我国乡村旅游发展的政策回顾与趋势前瞻——基于2004年以来国家层面政策文本分析

周 燕

（昆明学院 马克思主义学院，云南 昆明，650214）

改革开放40年，我国乡村旅游发展取得了巨大成就，回顾梳理我国乡村旅游发展过程可以发现，我国乡村旅游发展成果的取得在很大程度上得益于国家层面一系列政策的扶持与支持，政策导向是我国乡村旅游发展的一大鲜明特征。本文选择2004年以来的国家层面的政策文件，是因为自2004年开始的中央一号文件的主题再次回到三农领域，这一时期的政策文本更能体现我国乡村旅游发展的政策特征。规模化发展给我国乡村旅游发展带来的各种问题开始呈现，虽然国家层面也出台一系列政策指导乡村旅游发展，但是由于政策的滞后性和适用性问题，在一定程度上影响了乡村旅游的发展。在乡村振兴战略实施的背景下，梳理国家层面关于乡村旅游发展的政策文件，探寻乡村旅游发展的政策演变规律以及乡村旅游发展政策的趋势，对提高政府决策科学性具有重要现实意义。

一、我国乡村旅游发展政策阶段特征分析

在一系列政策的支持下，我国乡村旅游经历了从自发到有序、从点到面发展的格局。乡村振兴战略的实施，为乡村旅游发展质量提升创造了有利条件，可以保障乡村旅游发展维持在一定水平的基础上，开始治理乡村旅游发展中的各类问题。

第一阶段萌芽期（2004年至2010年），这一时期我国乡村旅游发展政策融于“三农”政策，乡村旅游作为“三农”政策的一个领域，开始出现在我国政府文件中。在2007年中央一号文件中，首次提出重视乡村旅游发展，认为乡村旅游是农村服务业的重要组成部分。2008年中央一号文件中提出要提高乡村旅游的发展水平，是提高非农收入的措施。2009年中央一号文件对山区提出发展生态旅游的战略，同年国务院发布关于加快发展旅游业的意见，提出加快开发农业观光、旅游村镇等乡村旅游产品。2010年中央一号文件将乡村旅游、休闲农业作为促进农民就业的重要措施，突出乡村旅游与农业紧密结合的特点。

第二阶段（2011年至2015年）发展期，乡村旅游发展作为破解“三农”问题的重要载体，这一阶段肯定了乡村旅游融合发展的突出作用，“乡村旅游”频繁出现在我国政府政策文件中，是在第一阶段发展基础上的深化。良好的政策环境可以促进产业融合的发展①高凌江，夏杰长.中国旅游产业融合的动力机制、路径及政策选择[J].首都经济贸易大学学报，2012（02）:52-57。，2012年中央一号文件提出了支持森林旅游，同年现代服务业十二五规划中将乡村旅游作为乡村特色产业和旅游特色产品，积极鼓励农业合作社等参与乡村旅游业。2013年中央一号文件更进一步，鼓励社会资本投资乡村旅游产业。2014年中央一号文件提出乡村旅游发展要注意保护历史名村、传统村落和民居。国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见，提出为了拓展旅游发展空间，要大力发展乡村旅游，推动乡村旅游与新型城镇化有机结合。2015年中央一号文件明确提出利用文化资源促进乡村旅游发展，制定乡村旅游发展用地、金融、税收等支持政策。

第三阶段（2016年至2019年）完善期，乡村旅游发展配套政策密集出台阶段，将乡村旅游视为扶贫产业进行规划，这一时期我国乡村旅游发展政策初具系统化体系。2016年中央一号文件将乡村旅游作为农民富裕的支柱产业，通过发展多元化的乡村旅游产品促进农民增收。国家旅游局等十二部委联合发布了《乡村旅游扶贫工程行动方案》，提出了乡村旅游扶贫八大行动。2017年中央一号文件提出利用“旅游+”，拓展乡村旅游的功能。中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见，提出了完善休闲农业、乡村旅游行业标准。2018年中央一号文件提出要发挥乡村旅游的融合发展作用，通过发展乡村旅游带动农村的创业就业。文化和旅游部、国家发展改革委等17 部门联合出台促进乡村旅游可持续发展的指导意见，覆盖了规划设计、基础设施、文化内涵、品牌打造、扶贫攻坚等各个方面，为乡村旅游可持续发展提供了巨大政策支持。2019年中央一号文件提出加强乡村旅游基础设施建设，发展适应城乡居民需要的休闲旅游等产业。

