珠江流域桂滇黔交界民族地区社会治理法治化的协同推进

凃耀军

珠江—西江经济带（以下简称经济带）横贯广东、广西，上联云南、贵州，下通香港、澳门，在全国区域协调发展和面向东盟开放合作中具有重要的战略地位。珠江—西江经济带连接我国东部发达地区与西部欠发达地区，是珠江三角洲地区转型发展的战略腹地，是西南地区重要的出海大通道，是面向港澳和东盟开放合作的前沿地带。目前，大力推进珠江—西江经济带发展已上升为国家战略。珠江—西江经济带范围内有着面积广大、人口众多的少数民族地区。探寻珠江—西江经济带少数民族自治区域的社会治理规律，对珠江—西江经济带经济社会协同发展以及促进多民族的共同繁荣，为全国其他少数民族地区提供社会治理借鉴，有着重要的现实价值和意义。

珠江流域上游的南盘江、北盘江和红水河流域是桂滇黔三省交界区。该区域内少数民族人口众多，社会治理形势复杂。长期以来，桂滇黔三省在各自的行政区划内实行相对独立的社会治理，三地协同、联动的社会治理举措不多，这与该流域少数民族群众跨省交往频繁、相互融合程度日益加深的现状不甚契合。而且，随着社会治理对法治化的要求越来越突出，法治化程度不高对社会治理的滞后影响越来越明显。尤其是在三地交界的民族地区，虽经济、文化、习俗相互交融日益加深，但社会治理法治化程度尚需提高。这就要求珠江流域桂滇黔交界民族地区加强协同合作，共同推进该区域的社会治理法治化水平更上新台阶。

一、珠江流域桂滇黔交界民族地区的地理及社会治理法治化状况

（一）珠江流域桂滇黔交界民族地区的地理状况

珠江流域上游桂滇黔交界民族地区主要位于南、北盘江及红水河流域，三地的部分行政区划界限也是以南盘江、红水河及其支流清水江、黄泥河为分界。该区域主要分布有云南的曲靖市（包括1县级市、1市辖区、7县，分别为宣威市、麒麟区、沾益县、马龙县、富源县、罗平县、师宗县、陆良县、会泽县），曲靖市虽然少数民族总人口不多，但少数民族的种类较多，有彝族、回族、壮族、布依族、苗族、瑶族、水族；文山壮族苗族自治州（包括8县，分别为文山县、砚山县、西畴县、马关县、丘北县、广南县、富宁县、麻粟坡县），该州居住着壮、苗、彝、瑶、回等10个少数民族；贵州的黔西南布依族苗族自治州（包括1县级市、1市辖区、7县，分别为兴义市、安龙县、兴仁县、贞丰县、普安县、晴隆县、册亨县、望谟县），该州居住着布依、苗、彝、回等34个少数民族；广西的百色市(包括1市辖区、1县级市、10县，分别为：右江区、靖西市、平果县、田东县、田阳县、田林县、德保县、那坡县、凌去县、乐业县、隆林县、西林县)，百色市居住着壮、瑶、苗、彝、回、仡佬6个主要少数民族。该区域的四州（市）少数民族人口众多，壮族、苗族、布依族，彝族、瑶族、回族等民族是桂滇黔交界处都共有的民族，他们在此区域世世代代繁衍生息。

