创新应用型高校治理结构的思考

李德才

(合肥学院 中德应用型高等教育研究与交流中心，合肥 230601)

1 问题的提出：应用型高校治理结构创新的必要性分析

从公共管理的视角看，治理是为了应对国家和市场协调机制的失灵而产生的新管理思路和新管理方案。换言之,当社会公共秩序失范或紊乱时，都必须要对已有的社会治理方式进行变革。事实上，在世界范围内任何一个国家或社会组织的治理方式都在随着时代的变化而发生着不同程度的变革。

大学作为一类特殊的社会组织，其存在和发展有着自身的规律性要求。大学就其本质属性而言，它不是行政机关，也不是经营性单位，而是一种学术性组织，其核心任务是培养高级专门人才和进行科技与文化创新。在现代社会环境下，高等院校还被赋予了社会服务职能，尽管如此，对高等院校的管理不能简单地使用行政化的一套方法，也不能完全适用于市场化运作的一套做法。正是因为如此，高校去行政化的呼声此起彼伏，反对教育产业化的声音也不绝于耳。这些现象的背后，透露出高校行政化倾向已经比较明显，透过这种现象可以看出高等教育管理存在着某种失范甚至在某些方面存在着失序的问题。

随着科技革命的发展，产业革命尤其是信息革命风起云涌，人们的思想观念和生存、生活、工作方式都发生了翻天覆地地变化，教育革命也接踵而至。时下，高等教育的理念、教育模式、教学内容、教学方法、教学途径等，都与以往不尽相同。在此形势之下，对高等教育事业特别是对高等院校的管理，必然会要求发生根本性的转变。

应用型高校是高等院校体系中的一个重要类型，它与学术型高校相对应而存在，其主要任务是培养以知识输出为特征的应用型人才。应用型高等教育的办学宗旨，是以社会经济的发展需求为导向，以产教融合为主线，以校企合作为依托，主动对接企业和产业，体现地方性与行业性，突出应用性和实践性，为社会发展特别是地方经济文化发展培养高素质的专业人才。应用型高校的本身属性和特殊使命，决定了其治理方式创新的必要性和必然性。

首先，应用型大学的办学主体是多元化的，除了政府、高校之外，其他社会组织尤其是企业和境外合作办学单位也成了办学主体，因此，原有的对大学的管理方式已经不适用于当下应用型高等的发展需要。在对大学的管理方面，以指挥和命令为主的行政管理方式已经不合时宜。其次，应用型大学的办学体系是开放的，不仅要与地方经济紧密结合，还要以行业、企业的需求为导向，而且还要瞄准最新的科技前沿，具有国际视野，开展国际交流。因此，传统意义上的以学术研究和学科建设为主要抓手的大学管理制度也显得过时。第三，应用型大学的办学模式是全新的，诸如企业在大学建立嵌入式实验室，大学在企业建立教学实践基地，以及“双师型”教师队伍的建立、“订单式”人才的培养，等等，都是新形势下应用型人才培养的创新举措。这也必然要求新的管理模式与之相适应。综上所述，应用型大学在我国是一种新型大学，其办学主体、办学模式、师资队伍结构、人才培养规格等都与学术型大学有别，因此无论是大学的外部管理方式，还是大学的内部治理方式都必须予以转变。

2 问题的关键:应用型高校治理结构创新的维度和任务

治理作为一种新理论范式是有别于管理的,无论是在内涵上还是在形式上二者都有显著的不同。从来源上看，管理产生于权力，而治理产生于权利；从主体上看，管理的主体是权力部门，而治理的主体是利益相关者；前者往往是单一性主体，而后者则常常是多元化主体。从形式上看，管理具有组织、指挥、协调、奖惩等外在特征，而治理则以共同参与、民主协商、互动自律为表征。“管理强调过程运行的控制性，注重服从和执行；而治理离不开两个前提:一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系，二是民主、协作和妥协的精神。”[1]

中国大学治理理论的兴起，既有深厚的社会时代背景，又基于迫切的现实需要。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更加明确强调要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。这一总目标的设立，为各领域改革指明了方向。与此同时，我国社会发展新形势以及高等教育发展的新变化，对传统大学管理模式也带来了许多新挑战。高等学校投资办学主体的多元化，办学形式的多样化，办学机制的灵活化，无不要求管理体制的改革和创新，大学治理理论正好暗含了这一诉求。