二、我国乡村旅游发展时代特征分析

受时代背景的影响，我国乡村旅游发展政策在政策数量、政策内容以及政策工具等方面具有明显的阶段性特征②刘红梅，冀陈伟.中国旅游政策的演进[J].求索，2017（04）:137-143。。梳理我国乡村旅游发展政策的演变，可以发现我国乡村旅游政策伴随着国家治理“三农”问题的深入而细化，反映出国家层面对乡村旅游发展认识的深化过程，也体现出国家对于乡村旅游发展规律认识的不断深化，同时也是乡村旅游资源配置不断市场化的过程③唐晓云.中国旅游发展政策的历史演进（1949-2013）——一个量化研究的视角[J].旅游学刊，2014（08）:15-27。，这一时代特征的变化也印证了我国乡村旅游发展政策的演变过程。

（一）政策导向是我国乡村旅游发展的时代特征

我国乡村旅游发展政策承载了不同历史时期的发展需要，政府主导乡村旅游发展主要表现在有效发挥政府在政策法规上的规范和指导作用④徐艳晴.政府主导型旅游发展模式再审视:基于文献分析的视角[J].中国行政管理，2013（12）:39-43。，通常由政府出台系列政策干预发展，涵盖引导、支持和规范多个方面⑤李玉新，吕群超.乡村旅游产业政策演进与优化路径——基于国家层面政策文本分析[J].现代经济探讨，2018（10）:118-124。，阶段性的刺激政策促进了我国乡村旅游发展和转型升级。但是因为在乡村旅游项目设计和培育时，没有提供充分的政策支持⑥刘西涛，刘璐.促进乡村旅游发展的政策支持研究[J].现代农业研究，2018（05）:30-31。，或者是因为政策缺失连续性的政策设计，导致我国乡村旅游发展无序发展。乡村旅游发展从最开始的作为“三农”问题的附属配套项目，到成为乡村振兴战略实施的重要载体，体现了各个时代我国乡村旅游发展的政策导向：我国的乡村旅游起源于农户利用自己的房屋、技能等资源开展小规模的旅游活动，带动周边村民参与乡村旅游，乡村旅游发展形成初步规模之后，有效解决了农村的就业、农民的增收，进而拉动了地方经济的增长。发展乡村旅游关系到农业生产、生态环境保护等问题，出台有针对性的政策，可以规避乡村旅游的无序发展问题。

（二）融合发展是我国乡村旅游发展的时代要求

乡村旅游作为第三产业，是一个综合产业链，为第一产业和第三产业的结合找到了一个重要的切入点⑦高静，童索凡.乡村旅游开发与社会主义新农村建设的对接与互动研究[J].开发研究，2014（05）:128-131。，因其具有进入门槛低、综合带动能力强等特点，成为很多地区经济发展的首选产业。2017年中央一号文件首次提到“旅游+”发展模式，强调乡村旅游发展走产业融合道路，从产业链的角度提出发展乡村休闲旅游、培育特色小镇、发展乡村特色民宿等，并加大政策扶持力度，推动传统村落保护及新型业态的开发，乡村旅游和现代农业的融合发展，来满足乡村旅游消费升级带来的需求变革。一方面，发展乡村旅游促进了传统农业的转型升级，提高了农村地区经济社会发展水平；另一方面，传统农业功能的拓展，也为乡村旅游发展提供了支撑保障。

（三）扶贫攻坚是我国乡村旅游发展的时代命题

实践证明，乡村旅游是贫困地区扶贫攻坚的有效方式，被地方政府视为脱贫致富的重要抓手。在2004年以来的国家层面政策文件中，多次提到乡村旅游和扶贫攻坚，并就有关工作进行系统安排。深度贫困地区大多集中在偏远山区，往往具有交通不便、基础设施薄弱等特点，也正是可进入条件较差，才为贫困地区保留了较好的原生态旅游资源，独特的自然资源和朴实的民风成为乡村旅游吸引物，为乡村旅游发展创造了有利条件，要充分保障农户参与到乡村旅游中而不是被边缘化，才能实现农民的充分就业和增收①高邓.乡村旅游产业政策与行业管理规制研究[J].管理观察，2018（26）:59-61。。我国进入脱贫攻坚的关键阶段，乡村旅游如何实现健康可持续发展并成为推动贫困地区脱贫的重要力量，是一个非常重要的现实问题。

