莫迪执政以来印度与东南亚国家的海上安全合作

刘 磊 于婷婷

[内容提要]莫迪上台后，将针对东亚地区的“东向”政策升级为“东进”政策，进一步加强了同东南亚国家的经济和安全合作。2015年印度出台《印度海洋安全战略》和《印度海洋学说》作为莫迪政府指导海洋发展的官方战略文件，更加重视对外海上安全合作。受到地理连通性、海上贸易、传统友好关系、能源需求及安全挑战等因素的推动，印度与东南亚国家的海上安全合作关系愈加紧密。虽然由于各自战略、实力的差异和域外因素的影响，双方之间的海上安全合作仍存在很多问题，但总的来说印度和东南亚国家海上安全合作不断加强的趋势对合作双方以及中国和地区局势都会产生一定影响，值得关注和思考。

长期以来，海洋是印度维护安全和促进发展的重要支撑点。随着印度经济对海外贸易和海外能源依赖的上升，海洋安全对国家安全重要性的凸显，2014年5月莫迪领导的印度人民党政府上台执政以后进一步加大对海洋的关注，先后通过制定海洋战略、发展海军力量、实施海洋外交等方式，巩固和拓展海洋在国家发展中的作用，并将海洋视作实现国家崛起的关键所在。

国内外学界对上述现象早有关注，成果也十分丰富。[注]相关内容参见：C Raja Mohan, “Modi and the Indian Ocean: Restoring India’s Sphere of Influence”, Institute of South Asian Studies,20 March 2015, No. 277, pp.1-7; Iskander Rehman, “India’s fitful quest for seapower”, India Review, 2017, Vol. 16, No. 2, pp.226-265; G. Padmaja, “Modi’s Maritime Diplomacy: A Strategic Opportunity”, Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, 2015, Vol. 11, No. 2, pp.25-42; Shishir Upadhyaya, “Multilateral maritime security cooperation in the Indian Ocean region: status and prospects”, Journal of the Indian Ocean Region, 2016, Vol. 12, No. 1, pp.39-45;陈邦瑜：《莫迪政府海洋外交述评(2014—2015)》, 《印度洋经济体研究》2016年第1期, 第93—113页; 时宏远：《莫迪政府的印度洋政策》, 《国际问题研究》2018年第1期, 第105—123页; 李家胜：《印度海洋战略成效评估》, 《太平洋学报》2016年第4期, 第62—72页; 大卫·布鲁斯特、吴娟娟：《印度的印度洋战略思维：致力于获取战略领导地位》, 《印度洋经济体研究》2016年第1期, 第4—21页等。但是，大多数学者以“印度洋沿岸国家”作为“印度海上交往”的重点研究对象，研究成果在“印度与印度洋地区”部分着墨较多，较少关注到东南亚地区在莫迪政府海洋政策中的比重不断上升，在海上安全交往中的分量不断加重，并已成为其日益重点关注的对象。印度和东南亚国家都是中国的地区邻国、“一带一路”建设的重要沿线国家，同时还是印太海域的焦点，双方之间的海上合作对我国及地区海洋形势都有重要影响。所以，关注双方日益紧密的海上安全合作动态并研究双方合作的原因和影响，对我国认识地区局势，制定相应政策具有重要意义。

一、印度与东南亚国家海上安全合作的内容与特征

作为印度洋沿岸最大的国家，北面背靠喜马拉雅山，东西南三面朝向印度洋，印度半岛的地理特征赋予印度从各个方向进入广阔海洋的天然优势，为印度开发、利用和经略海洋提供了先天条件，既有利于其更便利地获得海上利益，但也更容易使其遭受来自海上的攻击。

从20世纪60年代末起到70年代初，美苏冷战在印度洋地区升级，印度的海洋安全受到威胁，印度开始逐渐加大对海洋安全和海上力量的重视。一方面，印度在扩展海洋活动范围的同时扩充海军实力，增建海军基地，为海洋利益和海洋安全提供力量后盾；另一方面，充分利用外交手段，发展同印度洋沿岸国家的友好关系，加强相互合作，减小利益摩擦，共同应对海上恐怖主义、海盗和海上走私等非传统安全威胁。进入新世纪后，在运用传统手段的基础上，印度开始将海洋安全纳入国家安全战略的总体框架之下，颁布并更新海洋战略文件[注]印度海军在2007年5月首次发表正式海洋战略文件《自由使用海洋：印度海上军事战略》，莫迪政府2015年进一步调整海洋战略，颁布《确保安全的海洋：印度海洋安全战略》。，而这也成为印度进行海上安全活动及与东南亚国家开展海上安全合作的重要方向标。

(一)莫迪执政以来的印度海洋安全战略及其东南亚地区定位

2014年莫迪上台后，印度经济获得了持续快速发展，同时莫迪政府所确立的经济发展道路从国内民生到对外贸易都对海洋产生了极大的依赖。印度新政府清醒地认识到海洋对印度安全与发展的关键意义，在2015年进一步调整海洋安全战略，将2007年确立的以“自由使用海洋”为主题的海上军事战略在有所继承的基础上调整为以“确保安全的海洋”为主题的海洋安全战略。这种调整也表明，印度在自由使用海洋的过程中，遭遇了多样的海上安全挑战。[注]来自海上以及发生在海上的安全风险，直接影响到印度的对外贸易和海上运输、海洋经济活动的开展、海岸和港口城市的安全、海外资产与海外公民的安全，并对印度的总体国家安全造成了威胁。参见：刘磊：《莫迪执政以来印度海洋安全战略的观念与实践》，《国际安全研究》2018年第5期，第104页。由此，莫迪政府调整后的海上安全战略，由自由获取海洋利益转向更加重视海上安全。

