多元主体共治：新时代乡村治理创新的主要轨迹

梅长青，李 达

（1.中共昆明市委党校 科研处，云南 昆明，650500；2.中共昆明市委党校 市情研究中心，云南 昆明，650500）

一、问题的提出

2018年1月，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》中提到：乡村振兴，治理有效是基础，必须把夯实基础基层作为固本之策，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代社会治理机制①中华人民共和国国务院新闻办公室.《关于实施乡村振兴战略的意见》政策解读.[EB/OL].2018-02-06.http：//www.scio.gov.cn/34473/34515/Document/1623029/1623029.htm。。自改革开放以来，在全国广大地区的乡村，社会经济的发展和村民自治的实践过程，已然为当代乡村社会发展构建了合适的基础。就其性质而言，乡村社会视域下的多元共治是一种乡村居民高度参与的构造性社会。与此同时，目前中国基层村民自治在具体构造过程中还未形成治理现代化要求的社会要素，理由如下：首先，以乡村群众为基础的村社自治体系持续推进，由于不能脱离执政党和基层政府的联系和支撑，所以，当基层自治体系运行到一定阶段之后，就面临着不可破解的制度性障碍。其次，乡村居民受沿袭下来的传统文化影响以及教育程度、自身素质的束缚，其自我发展的内生动力不足，其政治话语权及参与度与乡村治理和发展的步伐明显脱节。最后，乡村基层自治环境面临着错综复杂的新老矛盾，基层自治在运行过程中由于与旧有的运行体系产生冲突，造成乡村社会与现实治理难以实现有效的对接，新老矛盾的激烈碰撞和长期拉锯给乡村的进一步培育构成现实层面的隔阻②周庆智.基层社会自治与社会治理现代转型[J].政治学研究，2016（04）：70-80。。然而，随着国家治理体系和治理能力范围延伸及扩展到乡村社会的实践层，新型乡村社会治理特别要求实践主体的多元化、多样化，同时需要强调群众高度参与；政府要破除传统观念和制度障碍，创新政府治理理念，依法全面履行政府职能，强化依法行政制度建设等方面推进政府治理现代化③黄斌.政府治理创新与加快法治政府建设的路径选择[J].西安财经学院学报，2016（01）：103-107。。而中国乡村社会经济在实质层面上的不断发展、村民自治制度的不断完善、乡村社会组织的不断兴起及农民生活水平的不断提高，为研究现代社会视域下的和谐乡村治理提供了价值和可能性。

二、为何要多元主体共治：破解乡村社会治理难题的关键

新时代下，国家新秩序不断在基层进行调整和重构，以实现国家治理能力与治理体系现代化的格局重塑，同时赋予了乡村改革发展稳定、缩小城乡差距的历史机遇。现阶段，多元主体共治缘何成为破解乡村社会治理难题的关键呢？这是由于：

其一，随着治理场域和法治环境的渐变，乡村社会秩序已发生颠覆性变化。地方基层政府作为基层治理的当然主体，延续传统的社会管理路径，将会面临巨大的财政压力和事务压力，其治理和服务很难适应基层乡村社会发展的需要，造成基层治理难有效、政府服务难以落地、社会发展难持续的现实困境，这是也很多基层政府所面临的困境。这表明，当前的乡村社会秩序已悄然发生了某种意义上的事实变化，此种演变现象值得十分注意。

其二，随着全面深化改革持续推进，乡村社会正处于“双轨制”发展阶段。创新乡村社会治理模式，实现了社会治理能力的大发展，对破解乡村社会中的财政、公共事务等难题起到了一定的启示作用。随着全面深化改革不断推进，乡村面临着新的更替期和转型期，形势也十分复杂，不稳定不确定因素交替演进。此外，随着广大乡村地区精准扶贫项目的实施，非传统型的“逆发展”问题不断涌现，治理的难度也越来越大①赵正，侯一蕾，温亚利.精准扶贫项目与农村居民收入增长——基于倾向得分匹配模型的分析[J].统计与信息论坛，2018（11）：104-110。。