三、我国乡村旅游发展趋势与策略

政府的制度是实现乡村资源保护与旅游发展的基础②叶文，段海.旅游产业与乡村建设[M].北京：中国环境出版社，2016:162。，由于乡村旅游新业态的不断涌现，我国乡村旅游发展也出现了一些新情况和一些新问题，突出表现在相关政策不能适应乡村旅游的快速发展需要，导致乡村旅游发展政策与实际需求错位③杨世箐，李飞.结构功能主义视角下乡村旅游的可持续发展[J].西南石油大学学报（社会科学版），2018（04）:37-42。。乡村旅游发展现实需求与乡村旅游政策制定的匹配程度，成为制约我国乡村旅游快速发展的现实难题，也是乡村振兴战略实施必须克服的难题。

（一）科学合理制定乡村旅游发展政策

科学合理制定乡村旅游发展政策能够确保乡村旅游发展的方向，是乡村旅游健康可持续发展的前提和基础④焦航.乡村旅游发展的路径探究[J].度假旅游，2018（07）:110+117。。在乡村振兴战略实施过程中，要统筹考虑乡村旅游发展的政策制定问题，发挥乡村旅游突出的资源优势、产业及带动优势、政策优势⑤向富华.乡村旅游开发:城镇化背景下“乡村振兴”的战略选择[J].旅游学刊，2018（07）:16-17。，确保我国乡村旅游发展的政策和措施更具有针对性，系统运用市场规范、市场监督等政策工具，加快推进乡村旅游投融资市场的政策落地。针对我国乡村旅游发展的实际状况，分类出台指导性政策，让我国乡村旅游发展有据可依。一是乡村旅游发展政策要有前瞻性。将乡村旅游发展政策纳入乡村振兴战略统筹实施，根据乡村旅游资源禀赋和乡村文化，既着眼于当前休闲旅游消费时尚，又较好地预测将来休闲旅游消费热点，有前瞻性的出台适合乡村旅游发展政策。二是乡村旅游发展政策要有差异性。普适性的公共政策很难达到乡村旅游发展的目标⑥刘艳.乡村旅游发展的制度供给与行为范式研究[J].山西农业大学学报（社会科学版），2018（01）:7-14。，每个地方发展乡村旅游都有其独特性或者特殊性，在制定乡村旅游发展政策的时候，要立足乡村多样性的生态资源，并结合乡村历史文化资源制定差异性的发展政策。三是乡村旅游发展政策要有权威性。在制定乡村旅游政策的时候，要明确乡村旅游发展政策的地位，保障政策对乡村旅游发展的权威性和指导性。

（二）构建乡村旅游发展政策支撑体系

乡村旅游发展是一项综合复杂的系统工程，是一项整体性和系统性的工程，在具体政策的制定过程中涉及到多个国家部委层面的部门，需要构建起国家—部委—省级政府三个层级的乡村旅游支撑体系，以产业发展促进治理提升是建立和完善治理体系的一条主要途径⑦银元，李晓琴.乡村振兴战略背景下乡村旅游的发展逻辑与路径选择[J].国家行政学院学报，2018（05）:182-186+193。。因此，除了要科学制定国家层面顶层的发展政策，还需要建立乡村旅游发展政策支撑体系，在资金政策、土地政策、人才政策以及市场监管政策等方面形成系统化的内容体系。

乡村旅游发展要与乡村振兴战略实施结合起来，从乡村振兴战略实施角度构建乡村旅游发展政策支撑体系：一是注重政策制定的引导性与协同性。作为乡村振兴战略实施的重要载体，构建乡村旅游发展政策支撑体系需要纳入乡村振兴战略政策统筹考虑、协同发展，在乡村旅游资源富集区域，可以考虑以发展旅游为主；在旅游资源禀赋一般的区域，可以适当增加旅游功能。二是注重政策执行的一致性和同步性。乡村旅游发展与乡村振兴战略实施是相互促进、相互提高的辩证统一关系，因此要构建与乡村振兴战略一致的乡村旅游发展政策支撑体系，确保目标上的一致性和过程上的同步性。