在印度的海洋安全战略规划中，周边邻国自然是印度的首要合作对象。但是，在新的时代条件下，世界的焦点从大西洋转向太平洋，全球的经济和军事力量向亚洲聚集，印度洋地区的政治、经济和社会状况也相应发生变动，这从多方面影响着印度的海洋环境。[注]Ministry of Defense (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, p.2.此外，具有世界大国目标的印度，需要“走出印度洋”，获取更广阔的海洋活动范围以谋求更大的世界影响力，而东南亚地区恰好处于印度洋与太平洋的交界处，是连接两大洋的咽喉要道，其所占据的地缘位置具有重要的战略意义，这促使印度将东南亚国家列入其重点关注对象。

根据2015版《印度海洋安全战略》所划分的海洋利益区[注]2015版《印度海洋安全战略》进一步调整了印度海洋利益区的划分，首要利益区包括：(1)印度沿海地区及专属经济区，如海岸线、岛屿、内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架；(2)阿拉伯海、孟加拉湾、安达曼海及其临近海域；(3)波斯湾及其邻近海域；(4)阿曼湾、亚丁湾、红海及其邻近海域；(5)西南印度洋包括相应岛国以及东非海岸邻近海域；(6)印度洋边缘的咽喉要道(诸多海峡)；(7)其他环绕印度海上通道的海域。次要利益区包括：(1)东南印度洋，包括前往太平洋及邻近海域的海上航道；(2)南海、东海、西太平洋及其邻近海域；(3)南印度洋地区包括南极；(4)地中海、西非海岸及邻近海域；(5)其他攸关印度海外公民、投资和政治利益的海域。参见：Ministry of Defense (Navy), Indian Maritime Doctrine 2009, updated online version 2015,pp.65-68.https://www.indiannavy.nic.in/node/1170[2018-11-10]。来看，首先，缅甸、泰国、马来西亚和印度尼西亚属于孟加拉湾、安达曼海沿海国。其次，泰国、马来西亚、新加坡和印度尼西亚四个国家扼守着对印度来说最为重要的一个印度洋边缘要道——马六甲海峡，所以这五个国家(缅甸、泰国、马来西亚、印度尼西亚、新加坡)都处于印度首要海洋利益区之内。此外，南海、东海、西太平洋及其邻近海域被界定为印度的次要海洋利益区，而越南、柬埔寨、马来西亚、文莱、印度尼西亚和菲律宾恰好位于这片海域之内。因此，除了老挝这个内陆国家，其余所有的东南亚国家都被纳入在印度的海洋利益区之中，东南亚地区在印度海洋安全战略中的重要地位也就显而易见了。在莫迪政府更加重视海上安全的大背景及2015版《印度海洋安全战略》的指导下，印度与东南亚国家海上安全合作的具体实践也产生了新的动态。

(二)莫迪政府与东南亚国家海上安全合作的具体实践

从1991年提出“东向”(look east)政策起，印度就开始了与东南亚国家的海上安全合作：印度海军从1994年开始和新加坡海军开展海上双边演习，并分别在2001年、2005年开始与印尼和泰国海军进行联合巡航。辛格任总理时，印度政府认为“海上领土争端升级，军事摩擦和权力竞争日益加深，增加了亚太地区安全局势的不确定性”[注]Ministry of Defense, Annual Report, 2013-2014, p.3.https://mod.gov.in/documents/annual-report[2018-01-10]。。为此，印度进一步提升了与东南亚国家的海上安全合作层次。2013年3月开始与马来西亚和缅甸海军进行联合巡航；在与越南进行了近三年的谈判之后，2013年10月开始为越南海军提供基础潜艇训练；还通过“东部舰队”的海外部署，与越南、新加坡和泰国等国进行海军高层交往和港口访问来支撑其“东向”政策。[注]Ministry of Defense, Annual Report, 2013-2014, p.36.

莫迪上台后，进一步延续了印度与东南亚国家之间已有的海上安全合作机制。更重要的是，基于国际和地区安全形势及新政府对其认知的变化，印度将“东向”政策升级为“东进”(act east)政策，并在经济、军事和文化等多层次多领域推进这一政策，强调印度是地区负责任的利益攸关方。[注]Ministry of Defense, Annual Report, 2016-2017, p.4.一方面，发展海上安全力量，实施远洋战略，在地区海洋安全问题上扮演更加突出的角色，是莫迪“东进”政策的重要组成部分。[注]参见任远喆：《印度外交理念的演进与莫迪政府外交变革初探》，《太平洋学报》2017年第10期，第42页。而另一方面，对于“东向”政策的重要伙伴国，印度依旧强调东盟国家在“东进”政策中处于核心位置并进一步拓展和加深与其之间的合作。由此，双方的海上安全合作从形式到规模都有了显著扩大。

就国家之间的双边海上安全合作来看，莫迪政府进一步深化了同印尼、新加坡和泰国等传统合作对象的海洋安全合作，同时拓展了海上安全合作对象国范围，其中与越南和缅甸的海上安全合作进展迅速。