爱丁堡大学深深扎根于爱丁堡这座古城的肌理之中，城内的许多建筑都属于这所大学，城市和大学和谐地融合在一起。

当前中国的大学分为公立大学和私立大学两大类，仅以公立大学为例，中央和地方政府、以校长为代表的大学管理层、以教师为代表的教职工群体、学生群体和以企业为代表的合作办学者以及境外合作办学组织，已经构成其多元的利益主体，这当然不适宜再沿用原来的一套高校管理办法，重构或形成大学治理结构已经成为时代的要求和历史的必然。其首要任务，就是要“以转变政府职能为突破口，以构建政府、高校、社会新型关系为核心内容，进而形成政府客观管理，高校自主办学，社会广泛参与的和谐共治新局面。”[1]

大学治理分为外部治理和内部治理两大方面，外部治理主要是指理顺大学与政府、社会(企业)、合作单位(国外大学)的权责关系，达到共同参与、民主协商、互动发展的目的；内部治理主要是要厘清行政与学术、学校与院系、管理者与教师以及学生的权利关系，实现责权利相统一、科学管理与人文关系相协调、规范要求与主动作为的目标。鉴于应用型大学的实际状况，创新其治理结构起码应该从四个维度来考虑。一是要合理构建政府与学校的关系。应用型高校一般由地方政府(或行业)投资兴办，作为办学主体，地方政府(或行业)享有对大学的主导权，这一点毋庸置疑。应用型高校必须要主动服务地方(或行业)的经济社会发展，自觉接受地方政府(或行业)的指导，满足其人才及成果转化的需求。同时，应用型高校作为办学实体，必须拥有自主发展权。它与地方政府(或行业)的关系并不是简单的上下级关系。学校的发展主要应该遵从于教育和教学规律，以培养人才为中心，以立德树人为己任，而不能仅仅听从于地方政府(或行业)的服务指令。二是要科学建立高校与社会(企业)的关系。产权融合，校企合作，是应用型高校的特色和优势，从这一层面上说，高校与企业是合作办学的伙伴。作为彼此独立的主体，校企各有自己的利益关切和职责任务。如何科学划分双方的权利和责任，充分调动彼此的办学积极性，这是创新应用型大学治理结构的一个重要方面。三是要正确处理行政权力与学术权利的关系。我国公立大学是一种具有特殊属性的社会组织，既是学术共同体，又被赋予了行政单位的一些职责，不仅要教书育人，开展学术任务，而且要管人管事，保证教育事业健康发展。因此，在大学内部行政权力与学术权利都不可或缺，且二者互相不能取代。若行政权力过大，而学术权力弱化，即行政化色彩浓厚，则学术创新活动将会受到不良影响。反之，行政权力弱化，将会导致管理的缺位，则可能出现教学活动及学术活动失序的局面。这二者之间需要寻求一个平衡点。目前，应用型高校在这方面存在的普遍性问题是行政权力远远大于学术权力，后者往往弱化成了前者的附庸。四是要明确界定校级权力与院级权力的关系。长期以来在校院关系中，校级权利很大，处于强势和支配地位，而院系一级权力有限，基本处于弱势和被支配的地位[2],这极容易导致大学内部的行政化现象，同时也极大地挫伤了院系一级的工作主动性和积极性，不利于学术活动的创新。只有明确界定校级与院系一级的权利，才能充分调动好学校和院级两个主体层面的积极性和创造性，这是改变传统校院治理关系的重要方面。

在上述四大关系中，政府与大学的关系、大学与社会的关系，涉及到办学资源、办学条件、办学环境等方面，事关大学的生存与发展，因此，应是应用型高校治理结构创新需要特别关注的问题。而行政权力与学术权力的关系、校级权力与院系权力的关系，涉及办学规律、办学水平、办学质量等方面，事关大学的生存质量和发展前途，因此，应是应用型高校治理结构创新需要慎重处理的问题。据此，应用型高校治理结构创新的中心任务就是要更新观念、理顺关系、优化结构。首先是要更新大学管理观念。一是政府要更新对高校的管理观念，变指挥型管理思维为指导性服务思维；二是学校要更新对院系的管理观念，变层级型管理方式为扁平化管理方式；三是职能部门要更新对教师和学生的管理观念，变行政式管理风格为服务式管理风格。其次是要理顺大学的内外关系。一是要理顺政府与大学的关系，即科学处理投资主体与办学主体的关系；二是要理顺大学与企业的关系，即合理构建主办方与参与方的关系；三是要理顺大学内部的各种关系，包括党的领导与行政首长负责的关系、统一管理与自律自治的关系，等等。再次是要优化结构。这不仅包括优化治理结构和权力结构，而且包括创新资源的配置结构和运行支持结构。结构决定功能。不同的权力结构和组织模式，必然会带来不一样的工作过程和工作效果。目前高校内部的阶层制结构和层级化设置，必然会引发行政化的倾向。