（三）强化乡村旅游发展政策执行过程

国家层面出台乡村旅游发展政策，一方面是乡村旅游有了重要的支撑保障；另一方面，也充分证明国家对乡村旅游发展的重视。但是，依然存在地方政府不够重视乡村旅游发展的情况，国家层面顶层设计了我国乡村旅游发展，地方政府却没有配套的资金、土地、税收等相应政策支持，致使国家层面的指导性政策不能落地。多头管理是造成乡村旅游发展管理缺位或政策冲突的根本原因，目前乡村旅游管理涉及多个部门，容易造成实际上的管理不到位或者执行不到位的情况，特别是在具体政策、制度执行的过程中无法统一。乡村旅游发展政策执行过程的关键在于旅游市场监管，监管不到位是乡村旅游发展的现实难题。我国乡村旅游发展依然存在脏乱差的情况，严重影响了乡村旅游的可持续发展。特别是随着外来资本涌入乡村旅游开发，乡村旅游发展利益主体更为多元化：一方面为乡村旅游的转型升级提供了重要源泉；另一方面，也使得乡村旅游发展利益关系更为复杂，可能会给乡村传统发展模式带来一定冲击。

（四）优化乡村旅游发展政策绩效评价

我国乡村旅游发展取得的成效主要得益于国家对“三农”问题的重视以及一系列关于乡村旅游发展的支持政策。当前，我国乡村旅游发展进入质量发展阶段，不再单纯依靠资源禀赋条件，乡村旅游附加值成为重要的评价指标。政策效果评价离不开良好的政策执行环境，国家层面出台的一系列政策措施，对于促进乡村旅游持续健康发展具有积极作用，在一定程度上了破解了我国乡村旅游发展不平衡、不充分的矛盾问题。但是，乡村旅游发展政策的出台并不是一成不变的，在保持政策连贯性的同时，要及时根据实施情况补充完善相关政策，让政策更加贴近乡村旅游的发展，同时要制定分级分类政策，实现规范化管理，并进行实施中的监督和实施后的效果评估①马聪玲.近年乡村旅游政策成效评估[J].中国发展观察，2016（Z1）:55-57。，持续发挥政策的支持效果。

如何调整和变动乡村旅游发展政策，这就需要对乡村旅游发展政策进行绩效评价，绩效评价应该包含目标完成情况、执行过程、具体成效等方面，重点要考核农民在乡村旅游发展中的获益情况，不能简单地通过乡村旅游发展成果来评价政策绩效。除了对国家层面的政策进行绩效评价，也要对地方政府出台的配套政策进行绩效评价，让政策绩效评价成为乡村旅游发展的常态化工作，进而确保实现乡村旅游发展政策的连贯性。

四、结束语

通过对2004年以来国家层面关于乡村旅游发展的政策文本进行分析，可以发现国家政策在我国乡村旅游产生及发展过程中起了不可忽视的推动作用，已经初步形成了系统的政策支撑体系，将乡村旅游纳入旅游产业发展的总体规划，作为旅游业全新的增长点进行扶持和培育。一系列政策明确和强调了乡村旅游发展的重要性，并为保障乡村旅游的健康和可持续发展提供了重要支撑。

可以预见，在乡村振兴战略实施过程中，乡村旅游作为解决城乡统筹发展的重要抓手，支持乡村旅游发展的具体政策和措施会进一步增加，这就需要我国乡村旅游发展政策制定部门及时分析乡村旅游发展的态势，克服乡村旅游政策结构性失衡问题，进一步统筹协调乡村旅游发展政府主导与市场驱动的关系，出台和调整适应乡村旅游发展的政策条款，增强乡村旅游发展政策的时效性和针对性，充分发挥乡村旅游的综合带动效应，促进一二三产业融合发展、集群发展，进而实现我国乡村旅游的可持续发展。