2014年，印度海军、海岸警卫队和印尼海军互访双方港口，高层代表团也进行互访，这种专业性互动增强了双方政策的协同性。[注]Ministry of External Affairs, Annual Report, 2014-2015, p.25.2015年，双方又通过举行第四届军事人员对话和第七届海军人员对话，实现了作战、训练和能力建设领域的合作。[注]Ministry of External Affairs, Annual Report, 2015-2016, pp.28-29.在2017年印度国防秘书莫汉·库马尔(Mohan Kumar)访问印尼时，还提出为其提供潜艇技术训练的计划，以期进一步深化双边海上防务合作。2018年5月莫迪访问印尼，与印尼总统佐科(Joko Widodo)会晤后签署国防合作协议，其中包括加强在军事对话、联合演习、海上安全及恐怖主义等问题上的合作，还宣布两国将共同开发具有重要战略意义的印尼西部港口城市沙璜。[注]参见《莫迪首访印尼着眼海上安全合作，将共同开发印尼西部重要港口》，澎湃新闻，2018年5月31日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2164346[2018-11-28]。2018年11月，印度与印尼海军举行了有史以来首次双边联合演习。印度与新加坡的海上军事演习从反潜作战演习扩展到更复杂的模拟和主要水面舰艇的部署。此外，值得注意的是，双方于2017年11月签署了一项海军合作协议，希望通过联合演习、相互使用海军设施和提供后勤支持来加强海上安全合作。印度与泰国在每年举行双边联合巡航、高层互访、港口访问之外，2015年五家印度国防生产公司在曼谷参加了防务与安全展览，双方还举行了海上合作与司法合作联合特遣部队第一次会议[注]Ministry of External Affairs, Annual Report, 2015-2016, p.35.；2016年泰国总理访问印度时，两国决定增加在印度洋的联合军事演习和巡逻的同时，还签署了白色运输协议。

莫迪上台后，印度将与缅甸开始于2013年的联合巡航常态化并于2016年正式签署联合巡航协议，缅甸因而成为继泰国和印度尼西亚之后第三个与印度签订这种正式协议的国家。[注]Isabelle Saint-Mézard, “India’s Act East policy: strategic implications for the Indian Ocean”, Journal of the Indian Ocean Region, Vol. 12, No. 2, 2016. p.186.此外，印度还为缅甸提供了大量海上军事装备，2017年3月在印缅国防会议上双方就签署了一项3790万美元鱼雷购销合同。印度和越南在2015年的《2015—2020年印越国防合作共同愿景声明》中强调扩大双方海上安全合作，此后印度为越南海军提供了大量设备援助和技术培训。[注]Ministry of Defense, Annual Report, 2015-2016, p.33.2017年印越确立“全面战略合作伙伴关系”之后，双方的海上安全合作也提升了一个层次。越南将印度视作平衡中国的一种力量，欢迎印度在东南亚尤其是南海发挥更大作用。2018年1月，越南驻印度大使再次表示欢迎印度在南海越南专属经济区进行油气田投资并随时欢迎印度海军访问越南港口。而此前印度早已参加了在中越南海争议海域的油气开采。2018年5月，印度与越南进行首次双边海军联合演习，都派出了本国最先进的舰艇。[注]参见《兵韬志略|印度印尼首次海军联演：武器出口诱惑与东进3.0》，澎湃新闻，2018年11月25日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2668030[2018-12-10]。2018年11月，印度总统科温德(Ram Nath Kovind)访问越南，在发表的声明中，双方同意举行首次海事安全对话，并进一步鼓励双方海军和海岸警卫队舰艇停靠对方港口。[注]Ministry of External Affairs, India-Vietnam Joint Statement during State Visit of President to Vietnam, https://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/30615/IndiaVietnam_Joint_Statement_during_State_Visit_of_President_to_Vietnam[2018-11-28].

相较之下，印度与马来西亚、柬埔寨、菲律宾这些新兴海上合作对象之间的双边海上安全合作，主要以港口访问、军事演习和高层互访等形式相对缓慢但持续进行着。2014年的“米兰”军演首次吸纳了菲律宾和柬埔寨两国。2015年5月和11月印度海岸警卫队总干事毕希特上将和海军舰艇“萨亚德里”号访问菲律宾马尼拉；6月和11月印度海军“兰维尔”号导弹驱逐舰和“卡莫尔塔”号反潜舰两次对柬埔寨西哈努克港进行访问，并与柬埔寨海军和当地社区医疗组进行联合训练演习。[注]Ministry of External Affairs, Annual Report, 2015-2016, pp.27-31.2016年印度海军访问马来西亚巴生港，并与马来西亚海军进行沙盘演习。[注]Ministry of Defense, Annual Report, 2016-2017, p.29.

总的来说，莫迪政府与东南亚国家开展的海上安全合作主要呈现出以下三个特点：

(一)充分利用印度海军来增强地区存在感和影响力

印度海军主要扮演外交、警察和人道主义救援三种角色，通过这三种功能，印度扩大了与东南亚国家海上安全合作的范围。在外交和警察角色上，印度通过海军的“东向部署”、海上联合巡航、双边军事演习、港口访问、物资和技术援助等活动，与东南亚海上邻国保持联系。此外，在多边海上安全合作中，由印度海军引领的“米兰”海军军事演习，已经成为印度与东南亚国家进行多边海上安全合作的一个平台。印度海军也是东盟防长扩大会议及相关军演的常态化参与者，2016年5月印度海军“艾拉瓦特”号参加东盟防长扩大会议，并参加了文莱和新加坡举办的海上安全与反恐演习。[注]Ministry of Defense, Annual Report, 2016-2017, pp.28-29.此外，印度还一直积极参与人道主义救援行动，印度海军2014年参与搜救马航失联客机、2015年参加东盟地区论坛灾害救助演练。