（二）珠江流域桂滇黔交界民族地区的社会治理法治化状况

1.神灵信仰和“人治”观念还相当程度的存在

珠江流域桂滇黔交界的民族地区由于地处西南边陲，交通闭塞，经济落后，加之该区域少数民族普遍信奉神灵，很多民族都有自身世代敬奉的神灵形象。如壮族民间信仰多神，崇拜天神、雷神、土地神、巨石神、树神、蛙神、花婆神以及祖先神灵等，苗族崇拜始祖姜央，瑶族则崇尚祖先盘王。此外，该区域的少数民族宗教信仰盛行，佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教这五大宗教都有众多的少数民族信徒。另外，珠江流域桂滇黔交界的民族地区长期受到封建统治者推行的“土司”制度管辖，很多时候“土司”完全凭个人意志对少数民族地区进行统治，加之少数民族社会内部“头人”“能人”“寨老”往往起着举足轻重的作用。由于历史、宗教、环境、文化习俗等多种因素的共同作用，珠江流域桂滇黔交界处的少数民族不同程度存在“人治”的影响。“人治”影响的存在，对该区域社会治理法治化的推进形成了相当程度的阻碍。因为民族地区社会治理法治化的重要前提即是人们思想观念的法治化，“人治”思维与“法治”思维是相互对立的，法治社会的进步是以人治社会的退却为基础的，人治所占的空间越大意味着法治所占的空间越小。在人治氛围中，增加了社会治理的不确定性，人治会导致同一项事务因人而异会产生不同的处理结果，缺乏统一尺度，社会治理的弹性加大，公平和正义不能得到充分实现。

2.乡规民约在社会治理过程中有重要影响

长期以来，珠江流域桂滇黔交界处的民族地区都以乡规民约作为社会治理的重要手段，壮、侗、瑶、苗族地区以乡规民约进行社会治理的历史悠久，至今仍在社会中留下了很深的印记。这些民族地区在解放之前往往推行寨老制或头人制对社会进行治理，对这一社会治理架构，《中国原始社会史》中曾这样介绍：“各村寨有自己的头人，他们负责本村寨的内外事务，头人由选举产生，当选的条件是有群众威信，有办事才能，主持公道。当选后如果丧失了威信，群众不再找他办事，形成有名无实的局面，无形中被淘汰了。头人是群众的公仆，替群众办事是他的责任和义务。群众对他的信任和爱戴，是对他的最高报酬。”[1]寨老或头人治理社会的依据则是经过一定的民主程序或少数民族仪式制定的乡规民约。

相较法律而言，乡规民约在人们心目中的印象更贴近自身生活和自身实际。在少数民族地区，对于日常生活中发生纠纷，很多人宁愿用乡规民约而非法律制度解决争端。由于珠江流域桂滇黔交界处的民族地区群众大多都有宗教信仰或信仰鬼神，很多乡规民约通过一些程序和仪式被赋予了获得神灵授权的权威色彩，令少数民族群众更为信服。如跨界分布于珠江流域桂滇黔的瑶族、苗族等民族都通过相应的仪式强化乡规民约的权威性。瑶族在制定石牌条规时，要歃血盟誓，杀鸡剽牛祭天地，这样意味着鬼神会自动监督石牌条规的执行，若违背石牌就要受到鬼神和众人的责罚；苗族在订立规约时，要当众竖立岩石，杀牛杀鸡饮血酒，盟誓遵守，所立规约，一经“埋岩”，就具有神圣不可违犯的效力。少数民族通过这样的方式将乡规民约与鬼神联系起来，加强了乡规民约的神秘性和威慑力，成为令人们心悦诚服的重要规范。

乡规民约在珠江流域桂滇黔交界处的民族地区社会治理中确实扮演着重要角色。不可否认，有的乡规民约是与国家法律精神一致的，那些在社会治理中弘扬真、善、美的乡规民约确实在社会治理中发挥了润滑剂的作用，对于缓解社会矛盾、定纷止争，促进社会和谐作出了积极贡献。然而，那些留存着封建迷信、野蛮粗暴色彩的乡规民约则在社会治理法治化进程中起着负面影响，不利于社会的稳定与和谐。这体现在桂滇黔交界处的一些民族地区，很多时候人们依当地的乡规民约行事，而没有遵循国家的法律法规。如有的民族地区对婚姻生效的标准，不是以国家民政部门婚姻登记为准，而是以举行了当地认可的特定结婚仪式为准。这一风俗造成少数民族地区早婚现象盛行，很多少数民族青年结婚的年龄普遍低于我国《婚姻法》规定的男性22岁、女性20岁的法定婚龄。此外，部分少数民族地区的风俗对离婚所订立的规矩相当宽松，如女方不愿继续与男方保持婚姻状态，可以随时离开，并与其他男性开始同居生活，也不去婚姻登记机关办理法定的离婚手续。类似的乡规民约与国家法律的冲突会给社会治理带来相当多的隐患。如很多少数民族青年早于法定婚龄结婚，心智尚未成熟，给未来的婚姻带来诸多不稳定因素，过早生小孩，又会给社会造成过多的人口压力。如离婚不履行法定程序，会导致重婚现象发生，旧的婚姻状态未终结，又开始新的婚姻状态，有可能导致社会矛盾激化、社会治安案件的发生等等。因此，珠江流域桂滇黔交界处民族地区的乡规民约对社会治理的作用是复杂的，有时能促进社会治理法治化；有时又会抑制社会治理法治化。当乡规民约与国家法律法规一致时，乡规民约的社会影响力会降低执法成本，当二者发生冲突时，乡规民约的社会影响力又会增加执法成本。因此，对少数民族地区的乡规民约实行积极的引导，是推进社会治理法治化的关键。