3 问题的破解:应用型大学治理结构创新的价值取向与目标指向

“治理的本质是彰显基层民主性，体现基层责任险，其精髓是多元参与，合作协商，高效达成组织目标。”[3]“中国大学治理方略的核心任务是构建政府宏观管理，高校自主办学，社会广泛参与的高等教育治理新格局。”[1]基于大学治理的主旨要求，结合应用型高校的自身特点，应用型大学治理结构创新必须恪守如下价值取向。

3.1 沟通协商，共同治理

如前所述，应用型大学的办学主体是多元的，地方政府或中央政府是兴办主体，大学是实施主体，企业是参与主体，国外大学是合作主体，除此之外，教师是育人主体，学生是学习主体。如此众多的主体必须要在充分沟通协商的前提下，达成统一意志，形成共同治理的机制，才能调动多方办学主体以及教师、学生的积极性，为应用型人才的培养献计出力。

沟通协商，共同治理，是社会治理理论的一个核心原则，也是社会发展的一大历史趋势。社会利益主体的多元，必然要求以民主协商为基础的社会治理理论的创新。应用型大学较之于传统大学，其利益主体更加多元，对于办应用型大学不可或缺的一个重要条件即企业的参与而言，没有其主体价值的体现，真正的校企合作不可能实现。当然，在应用型大学的多元办学主体中，也并不是彼此之间在决策和治理中的地位、作用完全相同。共同治理，是政府宏观指导，高校积极主导，社会主动参与，各司其职，各尽其能的一种有效运作的状态。目前，共同治理还只是理想化状态，或者说是一种价值追求，要想真正达到这种状态，还必须要通过深化高校的综合改革来实现。对于应用型大学而言，首要的是将服务地方、服务企业、对接行业产业作为重要目标，加强与地方政府、企业的合作，形成共赢局面。对于地方政府而言，要在有限政府理论的指导下，对高等院校实行“有所为，有所不为”的政策，明确自己的工作定位，把有些本来应该属于高校的权利下放给大学，充分尊重其办学自主权；与此同时，制定政策鼓励和支持企业参与办学，使之为推动应用型高等教育发展和促进地方经济社会的长足发展作贡献。

3.2 协议授权，分层治理

在大学内部治理结构中，“学校与院系的关系是最关键、最核心的一对关系”[3]。由于大学在本质上是学术机构和育人基地，而院系又是大学学科建设和专业建设的前沿哨所和创新重镇，因此，院系就成了大学重要职能的主要承担者。从组织构成上看，学校是由若干院系组成的，大学各种职能和作用的发挥，也主要是通过院系的具体实施来实现的。由此可见，各院系的职能发挥如何，将直接决定着学校的办学效率和办学效益。也正因如此，“《国家教育产业发展‘十三五’规划》将‘推动高等学校进一步向院系放权’作为落实学校办学自主权，激发学校办学活力的重要举措予以强调。”[4]

但是长期以来，大学与院系的关系问题一直是高等教育界关注和讨论的热点，二者关系不明晰，学校权力遮蔽和消弭院系权力是制约办学积极性和创新主动性的最大障碍。由于应用型大学的最大特色和优势在于“校企合作，产权融合”，而专业是校企合作的切入点，学科是产教融合的契合点，因此，应用型大学创新治理结构的首要任务，便是厘清学校与院系的权责关系。学校应通过签订协议的方式，向院系一级合理授权，以充分调动院系一级的办学积极性和创新能动性，释放其活力。“当务之急是要改变学校权力挤占院系权力的惯性，推动权力向院系基层组织流动，尤其是学校权利的重心一定要落实到院系，彰显院系人才培养和发展高深学问的主体性和责任性”[3]。

大学是事业法人单位，校长是法定代表人。校长，对外代表学校，对内是行政长官，拥有决策、指挥、组织、协调等权力，这既是法律赋予的权力，也是保证大学高效运转的需要。校长是学校的象征，并不仅仅是一个人，其代表的是学校的权利。当前，在大学内部，校长以及副校长、职能部门拥有资源配置、职称评定、组织指挥权，且已经固化为制度安排。如何通过制度创新，校长合理向二级院系和学校学术委员会、教学委员会等组织授权，优化大学内部权力结构，将管理重心下移，变垂直型的行政管理方式为民主化的分层治理方式，是需要研究的重大课题。