(二)注重通过高层对话及交流与东盟开展整体性和机制化的海上安全合作

与往届政府相比，莫迪政府更加注重通过高层对话及交流，与东盟开展整体性和机制化的海上安全合作。在2014年第12届印度—东盟峰会上，莫迪提出“东进”政策的同时，特别强调“海上通道和贸易在全球化时代尤为重要，因而海洋安全是双方未来加强合作的重点”[注]Ministry of External Affairs, Remarks by the Prime Minister at 12th India-ASEAN Summit. http://mea.gov.in/aseanindia/Speeches-Statements.htm?dtl/22567[2018-02-01]。。2018年1月，印度首次邀请东盟十国领导人赴新德里参加印度—东盟峰会，在印度—东盟对话伙伴关系25周年峰会上，印度与东盟决定进一步深化互惠互利的战略伙伴关系，重申要共同维护区域和平稳定、海上安全、航行与飞越自由和其他合法海上商业活动；共同预防和管理海上事故，有效协调海上搜救活动；还鼓励研究机构增加海洋课题合作。[注]参见《印度拉拢东盟强化海上合作，可知中国东盟贸易已突破3万亿新高？》，腾讯网，2018年1月27日，http://new.qq.com/omn/20180127/20180127A06VJ4.html[2018-02-02]。次日，印度就“海事合作与安全”与东盟十国领导人再次进行讨论并同意建立更广泛的海上合作机制。这一系列举动，都显示出印度企图在“东进”政策框架下，与东盟加强整体海洋合作、建立系统的海上安全合作机制的意向。这顺应了东南亚国家加强区域一体化进程的意愿，更有利于获得东南亚国家对双边海上安全合作的支持。

(三)遏制中国的意图增强

在与东南亚国家的海上安全合作中，印度遏制中国的意图增强。从印度将越南作为新的海上安全合作的重点对象及与越南开展的海上安全合作内容，就可以看出，印度希望通过与对中国同样有防备之心的东南亚国家开展合作来遏制中国。此外，2018年3月，印度联合16国(包括新加坡、泰国、马来西亚、印尼和缅甸等多个东南亚国家)进行大规模海上军事演习，此次军演地点安排在安达曼海域，扼守着中国海上贸易的重要出入口——马六甲西部地区，而且这次军演中最为重要的海上封锁科目针对中国的意味也十分明显。[注]参见《印度将联合16国军演，外媒：地点扼守马六甲海峡》，新华网，2018年3月1日，http:// www. xinhuanet.com/mil/2018-03/01/c_129820527.htm[2018-03-10]。但我们也应该注意到，迄今为止尚未出现印度联合美国、日本与东南亚国家开展海上安全合作的动向，从中可以看出印度在遏制中国的同时又希望保持本国独立自主性、避免成为美日等国的工具。从莫迪对“印太战略”的消极回应以及莫迪2018年两度到访中国，也可以看出莫迪政府面对大国相争的独立态度。

二、印度与东南亚国家进行海上安全合作的推动因素

印度在海洋安全战略中对东南亚国家的关切，主要是从彼此地理位置上的连通性出发，以双方传统的友好政治关系为基础，并受到海外贸易和能源利益的推动，双方还共有解决海上安全威胁的意愿，各种因素共同作用促成并加深着双方之间的合作。

(一)双方在地理位置上具有巨大的连通性，而且这种连通性为海上交通和海外贸易运输提供了巨大便利

首先，缅甸、泰国、马来西亚和印尼等国作为印度洋沿岸国家，本身就是印度“印度洋战略”固有的关键关注对象。其次，印度的海外贸易运输对东印度洋和西太平洋航道具有极深的依赖，而众多东南亚国家恰恰处于航道连接处。比如，印度每年有超过55%的贸易运输途经马六甲海峡，这是印度在东南亚维持开放航线利益的重要关口，而泰国、马来西亚、新加坡和印尼四个国家恰好扼守着这一关口。此外，印度在缅甸开发的实兑港也是为了便于从加尔各答、钦耐等港口向东南亚运送货物。[注]Jonah Blank, Jennifer D. P. Moroney, Angel Rabasa and Bonny Lin, Look East, Cross Black Waters：India’sInterest in Southeast Asia, California: RAND Corporation, 2015, p.41.保持以上海上航线的畅通是印度海外贸易的关键利益所在，可以说印度与东南亚国家增进海上安全合作具有天然而充分的地缘因素及相应的经济利益的考量。

(二)印度和东南亚国家之间保持着传统的友好关系，这成为双方加强海上安全合作的政治和文化基础

印度和东南亚国家具有共同的宗教和文化根源，其中印度教和佛教的传播促使两地人民形成了共同的宗教信仰，而遍布东南亚的印度侨民进一步促进了双方的文化交流和沟通。二战时，相似的欧洲殖民化经历成为连接印度与东南亚国家的纽带。[注]Jonah Blank, Jennifer D. P. Moroney, Angel Rabasa and Bonny Lin, Look East, Cross Black Waters：India’s Interest in Southeast Asia, p.41.冷战结束后，印度更是提出“东向”政策以加强同东南亚国家之间的外交关系。莫迪上台后将“东向”政策升级为“东进”政策，在政治、经济、文化和社会等各领域增加双方的官方合作和民间交往，进一步扩展与东南亚国家之间实质性和建设性的接触与联系。[注]Ministry of Defense (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, p. 23.