二、珠江流域桂滇黔交界处民族地区社会治理法治化协同推进面临的障碍

珠江流域桂滇黔交界地区分属三地各自的行政区划内，包含了云南的曲靖市、文山壮族苗族自治州，贵州的黔西南布依族苗族自治州、广西的百色市等三个地级市和一个少数民族自治州共四个地市（州）级行政区域。在社会治理过程中，呈现出社会治理法规、制度的碎片化的特征，缺乏整体协同性。各省内部各个行政区划之间的政策、制度都不尽相同，更不用说省际各行政区划形成统一协调的社会治理政策和制度了。因此，省际行政区划的存在，及各省内部为数众多的行政区域的存在且长时期没有意识到构建统一协调社会治理机制的重要性，极大地制约了珠江流域桂滇黔交界地区社会治理法治化的协同推进。

珠江流域桂滇黔交界地区少数民族众多，以壮族、苗族、布依族，彝族、瑶族等少数民族为主的少数民族数量达二十多个。尽管在长期的历史发展过程中，各民族相互融合，频繁交往，但由于民族众多导致的民族差异始终客观存在。各民族有自身独特的历史、文化、风俗、习惯，因而各少数民族内部自发形成的乡规民约等社会治理制度也内容迥异，不尽相同。甚至很多少数民族之间的冲突和矛盾就是因为各民族内部处理的制度和规定不一致所引发的。这也迫切要求从各民族内部的社会治理制度入手，协同推进社会治理，使之与法治化要求相符。

珠江流域桂滇黔交界处的民族地区，都处于三地经济落后的边缘区域。经济落后这一共同特质使这一区域缺乏协同推进社会治理法治化的坚实物质基础。该区域主要为喀斯特地貌，大石山区面积大，土壤条件恶劣，自古以来就是农耕水平落后的区域，贫困人口众多。三地在该区域的扶贫形势都较严峻，广西百色市、云南文山壮族苗族自治州、贵州黔西南布依族苗族自治州所辖的县（县级市）中超过半数皆为国家级贫困县。由于该区域分属于桂滇黔的不同行政区域，原来缺乏省际协同发展意识，交界处的很多民族地区经济发展规划未能统一协调，经济发展项目同质化倾向明显，互补性不足，经济项目重复上马，相互间恶性竞争时有发生。该区域的共性在于矿产资源比较丰富，但由于缺乏统一规划，四州（市）都纷纷大力上马与矿产相关的煤炭、钢材、电力等产业，而农业的商品化率却很低，第三产业都普遍落后。这些都导致该区域经济结构单一，工业化水平、城镇化水平、经济竞争水平都比较低。“老、少、边、穷、山”是该区域的显著特征。由于经济发展落后，没有充裕的资金投入到与社会治理密切相关的社会治安、教育、医疗、就业、住房、扶贫等领域中去，社会治理的规范化、法治化缺乏坚实物质基础支撑，社会治理法治化水平的提升面临较大的挑战。