其三，中国特色社会实践发展需要有与之相适应的乡村社会模式。无论是站在国家全局角度进行顶层设计，还是从国家政权在基层进行的秩序构建，其都联系着中国梦是否能最终实现，也关乎到人民对美好生活是否具有幸福感和期待感。

三、辩证关系与逻辑发展：中国社会多元共治与乡村治理创新

作为国家治理重要场域的乡村，其治理成效与国家治理成败有重大关联。改革开放四十年来，由国家顶层设计和基层实践发展渐进形成了中国乡村治理变迁格局。从一定意义上来说，乡村社会治理创新的研究是国家治理体系和治理能力现代化①赵正，侯一蕾，温亚利.精准扶贫项目与农村居民收入增长——基于倾向得分匹配模型的分析[J].统计与信息论坛，2018（11）：104-110。。正是对乡村社会创新进行思考和分析，中国社会学研究不断走向实证化和本土化，并形成延续至今的立足本土、参与实践、致力于社会治理的传统。从主体选择的角度来讲，主体在不同条件下的最佳选择有取舍性选择性、平衡性选择和最佳度选择这三种选择。因此，中国乡村社会的发展与乡村治理如何实现帕累托最优的选择就显得意义重大。通过对乡村社会与治理关系的研究，能够更加深入认识到整个社会的构建，探讨我国社会治理重建、社会转型及社会未来发展的道路，同时对乡村社会治理重构给出自身的理论解释。

（一）多元主体共治模式在中国的缘起及发展概况

进入20世纪后，不同于传统社会中的帮会等团体组织，具备一定独立特征的民间组织大量出现，其在组织模式、行为意义、机构体系上已具备现代意义上的行会组织及其它民间社团性质，这是我国现代社会发展的重要一步。新中国成立以后，在党和政府的领导下，现代意义上的行会组织及其它民间社团得到了一些发展。但是总体来看，1978年之前的中国社会在政治上实行党管国家的高度中央集权制度，经济上实行计划经济体制，整个中国社会呈现高度一体化的现实境况。在这种压力化和一元化的政治经济环境中，社会组织力量基本被国家所管控和安排，民间组织领域也在国家权力全面调节下维持发展。特定环境下产生的、数量有限的“社会组织和人民团体”与国家公权部门产生整体嵌入，并成为国家权力机关的附属机构和话语执行力量，不可避免地被纳入到官僚化体制之中，真正意义上的具有独立性质的民间组织并不存在。改革开放以后，随着中国社会在各个领域和层面发生的质化性断层和裂变，与中国多元主体共治社会联系的政治、经济、文化等各项环境理所当然地发生了翻天覆地的变化②李达，王俊程.中国乡村治理变迁格局与未来走向：1978-2017[J].重庆社会科学，2018（02）：4-11。。在此背景和契机下，一大批民间社会组织得以出现。伴随着中国特色社会主义市场经济环境的形成和发展，国家公权部门在社会广大领域和层面实行让出机制，使权力不断往基层下放。这样，由国家公权部门让出的部分权力使大量民间社会组织有了些许的自主活动权；另一方面，国家在法制化和民主化建设方面也逐渐深入和推进，使民间社会组织获得了法律上的自由和制度保障。到2015年底为止，中国在民政部门登记的社会组织共有661861 个①新华网：中国目前在民政部门登记的社会组织共有661861 个。[EB/OL].2016-04-14.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/14/c_128896152.htm。。而这其中，与乡村有关的农业及乡村发展类社会组织有62000 个②民政部网站：2015年社会服务发展统计公报[EB/OL].2017-03-09.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607/2016070001136.shtml。。总体来看，国家对社会组织管理实行“双重管控分离”的模式，此模式决定了中国乡村中的社会组织呈现“官民混合”的性质，但值得特别说明的是，新时期产生的乡村民间社会组织和计划经济时代的乡村民间社会组织还是存在根本上的区别，其性质上属于游离在“国家公权”之外的“自由”社会组织。此外，多元主体共治模式的发展离不开群众意识的培养。改革开放以来，不断解构的乡村社会的空间结构和文明结构，冲击着乡村文明建设的主体和载体③王勇.新型城镇化进程中现代乡村文明建设的逻辑与理路[J].西安财经学院学报，2017（05）：72-77。。主要表现在：日益重视个人利益、多元参与、共建共享、能力发展的意识和需求明显增强；寻求发展的强度、范围都发生了较大的变化。但是，从乡村社会发展的实践来看，其又具有经济基础薄弱、群众综合素质偏低、社会内在联系缺乏平等、关键载体单一等显著问题。因此，在多元社会共治理论下探讨中国乡村社会治理的缘起及发展创新显得十分必要。