(三)东南亚国家及其周边海域丰富的自然资源也受到印度的关注和重视

近年来，印度对资源和能源的需求不断增加，而国内的资源储备又严重不足。因此，印度将东南亚的资源视为解决其国家长期能源需求的一个来源。一方面，印度不断谋求扩大对东南亚国家的能源进口，2015年印度从文莱进口约13亿美元的原油，创造了有史以来两国间最大的石油贸易额，并计划继续扩大石油和天然气进口；另一方面，印度还一直关注着南海的油气田以及缅甸、印尼、东帝汶和澳大利亚之间的水域中未开发的资源和能源，希望能参与开发和利用这些海域的海洋资源。[注]Jonah Blank, Jennifer D. P. Moroney, Angel Rabasa and Bonny Lin, Look East, Cross Black Waters：India’s Interest in Southeast Asia, p.49.2018年1月，莫迪和越南总理阮春福举行会谈时，阮春福就表示欢迎印度与越南一道继续加强在南海越南专属经济区和大陆架的石油天然气勘探开采。[注]参见《越南总理公然邀请印度开发南海，中方明确表态》，新浪网，2018年1月25日，http://news.sina.com.cn/c/nd/2018-01-25/doc-ifyqyuhy6370332.shtml[2018-02-10]。

(四)印度和东南亚国家都认为自己面临着一些来自海上的传统与非传统安全威胁

在印度看来，近些年中国在印度洋地区的影响力在不断提升，特别是中国在吉布提建立海外后勤补给基地、在巴基斯坦重建瓜达尔港、在斯里兰卡参与经营管理汉班托塔港，以及建设“21世纪海上丝绸之路”等涉及印度洋的海上行动，都使印度感到忧虑。同时，越南、菲律宾、马来西亚、文莱和印尼等国家，则与中国在南海部分岛礁主权和海洋权益主张上存在不同程度的争议，也对中国在部分南海岛礁的国防建设同样有所忧虑。因此，加强海上安全合作来应对它们观念中的“中国威胁”，难免成为双方展开海上安全合作的共同战略考量。

除此之外，印度和东南亚国家还共同受到海盗和海上恐怖主义等非传统安全威胁的侵扰。根据国际海事组织的年度报告，受海盗行为和武装抢劫行为影响最大的地区是南海、马六甲海峡、印度洋和东非。[注]Xuan Vinh Vo, “Vietnam-India Maritime Cooperation”, Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, p.69.其中，2013—2017年，东南亚海域海盗和武装抢劫行为的发生率分别为141/264、149/245、178/246、84/191、80/180。[注]International Maritime Bureau, Piracy and Armed Robbery Against Ships - 2017 Annual Report, 2018, p.7. https://icc-ccs.org/index.php/piracy-reporting-centre/request-piracy-report[2018-12-10].这种高频次的海上袭击，严重影响印度和东南亚国家在该海域正常的海上贸易和航行。近些年来，海上恐怖主义势力利用新的攻击手段造成严重后果。[注]Ministry of Defense (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy,p.7.2008年，恐怖分子利用全球定位系统、高速充气艇等技术和工具，通过海上航线进入孟买发动多起恐怖袭击，造成严重伤害。[注]Aditi Chatterjee, “Non-traditional Maritime Security Threats in the IndianOcean Region”, Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, 2014,p.84.此外，印度东北部各邦的叛乱分子，还经常通过安达曼海上的渔船，获得来自缅甸、泰国非法毒品交易商和军火商的武器供给。[注]Aditi Chatterjee, “Non-traditional Maritime Security Threats in the IndianOcean Region”, p.89.因此，打击国内外恐怖分子及其与非法势力的联系，使得印度和东南亚国家的海上安全合作具有更加直接和迫切的共同需求。

(五)域外国家特别是美国成为推动印度和东南亚进行海上安全合作的重要外部因素

近些年来，中国的崛起和亚太地区权力格局的变动促使奥巴马政府和特朗普政府先后提出“亚太再平衡战略”和“印太战略”，并为其自身塑造了一个太平洋引领者的亚洲角色，表示希望与印度分享一部分责任。[注]Palgrave Macmillan, “Changing US Foreign Policy toward India: US-India Relations since the Cold War”, Springer Nature, 2016, p.187.美国总统奥巴马在2015年访问印度时就签订了一项在印度洋和亚太地区扩大合作的协议，宣称：“作为地区和全球发展的重要驱动力，美印将会同其他利益伙伴一道，建立支持可持续、包容发展和增加区域连通性的合作关系，共同维护海洋安全，确保地区内特别是南海的航行和飞越自由。”[注]C Raja Mohan, “Modi and the Indian Ocean: Restoring India’s Sphere of Influence”, Institute of South Asian Studies,20 March 2015, No.277, p.6.特朗普上台后，除了通过推进“印太战略”来推进与印度的合作外，2017年10月时任国务卿蒂勒森更是公开声称“美国愿与印度发展百年战略关系”。

另一方面，美国还希望借助与东南亚国家的合作充分介入该地区形势。2018年1月，美国“卡尔·文森”号航母自越战结束43年后首次到访越南停靠岘港，表示对越南和菲律宾等与中国存在南海主权及海洋权益争议的国家的支持，显示美国将加大对南海的军事存在，以及不会对所谓中国在南海岛礁建设“坐视不管”，成为此次美国航母在南海的新使命。[注]参见朱锋：《“卡尔·文森”号南海之行透射出什么？》，《世界知识》2018年第7期，第30页。2018年5月30日，美军还将其太平洋司令部正式更名为印度洋—太平洋司令部。

