新时代背景下推动社会救助发展意义重大

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党的十九大报告提出的“兜底线、织密网、建机制”，为社会救助制度指明了方向，刚刚召开的2019年全国民政工作视频会议，根据民政部新“三定”规定，民政部有关职能得到明确和加强。新时代民政部的主责聚焦于“三最一专”，即最底线的民生保障、最基本的社会服务、最基础的社会治理、最悠久的专项行政管理。社会救助在最底线的民生保障中如何发挥应有作用？1月12日中国社会保障学会社会救助分会召开的“新时代社会救助事业发展与社会救助立法研讨会”，对当前形势下社会救助面临的挑战与机遇，如何建立与经济社会发展水平相适应的社会救助体系及加快社会救助立法步伐进行了充分的研讨。

社会救助发展理念需要进一步厘清郑功成（全国人大常委、中国社会保障学会会长）指出：新的时代背景下，推动社会救助发展意义重大，因为它是整个社会保障体系的最基础性制度安排，肩负的是维护社会底线公正和免除人的生存危机的重大责任。他和与会专家学者分享了自己的基本观点：一是我国社会救助发展成就巨大，但面临的挑战也很大，特别是发展理念仍然存在认识不清的问题，进而影响到政策制定与实践。他强调，救助对象不是越多越好，也不是越少越好，而是应当与经济社会发展水平相适应，这种适应性应当是同向发展。二是社会救助对困难群体的保障力度在不断增强，但还不足以兜住底线，不时披露的极端个案表明缺漏之处仍然存在，应当检讨的不是政府的财力不足问题，而是观念与体制机制问题。三是作为政府直接负责的社会保障项目，社会救助需要有专业化的经办机构与队伍，这样才能使经办更有效率，并确保制度在运行中不出差错。四是当前的城乡差距依然偏大，对底线公正的调节作用发挥得还不够，需要研究社会保障制度促进社会公正还是固化群体差异的问题，并有鲜明的价值判断。五是目前救助法制不健全，也导致了低收入困难群体预期不稳，亟待加快法制建设步伐。他希望学界在理念上能达成共识，社会救助只能强化、不能弱化，要进一步推动社会救助制度结构的优化，不断提高这一制度的质量与效率，同时还要搞清楚“雪中送炭”与“水涨船高”“锦上添花”的辩证关系，处理好社会救助与扶贫的关系。

用“兜底线、织密网、建机制”衡量社会救助制度当前，社会救助体系在应对贫困问题时发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，现有社会救助体系仍存在一定问题，如何进一步完善？刘喜堂（民政部社会救助司司长）指出，党的十八大以来，社会救助体系得到了完善，但社会救助制度的安排等都还需要进一步完善。目前，低保对象人数在减少，而临时性、急难性救助制度救助的人数在不断增加。从部署农村打赢脱贫攻坚战以来，各项资源在农村困难人群的投入大幅度增加，整个救助水平在不断增长，但还有很多需要完善的地方。党的十九大报告提出了“兜底线、织密网、建机制”，这为社会救助制度指明了非常好的方向，新时代的社会救助工作发展要围绕这九个字做文章，要用这九个字去衡量社会救助制度。钟仁耀（华东师范大学教授）认为目前社会救助面临四大挑战：一是要建立合理、科学的动态调整机制，要根据实际需求对社会救助标准与社会救助体系进行调整。二是统一各项社会救助政策，制度上统一，标准上可以存在差异，事实上社会救助也存在一个统筹层次逐步调高的必要与任务。三是社会救助的重新定位，要考虑贫困群体的尊严感、获得感，也要考虑相较于社会保障大国，社会保障强国更应当体现在待遇标准上。四是在经济下行的形势下，财政更加困难，但从国际经验来看，不能削减财政在社会救助上的投入，而是应该更加加大财政投入。祝建华（浙江工业大学教授）就如何完善社会救助工作提出四点建议：一是由物质救助向精神关怀并重转变更加重视社会救助服务，二是由关心低保人群基本生活向关注弱势群体的生活质量转变，三是由救助低收入家庭当前基本生活向通过风险预防、能力提升、行动改善来防止贫困代际传递转变，四是由政府部门间联动向政府社会互动转变。张浩淼（四川大学教授）在“新型社会救助的目标定位与体系构建”的发言中说，要构建与完善保障型和发展型相结合的新型社会救助体系。一是要完善以最低生活保障和特困人员供养和为核心、医疗救助和住房救助为重点、受灾人员救助和临时救助为补充的保障型救助项目体系。二是要完善以就业救助和教育救助为核心的发展型救助项目体系。三是要考虑在保障型救助体系中增加护理救助，在发展型救助体系中增加心理救助。江治强（民政部政策研究中心副研究员）认为，社会救助的兜底包括三个方面，一是制度兜底，要覆盖社会保险和社会福利制度难以覆盖到的部分。二是群体兜底，提高社会救助的覆盖面。三是基本生活的兜底，进入新时代，面临新矛盾，社会救助的水平也要水涨船高，以保障困难群体的基本生活。当前需要研究的主要问题，一是制度的定位，二是体系的构建，三是专项救助的强化。