（二）多元主体共治与乡村治理创新的必然联系

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确了社会体制改革的重点在于创新社会治理体制，其中提及要变革社会组织管理体系，要培育和发展社会组织，尽快构成多元主体参与治理的社会共治格局。一个由上到下来推进多元主体共治社会建设的全面深化改革进程与以往由下到上的社会发展模式进行整合集中，日益形成中国社会在深化改革的实践中探索治理创新的乡村社会发展态势。很明显，因为在广大乡村地区进行社会治理必须依赖于乡村居民的自愿参与和对权威的自觉认同；没有乡村公民的积极参与和合作，乡村社会的平稳和善治就不易实现。显然，现代乡村治理主要表现为国家公权力量的由上而下延伸与公民权利的由下而上诉求，由此实现了“官治”与“民治”的交互式耦合。另外，当前的乡村治理是伴随着社会各项建设和发展而塑造形成，徘徊在由外部性制度安排转向内生型需求推动的制度创新变革中。因此，不论是从国家治理体系，还是从国家治理能力，甚至是整个国家治理的实践落地来讲，以乡村为主体的基层治理具有基础性的作用，由此导致乡村治理创新的要求是“三个直面”——直面乡村群众、直面事务压力、直面基层难题。同时，公共服务动机多被看作是一种关爱他人的利他主义或亲社会动机，对中国乡村治理具有极强的借鉴与启示作用④张正军，张丽军，马红鸽.公共服务动机研究的兴起与发展[J].西安财经学院学报，2018（01）：111-122。。

相较于“三个直面”的治理要求，乡村治理创新存在着各相关利益主体角色缺位、精英乡村群众净流出、乡村群众公共参与受限、乡村群众共识基础削弱、乡村群众与基层政府矛盾加剧等现实困境。在推进乡村治理现代化建设的思想主导下，培育以乡村居民为核心的多元主体共治社会是实现乡村治理创新以及提升乡村治理能力的重要构件。这是因为：（1）乡村治理创新具有贴近乡村群众、空间传输距离小、时间反应快的特点，这就为及时回应群众需求创造了现实条件；（2）乡村治理能够针对乡村群众的需求有效地组织公共服务，从而来满足其多样化需求。（3）乡村群众能够参与到乡村治理中，从而培养群众的参与意识和能力，进而增强乡村治理创造主体性的基础。在经过理论分析和实践论证的基础上，可以判断，从多元主体共治建设的视域进行分析，分批次、分阶段地培育和形成治理创新理念，能为乡村治理创新提供现实基础及发展路径。

（三）多元主体共治与乡村治理创新的关键内容

在考虑多元主体共治与乡村治理创新的必然联系基础上，应理顺和认知三点内容：首先，要正确认识建设多元主体共治模式对乡村治理创新的重要意义。在全面深化改革、推进乡村治理创新的今天，在中国特色社会主义的全面发展的阶段，需要有条件建设乡村治理创新性质的多元主体共治社会①农业农村部党组.在全面深化改革中推动乡村振兴[J].求是，2018（20）：33-36。。其次，要认真对待多元主体共治条件下进行乡村治理创新的困境和瓶颈。目前来看，中国的多元主体共治社会尚处于起步阶段，多元主体共治社会与乡村治理层面如何嵌入是当前乡村治理所遭遇的主要挑战，因此，诸多难题和挑战构成了新形势下乡村治理创新的现实瓶颈。最后，牢固掌握乡村治理创新过程中的多元主体共治社会话语权。多元主体共治社会说到底是群众全面而共同参与的大同社会，乡村治理创新是群众自身的大事，也是乡村多元主体共治社会的利益关注点，乡村治理创新的内在动力根植于乡村群众和社会发展的需求。作为乡村治理创新过程中的关键主体——乡村群众，要牢牢洞悉和掌握乡村治理创新发展的风向标，根据乡村社会治理的现实和未来进行布局和调整。