总的来说，美国当前将注意力从印度洋转移到“印太”地区安全架构，其中一个主要驱动就是中国海军可能的扩张，以及中国海军力量在印度洋和南海区域的使用。[注]参见吴兆礼：《“印太”的缘起与多国战略博弈》，《太平洋学报》2014年第1期，第34页。如果要有效地管理这些问题以及长期制衡中国，美国未来有可能统筹美国、印度和东南亚国家之间的合作关系，通过海上安全合作这一平台推动美菲、美新等双边军事同盟与美印合作接轨。

三、印度与东南亚国家海上安全合作中存在的问题

近年来，虽然印度在国家海洋安全战略中加强了对东南亚地区的重视，双方在海上安全方面的合作也不断深化，但是由于两者在战略目标与规划以及总体实力上存在差异，双方的海上安全合作仍存在很多问题，而域外因素的存在更加重了双方合作的不确定性。

(一)实力差距导致双方合作的战略目标存在差异

印度实现全面崛起的大国梦和东南亚国家单纯追求国家利益最大化的目标差异，会导致双方对海上安全合作的重视程度不一。莫迪上台之初提出“让21世纪成为印度的世纪”，同时出台了一系列国内外政策加快印度崛起的步伐。过去十年，印度国家安全与政治利益逐渐向印度洋地区以外延伸，从“东进”政策的升级和推进来看，东南亚成为印度提升影响力的重要对象。而且，可以肯定21世纪对印度来说将是海洋的世纪，在印度的全球崛起中海洋将是关键推动因素。[注]Ministry of Defense, Annual Report, 2015-2016, p.28.所以，海洋和东南亚对印度“大国梦”的重要性，决定了莫迪政府近年来不断加强与东南亚国家的海上安全合作。但是，就东南亚国家而言，因为实力相对弱小，为了更好地维护本国利益，东南亚国家不会将自己的政策倾向局限于某一国家，而是会根据国际环境和地区形势调整本国政策，2016年杜特尔特上台后菲律宾在对华和对美政策上的调整与转向就是最好的例证。

(二)双方在建立整体海上安全合作机制方面进展缓慢

与往届政府相比，虽然莫迪政府增加了与东南亚国家进行海上安全合作的关注，但必须注意到，在印度的战略规划中，南亚周边邻国仍然是印度的首要关切。虽然出于战略、经济、地缘等诸多因素的共同需要，印度的注意力正在转向周边海域，但是印度洋区域对印度的发展与安全仍具有核心重要性。[注]Ministry of Defense, Annual Report, 2015-2016, p.2.而且，印度提出了“季风计划”、“印度洋地区国家安全与增长”计划，成立了独立的印度洋地区事务部，采取多种手段推动建设印度洋海上安全机制。[注]Ministry of Defense (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, p.24.与之相比，只有半数的东南亚国家处于印度“首要利益区”之中，其他国家对印度的地缘和安全重要性相对较低，因而东南亚国家在与印度的海上安全合作上具有等级之分，印度与传统合作伙伴新加坡、印尼和泰国的双边海上安全合作已经比较成熟，但与文莱、柬埔寨等国的合作则相对比较滞后。而且，印度在与东南亚进行海上安全合作方面还没有清晰的政策，提出“东进”政策后虽有所介入，但速度很慢，进展并不突出。[注]Jonah Blank, Jennifer D. P. Moroney, Angel Rabasa and Bonny Lin, Look East, Cross Black Waters：India’s Interest in Southeast Asia, p.79.印度与东南亚国家的多边海上安全合作，大都处于印度洋海军论坛、“米兰”海军联合演习、环印度洋地区合作联盟等开放的印度洋地区海洋安全合作机制之下。

(三)海上安全合作受到海上实力的约束和限制

印度与东南亚国家之间存在的实力差距会导致双方合作的不对称，甚至加剧双方战略互信的缺失，影响合作质量，但另一方面，单就印度而言，印度海洋安全战略的总体目标明显超越了当今印度现有的战略能力。[注]参见宋德星：《新时期印度的海洋安全认知逻辑与海洋安全战略》，《印度洋经济体研究》2014年第1期，第32页。作为双方合作中实力占优的一方，印度的总体海上力量若与美国、英国、俄罗斯、法国和中国相比仍存在很大差距。印度海军的军费数额在三个军种中长期最少：2014—2016 年平均占比不到 16%，2017 年更是降至14%，与印度预设的 25% 的目标尚有不小差距。印度海军还有 60% 的战舰已陆续到了退役时间，而正在建造的军舰又经常不能按时交付。[注]Iskander Rehman, “India’s Fitful Quest for Sea Power”, India Review, Vol. 16, No. 2, 2017, p.227. 转引自时宏远：《莫迪政府的印度洋政策》，《国际问题研究》2018年第1期，第119页。此外，印度海军装备的国产化程度总体不高，在一些核心技术和舰载高科技装备方面严重依赖于国外。[注]参见牛同：《印度海军装备国产化探析》，《国际研究参考》2016年第2期，第17页。目前，印度所掌握的军事技术和配备的武器装备，尚不足以维护印度在印度洋上的霸主地位，更别说大范围拓展其海上影响力。因此，在提升海军实力的同时，保证与东南亚国家之间的战略互信，也是摆在莫迪政府面前的一个问题。