城市贫困治理亟需精细化关信平（南开大学教授）强调，当前城市低保对象规模快速减少，但也会带来实际漏保率增大的问题，应当建立城市贫困标准下的城市社会救助制度调整：一是城市贫困标准仍然由各个城市自己制定；二是各项社会救助在确定其救助对象的时候应当依据城市贫困标准；三是保留城市低保，或者可以改名为“基本生活救助”，同时保留其无条件现金救助的性质；四是建立城市贫困标准后，低保制度与其他社会救助处于同样的地位；五是形成阶梯型的贫困标准，并由此而划分出不同程度下的贫困家庭并给予不同水平的救助；六是改革城市贫困者的认定方法和程序，简化程序并采用专业化的认定方法；七是对纳入城市贫困者的家庭和个人广泛开展社会工作服务。左停（中国农业大学教授）以“2020年后的贫困及其社会救助的含义”为题发表了自己的看法。他指出，2020年后的农村贫困群体主要分为三类：一是目前的老病残等特殊贫困人群，未来仍是贫困人口；二是因为标准问题貌似脱贫，收入较低，部分基本需求仍得不到满足。或者因为风险等波动新产生的暂时性绝对贫困人口；三是根据共同富裕、共享发展成果要求重新定义的相对贫困人口。如何应对“新的农村贫困”视角下的社会救助制度，左停提出了六点政策建议：一是新时代社会救助应该进一步加强；二是加大研究力度，把当前一些好的做法上升为政策，制度化、机制化；三是提早研究2020年后扶贫与社会救助等制度，解决好“贫”“弱”“困”的界定；四是要把农民工纳入城市救助和公共服务的对象；五是社会救助应以家庭为单元；六是发展型社会救助，应促进就业、增加受救条件，加强公共服务平台的建设。慈勤英（武汉大学教授）提出了狭义的“兜底保障”概念和“弱有所扶”广义的兜底保障概念。基于实地调研，她认为目前最贫困人口的“兜底保障”已经落实，狭义的兜底社会保障的完善面临着制度瓶颈，建构广义的“弱有所扶兜底社会保障制度迫在眉睫。政策建议方面，她强调，一是目标选择：从社会救助到社会促进；二是路径依赖家庭为本的发展性社会救助。姚建平（华北电力大学教授）指出，兜底保障概念可以从保障对象、“底”的内容和水平以及用什么来兜底三个方面进行理解。在城乡贫困人口兜底保障制度分析与技术判断的基础上，提出了七条政策建议：一是正确理解兜底保障；二是借鉴农村精准扶贫经验开展城市贫困家庭分类救助；三是重新思考未来城市低保制度的功能定位；四是临时救助前置，优化社会救助制度体系；五是发挥社会保险、社会福利的反贫困效应；六是减少社会救助过程中的瞄准偏差；七是加强基层工作队伍服务能力，推进政府购买社会救助服务。章晓懿（上海交通大学教授）认为，城市贫困人口主要集中在老弱病残、缺乏就业能力的人群以及劳动力市场中的脆弱者。她指出，农民工、流动人口等城市隐性贫困群体值得关注，需要更多的实证研究测量其贫困状况。城市低保人群数量的减少很大程度上源于瞄准机制精准化程度的提高，但这也会对边缘群体产生挤出效应。她强调，未来的城市减贫工作需要专业社会工作等社会力量的参与。