四、策略构建：多元主体共治条件下的乡村治理创新

与传统内生式和自然生长的乡村发展内容不同，新时期的乡村治理突出强调的是一种由国家公权主导和管控方式下的选择结果。这种方式虽然加强了国家与社会的塑造能力、加快了乡村各项组织和平台的建设，但是也造成了乡村治理国家化、行政化和单元化的弊端，实际反映了社会参与不足、社会组织退化的结果。从本源上来讲，治理创新在根源上是重构人与社会两者的关系，既体现在社会主义核心价值观的三个层次和两个面向，也体现在整体群众所感知的满意度。同时，乡村治理创新也与农业供给侧结构性改革的多方面相关系②郭俊华，魏宇杰.供给侧结构性改革的文献评述[J].西安财经学院学报，2017（01）：5-13。。那么，如何实现多元主体共治社会建设条件下的乡村治理创新呢？

（一）社会共治：多元主体协同参与

正在形成的中国多元主体共治社会，对于中国共产党如何发挥领导作用提出了全新的命题。国家的性质是党领导下的人民民主专政，党在国家的政治生活和社会主义现代化建设过程中扮演着至关重要的角色。因此，在中国社会组织应运而生的时代，作为国家法定的执政党——中国共产党，就担负起了国家公权部门退出部分领域后对公共空间或社会自治领域的指导和监督职责③夏先良.新时代开放型社会治理体系的构建和完善[J].学术前沿，2018（03）：11-13。。因此，对于新形势下的乡村民主治理，党的作用是通过指导和监督的方式来进行中国特色社会主义的现代化建设，而不应是主导或者控制。从当前来看，在乡村治理的不同阶段，要应该变单位制治理模式为重塑乡村组织机构，在健全和完善组织机构的基础上，通过拓宽乡村治理渠道，发挥当地党委在联系民间组织、联系社会力量等参与乡村治理中的优势作用，形成对基层政府和乡村力量的有效支撑。同时，由于乡村发展涉及到多方利益主体，同时也需要多方利益主体的广泛参与，以更好地解决各类涌现出来的社会矛盾，这客观上也要求我们党参与到乡村的基层治理中来。从基层治理的角度来看，保障多元主体参与到未来的乡村基层治理是一种新的发展趋势。

（二）整合再造：乡村社会组织培育

根据马斯洛需求层次理论进行既定延伸，在乡村居民温饱等基本需求得到满足后，公众对基本公共服务和社会服务的需求；从发展的规律来看，此类需求多呈现正向递增的趋势。这种高层次的需求也被称为社会需求，其主要不以市场经济和市场服务来消解，而是通过社会领域的建设和发展来弥补。当前，在广泛的社会领域中，国家公共部门同社会组织进行广泛的实质合作，逐渐成为一种常态④蔡科云.政府与社会组织合作扶贫的权力模式与推进方式[J].中国行政管理，2014（09）：45-49。。另外，从乡村治理的角度看，亟待基层村党组织的领导和村委会等自治权力对乡村公共事务进行组织管理，还需要社会层面的广泛支持。乡村社会组织构成以乡村群众为核心主体，以乡村为服务对象，其独立于乡村基层政权组织和自治组织之外的特点，成为连接各项村庄事务的纽带。乡村公共组织的发展为公共物品供给提供了新的思路，提高了供给绩效；能将散落的个体进行整合，汇集成一定力量的乡村压力集团，既可以引导乡村群众占据乡村公共事务治理中的话语权，也能够推动乡村治理多元化发展。正是从这个层面上说，乡村社会组织是乡村治理的一个关键载体，也应成为多元主体共治社会的核心主体之一。