3.3 合理配置，学政互补

当前，要求高等院校去行政化的呼声不断，其本质是呼唤大学要回归到学术本位上来。大学作为一种社会组织形式，虽然具有行政管理职能，但说到底它还是学术机构和育人的地方，在根本上不同于行政机关。这就决定了大学首先要遵循教育教学规律，学术及科研活动要遵循科学研究规律。高等学校必须要恪守以学生为本，以教师为依靠，以教学为中心，以创新为发展动力的思想，淡化权力观念，增强服务意识。教师是立教之本、兴教之源，他们不仅处身于教学、科研第一线，了解发展实情，有发言权，而且还是教学和学术活动的主力军，因此在专业建设、学科发展方面必须要注重倾听教师的呼声，尊重教授、学者对办学的意见和建议。

理想化的大学内部治理结构，不仅要求校院(系)两级的权力分配合理，而且要求“按照学术权力与行政权力相协调的原则，科学厘定不同权利类型及权利主体的治理意涵。”[1]行政管理系统(部门)行使资源分配权力，教学与学术系统决定专业建设和学科发展重点，二者各司其职，相辅相成。以院系一级为例，如果通过治理体系改革与创新，使行政权力与学术权力在管理者、教师等核心主体之间有效配置，形成互动，则运行效益将会大大提高。若院长(系主任)代表管理者群体行使决定、指挥权，以教授为代表的学术性组织履行学术决策、咨询之责，彼此密切配合，形成合力，则利于营造学教互补，相得益彰的局面。

3.4 依法治校，规范运行

优化和创新大学治理结构必须依法有序进行。我国《教育法》《高等教育法》既对高等院校的发展条件、教学体系、主要任务等作出了规定，也对大学管理者和教师的权利与义务等提出了明确要求，这是应用型大学创新治理结构的根本依据。

在建立现代大学制度，落实大学办学自主权，依法治校与创新大学内部治理结构过程中，制定、完善和落实“大学章程”是一个十分重要的因素。国务院发布的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》明确提出要“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”。高等教育界也普遍认为，大学章程是实现大学治理的根基，是保证大学独立人格和自治传统、维护学术自由、完善大学治理结构的重要举措。[5]依章程办学是依法治校、规范运行的重要体现。坚持依法治校，首先，要坚持和维护党委领导下的校长负责制，学校重大事项必须要经过党委集体决策，在行政指挥方面要维护校长的治校权威，保证其权利的实现。其次，要保证和体现教师的主体地位，最重要的是尊师重教，尊重学术，发挥好教授治学的独特作用，按大学发展的规律办学。再次，要真正体现以学生为本，充分研究和满足学生的成长成才需要，尊重学生的人格，保护好学生的自主精神和自我管理愿望。

应用型大学在我国属于新型大学，这不单是指其办学理念新、办学模式新，而且要求其治理结构上也应该焕然一新。为了适应于应用型人才的培养，这类大学应当在创新大学治理结构方面取得突。具体而言，可在如下三方面作出有效探索。

3.4.1 构建大学治理结构新格局

宏观而论，重构政府、高校、社会三方关系，力图形成政府正确引导办学，学校依法主导办学，社会积极参与办学的局面。在这一层面上，政府支持大学落实办学主体地位是关键，而国家立法规定企业等社会组织在校企合作办学中的权利和义务是保证，从这个意义上看，构建大学治理结构新格局，政府的态度和做法至关重要。在大学内部如何合理设置机构，如何有效配置资源，如何科学厘清校级与院级的权利界限，也是优化大学治理结构的重要方面。要力争构建学校统筹布局，院系主导落实，教研室和研究所主动作为的运行格局。与此同时，行政权力与学术权力的边界需要重新界定，机构的管理权与教师的自主权也应该进一步明晰。

3.4.2 建立大学治理新机制

创新大学治理结构的目标指向是实现大学的有效治理，结构重组是外在的表征，而机制重建才具有内在性旨归，二者互为表里。要通过优化权力结构，形成有利于统筹协调、科学发展、专业建设和学术创新高效运行的机制。这种机制既要有利于贯彻上级的意图，确保学校健康、稳定发展，又要有利于下情上传，保证师生的积极性、创造性的充分发挥。与此同时，这一新机制还要能够使办学的相关利益主体(包括企业、国外合作者、政府等)各得其所，不仅让彼此有为有位，而且使各方职责明确，承担起相应的责任。

3.4.3 创建大学治理新模式

创新应用型大学治理结构，最终就是要创建大学治理新模式。说到底，要淡化和祛除以行政力驱动为主的管理模式，代之以创新内驱力为主的治理模式。从组织结构上看，科层管理制被解构，扁平化治理得到推行；从机构功能上看，机关化色彩被淡化，服务性功能得以强化；从院系职责上看，行政管理职能弱化，而创新发展职能加强。当然，现代大学治理模式一定是依法依规开展教学和科研活动的，各利益相关主体的职责范围明确，彼此相互合作，且能够形成办学合力。