加快社会救助立法步伐林闽钢（南京大学教授）在“我国社会救助立法的定位、框架和重点”的发言中指出，《社会救助法》是社会救助的基本法，从各国社会救助立法来看，都具备立法三个核心构成：对社会救助机构的权力控制法、对社会救助对象的权利保障法、社会救助监管的程序规则法。我国社会救助立法定位在于彰显国家责任，规范政府社会救助行为；从弱有所扶出发，明确保障国民基本生活；按分级筹资原则，建构以中央政府为主责的多元化筹资结构。他强调，社会救助程序性规定缺失是需要面对的一个主要问题，应该从三个方面补足：增加社会救助标准制定程序；确立社会救助的申请、审核、审批、发放、退出程序；完善社会救助的监督程序。杨思斌（中国劳动关系学院教授）首先介绍了日本生活保护法、德国社会救助法的主要框架，之后又对《社会救助暂行办法》和浙江、广东、甘肃省社会救助地方性法规的主要框架进行了评述。他强调，中国社会救助立法的定位主要有六点，一是公民社会救助权利保障法；二是社会救助工作的规范法；三是社会救助法律体系中的基础性、综合性法律；四是社会保障领域的兜底性法律；五是社会领域的基准性法律；六是公法属性较强的社会法。韩君玲（北京理工大学教授）在“日本社会救助立法对中国的启示”的发言中指出，日本社会救助法的理念是生存权保障，目的在于保障最低生活、帮助自立，体现了国家责任、无差别平等保障、最低限度生活标准、补足性的原理。在实施工作中，日本社会救助法遵循申请救助原则、基准及程度原则、按需要救助原则、以家庭为单位原则。她认为日本社会救助法对于中国立法的启示在于明确社会救助的法理念和目的、制定科学的社会救助法，在立法过程中一是要重新设计社会救助法的框架，二是要妥善处理社会救助法与其他法律的关系，三是要体现作为权利法的内容。杨立雄（中国人民大学教授）给出了四点建议：一是要明确社会救助立法是“社会救助”的立法，还是“公共救助”的立法；二是关于社会救助立法的框架，他强调要突破《社会救助暂行办法》，要突破项目式的框架，这方面还要进一步深入思考；三是法律内容过多，要明确社会救助是现金加食物还是现金加食物加服务，是不是要扩展到福利；四是要明确个别具体项目是什么？比如就业救助是不是救助，要明确规定受助人与政府的权利，而不是逐个项目的规定。岳经纶（中山大学教授）强调，社会救助立法要注重几个原则，一是处理好绝对贫困与相对贫困的问题；二是处理好分类与非分类的关系，要尽量少分类，分类越多，行政成本越高，减少专项救助；三是处理好社会救助与基本公共服务的问题，专项救助越多并不好事，越多说明基本公共服务还存在不足。他认为，要制定全国统一的贫困线，这个贫困线不是救助线，但它是衡量国家社会发展水平的重要指标。何文炯（浙江大学教授）提出了三点看法，一是要明确社会救助的定位，以及社会救助法设计的边界范围，同时立法要具有适当的前瞻性。他强调，立法要与暂行条例区分开，要明确财政责任。二是要把社会救助作为一种基本权益来对待，标准一旦确立，不能随意改变。三是从立法支撑角度看，对制度运行重要环节，要有实证性研究的支撑。他指出，要对现行的救助制度和政策实施效果、这些制度实施以后对相关社会主体的影响以及相关社会主体行为的变化进行评估。他强调，权利要一致，制度要一致，但不代表标准要一样。吕鑫（浙江工业大学副教授）从宪法行政法的角度指出，社会救助立法的宪法基础是《宪法》第45条，从中可以看出，社会救助有两个主体，一个是政府，一个是社会。从这两个主体来说，社会救助法制定要同时兼顾政府为导向的体系和社会为导向的体系。他强调，社会救助法是以家庭为单位保障的，通过家庭来实现对于公民个人生存权的保障，这个“家庭”的概念还需要进一步界定，不能仅仅基于司法传统意义上去理解，应该从传统伦理、传统文化，同时要兼顾公民个人生存权的实现去考虑。