（三）能力建设：公众与社会组织互构

按照治理发展的需要，提高乡村居民和社会组织的整体能力是治理中的必要一环。从根本上讲，乡村治理创新是乡村群众自己的事业，乡村建设的内在动力是根植于乡村群众自身和社会发展的需要。在充分发挥国家公权部门主体“推动力”的同时，必须立足于居民和社会的需求，以改革创新来着力激发乡村的内在活力，鼓励和支持乡村群众和社会组织广泛参与和能力提升，使乡村治理创新获得充足的内在动力。只有国家公共部门外在的“推动力”和乡村内在动力结合起来，才可能真正形成合力，来持续推动乡村平稳发展。为此，一方面要加强乡村群众的教育和培训，引导乡村群众知识和技能的全面提升；这意味着除文化教育程度外，培养并提升新型农民胜任素质的重点，可以放在专业技能提升与适合现代化发展需求的人格特质完善两方面。另一方面要着力提升乡村群众的组织化程度，通过组织化的参与，既能提升乡村群众的参与能力，也可以提升乡村有序管理的水平。特别是党和国家进行全面深化改革以来，乡村群众的独立性、流动性、差异性和自主性不断增强，大力引导和培育各类社会组织和合作经济组织的整合能力已成为一种趋势。

（四）重塑关系：社会组织体系建构

改革开放以来，中国进入社会转型期，随着国家公共部门不断退出部分领域，新的社会组织管理体系正在重塑①张艳娥.党的领导转化为制度优势的逻辑机理与提升路径[J].西安财经学院学报，2018（01）：104-110。。国家公共部门和社会应鼓励民间成立公益性的社会组织从事各类活动，在广大乡村构建包括政府、民间组织和公益基金会等共治体系，这种尝试效应不仅有助于推动乡村的治理创新，而且对全国各领域的社会管理体制完善也有借鉴意义。构建社会组织管理体系如何重塑关系呢？其一，加大投入，完善机制。有必要加大政府对公共事务的投入，尤其是对现有中央各部门支农惠农政策进行全面的清理和重构，强化县市财政部门对涉农项目和资金的审查和统筹，按照既定的原则，有效整合基层和乡村项目，以提高资金的使用效率和效益。其二，广开思路，多元筹资。要进一步拓宽民间组织资金进入的渠道，鼓励和引导社会资本投入社会服务管理，吸引外商投资，形成乡村服务多渠道投入和多样化供给机制。其三，优化政策，盘活金融。在现有条件和基础上，尽快构建农业银行、农村信用合作社等机构和乡村各领域的实质合作，以现代投资工具为契机，重点发挥金融投资乡村经济社会的作用。其四，解放思想，破除障碍。在乡村治理的观念上，要根据情况的变化来解放思想。政府要破除传统观念和制度障碍，创新政府治理理念，依法全面履行政府职能，强化依法行政制度建设等方面推进政府治理现代化。

五、结论

乡村振兴战略要求乡村具有发展新动能与处理复杂公共事务的能力，随着多类范式的乡村合作共治社会场域的建立，在国家层面进行法治建设的基础上来完善社会法权，让广大乡村群众成为乡村社会治理的主动参与者。同时，随着国家法治建设的深化演进和社会组织在治理创新中核心作用日益彰显，多元主体共治社会在法权和场域两个维度上的作用也将明显改善。要科学而有序地推进多元主体共治社会条件下的乡村治理创新，除了上文提及的四个主攻方向的目标外，还应考虑正确认识乡村治理创新的本源需求问题。毫无疑问，乡村治理创新离不开乡村群众的个人需求、个人价值和核心参与。要立足中国特色社会主义新时代的新发展要求，坚持将党的领导优势转化为国家治理优势，不断完善和发展中国特色社会主义制度。发展具有中国特色社会主义市场经济，要能够在经济规则的框架下进行乡村社会的建设；只有推进国家层面下的乡村社会治理创新，才能够建立社会协同善治的稳健格局，才能使多元主体共治社会条件下的乡村治理创新成为国家全面科学发展的最强主体。