三、珠江流域桂滇黔交界地区少数民族社会治理法治化协同推进的路径

（一）搭建政府间协同推进社会治理法治化的制度平台

政府应尽快实现在社会治理中的角色转变。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在阐述改进社会治理方式时，提出“政府主导”而不是“政府负责”，这一提法标志着从社会管理向社会治理的重大转变，以往的社会管理是政府自上而下地对社会实施统领，而社会治理则是政府应充分发挥自身的公共服务功能，不再是以往居高临下地对社会事务发号施令。因此，在珠江流域桂滇黔交界民族地区社会治理法治化协同推进过程中，桂滇黔三地政府，下至市（州）政府、县政府，再下至乡（镇）政府，都应顺应时代发展潮流，积极从管理型政府向服务型政府转变。切实将各级政府真正建设成为社会提供公共服务，维护人民切身利益的民生政府。

政府将依法行政落到实处。政府在社会治理法治化中起主导作用，要实现社会治理法治化，政府要真正落实依法行政。“法无授权不可为，法有授权可为之”，这是珠江流域桂滇黔交界处民族地区各级政府实施行政行为的座右铭。各级政府要简政放权，列出权力清单，还要将“权力关进制度的笼子里”，坚决杜绝“权大于法”“以权代法”的现象。在珠江流域桂滇黔交界民族地区社会治理法治化协同推进进程中，该区域所涉及的各级政府应通过制定完善的法规、制度以更好地实现社会治理法治化的协同推进，为珠江流域桂滇黔交界民族地区社会治理的协同推进提供法律制度保障。

培育政府间契约精神。珠江流域桂滇黔交界民族地区社会治理法治化要协同推进，必须依靠该区域各级政府间互相协作、密切配合、共同推进。在当前政府主导的社会治理过程中，培养政府间的契约精神十分重要。桂滇黔的各级政府在社会治理中要依据政府间的契约，协同制定出统一治理各省跨界民族地区社会事务的制度和规定，改变以往三地的行政机关在行政区划内各自为阵、只从本地区域出发想问题、办事情的思维定式，要依靠政府间行政契约，协同推进民族地区社会治理法治化。政府间行政契约签订的主体可以是各级政府，也可以是各级政府中对口的职能部门，契约涉及的范围可以是治安、教育、医疗、就业等社会治理的方方面面，制订契约的共同目标是更好地协同推进珠江流域交界处民族区域社会治理的制度化、法治化。如广西西林县马蚌乡、云南罗平县鲁布革乡、贵州兴义市三江口镇地处桂滇黔交界处，民风民俗相近，生活习性相同，随着改革开放的进行，这三地的社会治安日益复杂，犯罪率居高不下。犯罪分子往往在广西西林县马蚌乡境内盗窃，跑到云南罗平县鲁布革乡销赃，再藏身于贵州兴义市三江口镇。过去三地没有建立警务联动机制，三地警方以行政区划为界办案，像前述盗窃案最终哪一省警方都不好管，造成犯罪分子逍遥法外。为此，三地的政府部门、公安部门通过协商，建立了三地跨区域警务合作框架协议，协议规定，不论三地哪一地出现警情，离案发现场最近一地的派出所可直接出警，无论出警地是否为该派出所所在的行政管辖区，三地任一派出所根据案件需要，可调动其他两地派出所的警力共同打击犯罪。类似于这样的行政契约的签订，大大地提高了社会治理的效率和法治化水平，是值得大力推广的社会治理法治化协同推进模式。

（二）构建社会治理法治化的民间协调机制

珠江流域桂滇黔交界民族地区少数民族人口众多，各民族有不同的文化、习俗，经济发展水平也参差不齐。在桂滇黔三省（自治区）的少数民族地区当中，各地都有历史积淀而成的自身的社会治理模式，要协同推进桂滇黔交界地区的社会治理法治化除了构建政府间协调机制之外，形成民间的协调机制也尤为重要。具体而言，可从以下路径入手：

