基于排污许可制的环境管理现状分析

文_张伟杰 广东省环境科学研究院

排污许可制是在环保部门的主导下，根据排污企业的申请和承诺，发放排污许可证，来控制排污企业的排污行为。排污许可制最早在瑞典实行；我国《控制污染物排放许可制实施方案》于2016年颁布执行。以下结合实践，探讨基于排污许可制的环境管理现状。

1 基于排污许可制的环境管理问题

1.1 执行力度不足

排污许可制已在国内运行了一段时间，但调查发现该制度在实际应用中，存在执行力度不足的问题，表现如下：①制度执行流于形式，企业只是为了完成上级交付的任务，管理工作不积极。②社会、企业对排污许可制的认识不够，只能依靠政府单方面推动政策实施，执行阻力大。

1.2 法律制度不完善

在国内，排污许可制虽然有法律保障，但缺少专项法律进行指导，具体到环境管理工作上无法解决实际问题。由于我国地域广阔，不同地区、不同行业，对排污和环境管理的要求是不同的。排污许可制缺少具体的管理措施，对排污企业的限制少，难以对排污产生威慑力。即使企业违反了相关制度，受到的惩罚也比较轻，一定程度上降低了违法成本。

1.3 存在执行误区

我国排污许可制的执行，一大误区就是将工作重心放在了前期管理注册上，忽视了后期的管理制约。在这种背景下，企业获得排污许可证后，就会在排污阶段钻法律的漏洞，出现违规排污的行为。排污许可既要在生产建设前批准，又要在事后开展调查，实际管理中两者重此薄彼，降低了排污许可制的效用。

1.4 证后监管薄弱

排污许可制，要求对排污企业的生产全过程进行监督管理，该制度的实施，离不开环保部门的事后监管。而实际管理中，一些企业获得排污许可证后，却没有按照规范进行污染治理。究其原因，在于环保部门的监管意识不足，排污企业对排污许可证的管理要求了解不够，没有发挥出排污许可制的价值。

2 加强环境管理的相关措施

2.1 规范管理流程

排污许可制的实行，应以企业获得排污许可证为基础，实现排污交易、排污收费的协调性。我国的环境管理工作，包括三同时制度、环评制度等。以后者为例，是对项目建设带来的环境问题进行全面预测，然后制定环境保护措施，依据环保要求，评价环境保护工作是否落实，检测周边环境是否恶化。规范环境管理流程，首先要求项目验收后，才能为企业发放排污许可证，没有经过验收的则要整改，整改后再一次进行验收。其次获得排污许可证后，即可正式生产，同时接受环保部门的监管。在这个过程中，应该落实三同时制度、环评制度，发挥出排污许可制的优势，提高环境管理效果。最后应在具体工作中，明确排放浓度等指标，为环保部门的后续工作打下基础，落实行政管理职能。

2.2 完善法律制度

完善的法律制度体系，是环境管理工作的基础，也是实现排污计划目标的前提。排污许可制在落实过程中，应采用制度性设计，将排放标准置于核心地位；结合其他法律政策，包括监测方案、达标识别、环境评价等，建成系统整合、严密完整的制度体系。其中，排放申报和环境评价的通过，是能否发放许可证的重要条件，只有排放达标才能发放许可证。这样，一方面能提高环境管理效率，增强企业的责任感，通过企业自我监督，降低环境管理成本。另一方面可提高排污信息的准确性，对企业的排污行为进行约束，增强法制意识。

2.3 严格达标排放

以大气污染治理工作为例，在大气污染排放的管理中，排污许可制的实施，关键是选择正确的排放标准，在总量控制的基础上分配排放权，并对重点企业的排污情况进行监控。就目前的环境管理工作来看，工作重点是数据调查，对时均数据、日均数据的监控存在不足。对于这个问题，应将排放标准、法律法规有机结合，实现排放的系统化、可操作化，进一步规范环境管理工作，促使企业处于达标排放的状态。美国排污许可制中包含了各种使用性法规，例如检查要求、监测标准、达标计划等，我国应该借鉴成功经验，将改善空气质量作为环境管理的终极目标，对排放源进行全面控制，将管理工作贯穿在各个环节。