(四)海上安全合作因域外因素而充满不确定性

东南亚海域长期以来都是世界主要力量博弈的集中地。所以，印度与东南亚国家的海上安全合作因为域外因素的存在而充满不确定性。面对诸多实力强大的域外国家在其周边海域的积极介入，东南亚国家显得十分被动。所以，在东盟同各域外国家进行合作的过程中，逐渐形成了独具特色的“平衡式”外交。[注]参见韦红、卫季：《东盟海上安全合作机制：路径、特征及困境分析》，《战略决策研究》2017年第8期， 第39页。在与印度进行海上安全合作的同时，还积极同日本、美国、中国和俄罗斯等域外大国进行合作，以期达成一个相互平衡的均势。而对印度来说，对其能够产生一定影响的域外因素主要是中国和美国。总的来说，印度既希望通过联合美国在印太海域形成阻遏中国之势。但是，由于中国地区影响力强大，莫迪同时也为中国敞开着大门。[注]C Raja Mohan, “Modi and the Indian Ocean: Restoring India’s Sphere of Influence”, p.6.因此，中国和美国作为该地区重要的力量存在，这两国海洋政策的差异，也会对印度和东南亚国家内部的海洋安全政策及其之间的海上安全合作产生重要影响。

四、印度与东南亚国家海上安全合作对印太地区局势的影响

作为印度洋沿岸的地区大国和印太地区的关键力量之一，印度和东南亚国家之间的海上安全合作，势必会对合作双方以及包括中国和美国在内的域内外大国及地区局势产生重要影响。而崛起中的中国作为印度和东南亚国家共同的地区邻国，在推进“21世纪海上丝绸之路”建设中，有必要关注这一态势并就其影响筹划相应对策。

(一)对印度的影响

莫迪执政以来，印度与东南亚国家的海上安全合作势头不断加强，正是因为这种合作与莫迪所确立的“实用主义”发展路线相吻合，印度从中获得了大量收益。印度外交部2017年度外交报告称：“2017—2018年我们继续实施务实、注重结果的外交政策，旨在实现确保国家安全、维护领土完整、实现国家经济转型、解决地区和全球问题的关键目标。”[注]Ministry of External Affairs, Annual Report, 2017-2018, p.ii

首先，获取安全是印度与东南亚国家展开海上合作最直接的动因和目标，双方的海上安全合作也着实增强了印度的海上国防力量，在一定程度上削减了自己面临的传统和非传统安全挑战，塑造了一个相对稳定、安全的周边海洋环境。同时，“海洋生命线”也是“海上发展线”，与东南亚的海上安全合作充分推动了印度经济发展。海上安全合作的进行，为印度国内发展创造了有利的区域安全环境，使其能够专注于其经济目标，同时还促进了双方的海上经济往来，提升了海外贸易收益，直接推动了经济增长。印度与东盟的双边贸易总额由2014财年的744亿美元增长至2018财年的813亿美元，东盟在印度进出口贸易中所占的比例分别由2014财年的9.17%、10.54%提升到2018财年的10.12%、11.27%。[注]Department of Commerce, Government of India, System on Foreign Trade Performance Analysis (FTPA) Version 3.0. http://commerce-app.gov.in/ftpa/rgnq.asp[2018-11-28]。最后，在与东南亚国家进行海上安全合作的基础上扩展海上活动范围，进一步推进“东进”行动，增加了印度在西太平洋地区的海上军事存在，并以此为桥梁加强与美国的印太战略对接，共同参与到印太战略的规划和实施中去，将印度的海上影响力从印度洋扩展到西太平洋地区，从而有利于印度“大国梦”的实现。

(二)对东南亚国家的影响

作为双边合作中实力较弱的一方，东南亚各国会从中获得一定的安全和发展收益。以“米兰”军演为代表，印度发起的双边和多边海上演习为东南亚国家海军提供了更多同外国海军进行合作演习的机会，有助于东南亚国家海军提升能力。此外，印度经常向东南亚各国推行地缘政治保险式的政策且不求回报。[注]参见詹姆斯·R.福尔摩斯、安珠·C.温特、古原恒淑：《印度二十一世纪海军战略》，鞠海龙译，北京：人民出版社，2016年，第220页。比如，在2015年7月印缅联合协商委员会第一次会议上，印度“承诺与缅甸合作建立一支专业能力强大的缅甸海军，以保障和确保其海上安全”[注]Isabelle Saint-Mézard, “India’s Act East policy: strategic implications for the Indian Ocean”, p.186.。印度此类为东南亚国家提供军备和技术援助的行为及其在海上灾害应对和救援中的优秀表现，都让东南亚国家从中获益匪浅。此外，对于越南、菲律宾等与中国存在海上争端的东南亚国家来说，与印度的海上安全合作增加了它们与中国争夺南海权益的砝码。

但是，近年来莫迪政府的“大国梦”及其“海上雄心”将会增加印度获取和加强包括东南亚地区的印度洋区域主导权的进取心。印度在自认为是印度洋主导者的同时，在与东南亚国家的海上合作中往往表现出一定的主导性。对于致力于增强区域话语权的东南亚国家来说，这种合作增强了印度作为域外大国影响力的渗透，在一定程度上削弱了东南亚国家尤其是东盟在地区事务中的影响力和领导权，不利于其建立整体的区域内部安全合作机制，也增加了其协调各域外国家在该地区关系的难度。