以社会组织为依托，设立民间的社会治理协调机制。民间的社会治理协调机制所依托的是非政府性质的社会组织。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出，促进社会组织健康有序发展，有利于加强和创新社会治理，有利于激发社会活力。珠江流域桂滇黔交界地区少数民族众多，如果还是各自为阵，社会治理法治化的协同推进很难实现，因此可以逐级设立各种类型的社会组织来协调民族地区的社会治理。首先，就分级而言，可设立省级、市（自治州）级、城区（县）级、镇（乡）级、村级等非政府性质的社会组织。其次，从类型来说，凡是与社会治理相关的事务都可以设立相关的社会组织，像社会治安、就业、医疗、住房、养老、教育等各个方面都可以设立社会组织。各级各类社会组织设立后，要打破行政区划意识，更要杜绝官僚主义，社会组织之所以分级设立、分类设立，主要是为了让协调工作更加有序地进行。让各级、各类社会组织各司其职，并不是要在社会组织当中强化等级观念及门类观念，因此，各级各类社会组织在协调桂滇黔交界民族地区社会治理过程中应使跨行政区划、跨级别协调、跨种类协调成为一种常态。只有如此，才能让珠江流域桂滇黔间民族地区的社会治理打破行政分割、门类分割、等级界定，协调、统一、有序地向前发展。2011年由百色市民族局牵头，联合曲靖市民族局、文山州民族局、黔西南州民族局，成立了桂滇黔毗邻四州（市）民族工作联谊会，这是一个协调四州（市）民族工作的横向协调组织，这个组织严格来说不是一个政府间的组织，而是类似于民间社会组织的机构，这个组织的成立是四州（市）协调构建社会治理机制的典型案例。今后四州（市）间应越来越多地开展类似的合作，让更多的社会组织参与到社会治理进程中来，更好地发挥社会组织分担政府职能、贴近群众解决现实社会问题的作用。

（三）依托民族文化的共通性，对乡规民约的应用加强协调引导

桂滇黔交界地区少数民族种类高度重合，各民族的语言、习俗相近相通，各民族所处的地理条件相似，生产方式长期以来都以农业生产为主，因此形成了共同的区域文化；且该文化在几千年的历史长河中不断相互交融，令桂滇黔交界地区的民族形成了你中有我，我中有你的文化格局；且该地区地处偏远，外来的文化很难渗透进来。客观上加强了该地区文化的凝聚力和一体性，一定程度上形成了较统一的文化内核，这为用法治精神来引导乡规民约的应用提供了较好的基础条件。

只有将现代法律制度融入少数民族地区的乡规民约，才能真正达到社会治理法治化的效果。长期以来，少数民族农村地区都以乡规民约作为维护社会秩序的重要手段，相较法律而言，乡规民约在人们心目中的地位更贴近自身生活和自身实际，一旦法律制度与乡规民约相融合，会大大增强其在少数民族农村地区人们心目中的权威性和约束力。然而，各民族地区的乡规民约并非全是与国家法律法规相一致的，在很多时候，乡规民约与国家法律法规甚至会发生剧烈的矛盾和冲突，因为在少数民族长期生活的乡土社会的特定环境中，受民族文化意识和传统人情观念的影响，人们的正义观是“一种以伦理为本位的观念，这种正义是指‘义’要依情而定，合乎情的就是义，反之就是不义。”[2]这是一种特殊的正义，而现代社会的正义是基于社会契约对全体社会成员约束而形成的普遍的正义。正是由于民族地区乡规民约与国家法正义观的差异，导致民族地区乡规民约与国家法在内容上、程序上都会产生矛盾和冲突。在珠江流域桂滇黔交界地区的少数民族地区中，乡规民约普遍有召集全村人到被处罚人家“吃一餐”的财产处罚制度，还有分别罚米、酒、肉各一百二斤的“三个一百二十”制度。这些处罚有可能加重被处罚人的负担，与国家法的过错与责任相一致的理念产生冲突。此外，乡规民约的处罚程序过于简单、武断。往往是由少数民族村寨的“寨老”或“头人”等个别人决定处罚事宜，被处罚人往往没有申诉的权利，这与国家法要经过一审、二审，充分听取被处罚人的申诉、抗辩意见才作出最终处罚的司法程序不符，不利于保障被处罚人的合法权利。而且每个少数民族的乡规民约只对本民族适用，这不利于国家法在少数民族当中统一实施。因此，很有必要加强对民族地区乡规民约的引导，使之与国家法实现良性互补。一个重要的手段是加强国家法在民族地区的普及与推广，可以建立专门面向各民族地区村寨“寨老”和“头人”的培训机制。因为在民族地区当中，“寨老”和“头人”往往享有崇高的威望，也是乡规民约重要的执行者，引导他们将乡规民约的施行与国家法统一起来，会消除少数民族群众对国家法的抵触情绪，心悦诚服地接受国家法律法规，从而收到推进社会治理法治化的良好效果。