2.4 强化证后监管

排污许可制的实施，必须坚持依证监管，具体措施如下。第一，完善排污许可的法律依据，采用各种科学有效的处罚手段，规范执法流程，明确罚则，加强执法力度，确保排污许可制有效实施。第二，动态监管，针对发放排污许可证的企业，应该定期检查落实情况。遵循谁核发、谁监管的原则，严厉惩罚违法违规行为，并向社会公布。第三，发挥社会监督的作用，可建立听证制度，针对影响环境的建设项目，征求公众的意见和建议；利用信息平台，使国家排污许可管理信息平台对接到其他公众易于接触到的平台，让排污单位的申请前信息公开、排污许可证副本等内容更便于接受公众的监督和审查；鼓励公众举报企业的违规排污行为等。

3 工程实例分析

以我国造纸行业为例，统计数据显示2017年造纸企业约2800家，纸张和纸板生产量为11130万吨，消费量为10897万吨，人均消费量为78kg。基于排污许可制下，造纸行业的环境管理现状如下。

3.1 发展现状

从生产布局来看，我国东部地区纸张产量占比为74.9%，中部地区占比15.9%，西部地区占比为9.2%，分布不均衡。从工艺技术来看，随着科学技术的进步，清洁生产技术水平明显提高。“十二五”期间，我国新建的木浆生产线，均采用无氯漂白清洁生产技术，单条生产线的规模明显提高。在废纸制浆过程中，浮选脱墨、高浓度碎浆、中浓筛选、纤维回收等技术得到广泛应用。

3.2 环保效果

第一，污染排量减少。相比于2005年，2015年造纸行业的废水排放量减少30%以上，这些废水主要集中在东部地区。依据相关数据，2015年造纸行业废水排放量为23.67亿吨，在工业废水中占比13%；化学需氧量的排放量为33.5万吨，相比于2014年降低29.9%；氨氮排放量为1.2万吨，相比于2014年降低1.5%。

第二，治理技术提升。制浆废水处理时，普遍采用三级深度处理，包括气浮法、高级氧化法、絮凝法等，既能去除化学需氧量，又能改变水体颜色。

第三，排放标准更严格。以《纸浆造纸工业水污染物排放标准》为例，对于化学需氧量的排放标准特别严格，达到世界领先水准，只有满足标准后再排放，才能避免引起次生环境问题。

3.3 行业发展影响

2016年，《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》颁布，全面覆盖固体污染源，针对火电、造纸行业发放排污许可证。截止2017年7月，全国造纸行业发放排污许可证2600多张。该制度的实施，对造纸行业的影响如下。

第一，规范生产工艺。排污许可证发放完毕，应配合该制度的具体实施，按照核发→清理→规范→达标的流程执行。规范生产工艺，要求取缔小型造纸企业，关停无证企业，淘汰技术落后企业。

第二，升级环保措施。现行的排污许可制，是以排放浓度、排放总量作为排污控制标准，结合造纸行业的特点，应该对废水进行深度处理，提高废水的回收利用率，通过精细化管理，控制区域流域的污染物排放量。对于企业而言，应革新生产工艺、增设污染治理措施，以提高环境管理效果。

第三，提高守法水平。一是造纸企业要持证排污，遵循谁污染、谁治理的原则；二是要自行监测、自建台账，收集整理监测数据；三是要实施民众监督，方便公众投诉和举报。

4 结语

综上所述，基于排污许可制的环境管理工作中存在一些问题，需采取规范管理流程、完善法律法规、严格达标排放、强化证后监管等环境管理的措施。文中以造纸行业为例，介绍排污许可制下的发展现状和环保效果，提出对行业发展的影响，以期为实际工作提供经验借鉴，推动环保工作可持续发展。