(三)对中国的影响

虽然印度与东南亚国家针对非传统安全威胁开展的海上安全合作，在一定程度上可以与中国打击海盗、海上恐怖主义等行动相互促进，但是因为印度将与中国有海洋领土争端的东南亚国家视作与中国进行竞争的工具，而东南亚国家也将印度视作平衡中国的一种力量，所以双方的安全合作对中国来说有更多挑战。

一方面，印度与东南亚国家开展的各种带有针对性的海上安全合作活动，会给中国周边海洋环境增加安全上的压力。如2018年3月印度联合16国(包括新加坡、泰国、马来西亚、印度尼西亚和缅甸等)在安达曼海域进行的大规模海上军事演习就可能会加重中国的“马六甲困境”[注]“马六甲困境”：马六甲海峡是中国海上能源运输的重要通道，但是因为中国距此有一定距离，一旦出现危险，将会极大的威胁中国的“能源安全”，形成所谓的海峡困境。，使中国的海上通道安全和海上能源安全受到威胁。另一方面，在印度的干预下，东南亚国家与中国的海洋领土争端问题会更加复杂棘手，中国在南海地区海洋资源的开发和利用也会面临更多压力。印度使用新加坡樟宜军事基地、在越南专属经济区开采油气资源，都为印度介入南海局势提供了机会，为我国海洋利益的维护增加更多干扰因素。除此之外，通过参与东南亚地区事务，印度向中国发出警告：“对中国任何干涉南亚的行为，印度都可以通过其他途径做出回应。”[注]参见詹姆斯·R.福尔摩斯、安珠·C.温特、古原恒淑：《印度二十一世纪海军战略》，第221页。因此，印度与东南亚的海上安全合作也成为印度牵制中国进入印度洋地区的一种手段，影响中国“一带一路”倡议在东南亚和南亚地区的实施与推进。

(四)对美国“印太战略”的影响

在战略层面上，莫迪上台后多次提及“印太”地缘政治概念，“东进”政策的推进也表明印度开始真正关注“印太战略”。东南亚国家作为连接印度洋和太平洋的纽带，是美国推行“印太战略”的关键一环，与东南亚国家进行海上安全合作作为印度从“印度洋”走向“太平洋”的一项重要步骤，在“东进”政策的框架下搭建起了印度与美国、日本等更多太平洋国家合作的桥梁，从而为印度、美国及其亚太盟友之间的战略对接提供了机会。此外，印度与东南亚国家海上安全合作中制衡中国的意图，在一定程度上与美国“印太战略”中“围堵中国”的目的相契合，成为“印太战略”在更大范围内推广的一种助力。同时，值得注意的是，莫迪的“东进”政策与美国“印太战略”也存在互相冲突的地方。在当前印度和东南亚国家所进行的多边合作包括海上安全合作中，莫迪仍强调东盟的地区领导地位[注]转引自李莉：《印度东进战略与印太外交》，《国际安全研究》2018年第1期，第45页。，这势必与美国建立以美国、日本、印度和澳大利亚为核心的印太地区战略规划相冲突。再加之东南亚国家建立区域共同体的规划和增加地区话语权的意愿，都会影响美国“印太战略”的推行。

五、结 语

回顾2014年莫迪上台以来印度对“东向”政策的升级和国家海洋安全战略的更新，印度与东南亚国家不断强化的海上安全合作实践也证实了莫迪政府对东南亚国家的重视。双方的合作起源于传统友好关系，受到紧密的地缘联系、共同的安全挑战和发展利益的推动。近些年来中国地区影响力的增强和海洋强国战略及“一带一路”倡议的实施，使得“对抗和平衡中国”成为印度加强与东南亚国家海上安全合作的重要考量。在中国和印度之间竞争与合作并存的今天，东南亚地区是考验中印能否在“亚洲世纪”实现和解的关键。[注]Amitav Acharya, East of India, South of China: Sino-Indian Encounters in Southeast Asia, Oxford University Press, 2017, p.166. 转引自任远喆：《印度外交理念的演进与莫迪政府外交变革初探》，《太平洋学报》2017年第10期，第43页。

因此，印度和东南亚国家的海上安全合作动向，值得引起中国政府的充分重视。一方面，为了继续推进“一带一路”倡议和“海洋强国”建设，中国要充分吸收和借鉴印度与东南亚国家打击非传统安全威胁的经验，并积极寻求机会参与到它们在这一层面上开展的海上安全合作之中，共同营造良好的周边海洋安全环境。另一方面，针对印度与东南亚国家对中国的猜疑和制衡，中国既要保持一定的战略定力，认识到它们的海上安全合作还存在许多短期内难以跨越的障碍。除此之外，要积极作为，在坚定不移维护我国海洋权益、发展海洋力量的同时，继续加快巴基斯坦瓜达尔港和中巴经济走廊建设，打通印度洋与中国新疆联系的便捷通道，减少对马六甲海峡航线的依赖。当然，还要继续增进与印度和东南亚国家之间的战略互信；支持东南亚国家在推进东盟共同体建设的框架下加快建立整体海上安全合作机制，增强其区域独立性和话语权；加快磋商“南海行为准则”，积极探索构建南海沿岸国合作机制，阻绝外来势力的干预，用行动表达并实现“睦邻友好”和“和平发展”的愿望，把“人类命运共同体”的建设落实到东南亚和南亚地区。