审计研究报告》报送审计署领导、审计署各单位、各特派员办事处、各派出审计局。