（四）完善发展协调机制，为社会治理法治化提供有力物质保障

桂滇黔交界地区的四州（市）远离省城，属于老区、山区、少数民族聚居区。相当长的一段时期内，该区经济发展较为落后，一定程度上阻碍了社会治理的法治化、规范化进程。社会治理法治化的建设、各项社会问题的处理和解决都需以强大的发展为后盾。桂滇黔交界地区在新的时代条件下，对该地区的发展应建立富有成效的协调发展机制，推动该地区的不断发展，为社会治理法治化提供强有力的支撑。当前国家“统筹区域协调发展”的政策也为该地区建立协同发展的有效机制提供了良好的外部环境。桂滇黔交界地区的四州（市）内部条件也符合协调发展、互利共赢的要求，四州（市）“山同脉、水同源”，有着丰富的水利资源、矿产资源、旅游资源。该地区位于珠江流域的上游，具有充沛的水利水电资源，已建有国家重点水电工程鲁布格、天生桥一级、天生桥二级三界河大型水电站，还有一批在建和筹建的大中型水电站；曲靖是云南的煤炭基地，煤炭探明储量83.5亿吨，占云南全省总储量的36%，黔西南州被誉为“中国金州”，黄金远景储量达1000吨以上[3]；广西百色市的铝储藏量在世界上名列前茅，其境内的平果铝业的生产设备及生产工艺都是世界一流的；该区域少数民族众多，山水风光秀美，具有光明的旅游开发前景，旅游资源丰富。外部的政策及内部条件都充分表明，桂滇黔交界地区的四州（市）具备了协调发展的良好基础。

近年来，该区域的协调发展呈现出良好的态势。在区域协调发展的带动下，桂滇黔交界区的四州（市）已成为泛珠三角经济区的一部分，也是大湄公河次区域合作的组成部分，又成为南贵昆经济区的重要区域。黔西南州与百色市、文山州、曲靖市结成经济协调区，建立了长期的经济协调合作关系，建立了桂滇黔交界区四州（市）经济协调会每两年召开一次联席会的协调机制；四州（市）还成立了气象协调区，共同研究区域气象动态、共享研究成果；在矿产的合作开发方面，四州（市）也广泛进行着协调合作。这些都是该区域协调发展的成功示范，未来该区域还需根据新的时代要求，在交通运输、旅游产业、生态文明、创新经济等领域建立更具深度、更有效率的协调合作机制，将区域发展水平提高到更高的层次，为当地的社会治理法治化提供更有力的保障。

四、结 语

随着我国经济发展水平的不断提高，人们的需求也从最基本的物质需求转变为马斯洛需求理论中的“归属与爱，自尊与自我实现”的高级需求。党的十八届三中全会上提出了将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一[4]。从原来的社会管理向社会治理转变，标志着党和国家更为关注民生，政府服务社会的功能将会更为突出，民众将越来越成为社会治理的主体。而作为惠及桂滇黔民生的重大国家建设战略，珠江—西江经济带的建设将把该经济带打造成为我国西南、中南地区开放发展新的增长极，为区域协调发展和流域生态文明建设提供示范。经济发展和社会治理相辅相成，没有良好的社会氛围，经济建设寸步难行，桂滇黔作为珠江—西江经济带的重要成员，其社会治理的成效会对珠江—西江经济带建设产生重要影响。桂滇黔在珠江流域的交界处共性颇多：都为少数民族众多的地区、都为经济欠发达地区、在发展中皆有互补的需求、社会治理的协同性不足、社会治理的法治化程度不高等等。珠江流域桂滇黔交界少数民族地区要提升社会治理的水平，必须在协同理念的指引下进行，只有不断加强桂滇黔在官方、民间领域社会治理法治化的协同创新，才能使该区域的社会治理法治化不断取得进步，也才能更好地为珠江—西江经济带建设服务。