浅谈深化依法治国实践路径选择

吴龙虎

（中共延边州委党校，吉林 延吉 133002）

一、深化依法治国实践的重要意义

（一）全面从严治党需要法治保障

十九大报告指出：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求[1]。党的领导和依法治国是辩证统一的。中国共产党在社会主义建设中的总揽全局、协调各方的领导核心作用体现在：首先，中国共产党领导立法，这里的领导立法不是说党具有立法的权力，能够控制立法机关制定法律，而是说对立法进行精神引导，通过法定程序把党的意志上升为国家的意志。在法律形成之后，作为引导立法的共产党也必须在所制定的法律权限内活动，在涉及到修改宪法时党对修宪的意志引领作用就更加明显，这已经成为宪法惯例。每次党的代表大会召开之后，中共中央召集会议讨论根据党的文件修改宪法的问题，拿出修改宪法的建议案提交到全国人民代表大会常务委员会，最后全国人大表决通过。因此，我国的宪法以及根据宪法制定的法律不仅代表最广大人民的意志同时也将党的意志作为成文法体现出来，党的宗旨与人民的诉求本质上是契合的，法律的效力也会因党的领导和依法治国的有机统一而更加明显。这种法律效力不会因党的意志改变而改变，因为作为治国之利器的法律需要所有人共同去遵守，因此中国共产党必须遵守宪法和法律，以强烈的表率作用凝聚人心，树立党的权威，让群众相信中国共产党是真正的人民的政党。其次，为了更好地体现党在治国理政过程中的领导作用，党组织会推荐优秀的人员通过法定程序到国家机关担任领导职务，而这些人员兼具国家公职人员和中国共产党党员的身份，使得他们在进行公务活动时既受到党组织的监督，又受到国家法律法规的监督，二者监督的真正目的是检验他们能否认真地履行自己的职责，这也对公职人员进行公务活动提出了更高要求，行政机关公务人员是否做到依法行政，司法机关公务人员是否做到司法公证，如果没有按照宪法法律的规定做出正确行为，那就应该承担法律责任。这就是说，党通过依法治国来达到从严治党、实现依法执政的目的，从制度上法律上保证中国共产党能够长期稳定地执政。因此，深化依法治国的实践就要求中国共产党要把法治思维和法治方式贯穿于治国理政的过程中，在宪法和法律框架内行使国家权力，将全面从严治党纵深到依法治国的各项实践中，进而推动法治中国的进程。

（二）全面深化改革需要法治护航

政治体制改革的本质是对公权力重新进行合理配置，与其相应的经济体制改革则是私权利如何重新配置的过程，因此作为全面深化改革最重要的两个制度改革——政治体制改革和经济体制改革都涉及到每个人的切身利益。我国一直为实现社会主义现代化而努力，社会主义现代化不再单纯是实现物质财富的创造，实现经济的快速增长，而是包含思想、管理、技术、政治等要素共同形成的一个严密完整的现代化体系。其中，思想现代化是社会主义现代化的灵魂，它是能否实现现代化的精神引领；管理现代化和技术现代化是驱动社会主义现代化腾飞的双轮和两翼，能让社会主义现代化的进程更加高速且平稳；政治和经济的现代化为实现全面现代化提供赖以生存和发展的基础，作为实现现代化主动力的政治和经济的发展是相辅相成的关系，不能有所偏颇只注重一方的发展，而要更加协调、融合地发展，因此实现政治和经济的现代化就是全面深化改革的目的。为了实现经济现代化就得充分释放生产力，为政治现代化提供物质保证，因此要进行经济体制改革。在确立和完善社会主义市场经济体制的进程中，随着社会主义市场经济体制的内生动力不断涌现, 催生基于体制之上的全新利益格局，这种利益格局对资源和财富的分配最显著的体现就是人们的逐利化,在这种利益驱动下人们的目标是实现利益的最大化。这种经济体制使我国的生产力得到巨大的解放，经济飞速发展，为现代化奠定雄厚的物质基础。但是相比市场经济的快速发展，本应与其共同发展的政治文明和法治化建设的步伐却是步履蹒跚，改革的相对滞后性使得其辅助经济发展的作用没有得到充分的发挥，何况社会主义市场经济体制本身还没有完善和成型，基于其基础上的其他体制改革自然也会受到影响。在新旧体制的转换时期，由于时间的滞后性使得在旧体制没有完全废除之前就并立存在新体制，这种新旧体制的“并轨”必然会导致国家治理的许多领域处于“真空”或者“断档”的状态。尤其是，在政策具体落地性不强、法律法规不健全的情况下，经济体制改革很容易走向弯路，而经济体制改革出现问题将会影响整个政治体制改革的进程，因此唯有法治才能确保改革的正确方向和改革取得更好的成效，因为法律是针对整个社会的每一个人、每一个组织和团体，它是具有普遍约束力的规范性文件，也因此在法治轨道上进行全面深化改革才能保证改革的目标能够顺利地实现。因此，十八届三中全会提出：“凡属重大改革都要于法有据，立法要和改革相衔接，要主动地适应改革和经济社会发展的需要。”[2]

（三）全面建成小康社会需要法治基础

韩非在《韩非子·有度》指出：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”国家能够长治久安不仅需要政治稳定、财富充盈，而且更需要以法为本，法律至上。法治化越强，国家就越富强，社会才越和谐，人民才会幸福。反之亦然，实现人民生活幸福、社会和谐稳定就需要建设更加成熟的法治社会。小康社会与法治社会的价值追求和实践表现是一致的。法治社会的终极追求是实现绝大多数人都能感受到公平正义，感受到法律至上和法律面前人人平等，每一个人都享有经济、政治、社会权利，而且需要有健全的法律对人民的这些合法权益进行保护。在迈向全面建成小康社会的决胜阶段，在这个关键时期更不能有所懈怠，面对社会领域内不断迸发的矛盾，需要有更强的政治定力，越是接近目标就越需要有抵御风险的勇气和方法，就像在处理改革、发展、稳定三者关系时就面临前所未有的挑战。以人民为中心的发展理念要求党和政府所有的政策制定的出发点和归宿点都是为了实现人民的根本利益。全面建成小康社会是实现人民富裕的重要一步，为了实现和保护全面小康的成果必须要有强有力的法治社会作保障。在推进依法治国的进程中，要用法律来协调社会各方力量，平衡社会各方利益，调节社会各方关系，让每一个社会主体的合法权益受到法律的保护。法治化的进程也是不断地维护人民权益、实现社会公平正义、国家安全稳定的过程，因此全面建成小康社会需要以法治为基础。

二、深化依法治国实践中遇到的问题

（一）不完善的法律制度阻碍依法治国实践向纵深发展

我国立法的科学化、民主化的进程在进入21世纪后有了突飞猛进的发展。在具体立法过程中出现的法律种类立法不均衡问题也比较突出，比如有关经济方面的法律很多，而民生、社会管理方面的法律却很少，如对城市基础设施如何更好管理、信访行为如何更好规范等问题没有健全的法律作为支撑。除此之外，法律不统一的问题也很凸显，新法出台后旧法没有废除，新旧两法之间存在冲突、法律效力无法统一使得公民的合法权益没法得到保护。法律制度建设不完善体现在上位法与下位法发生冲突时无法通过制度对其进行调节。因为国家的法律体系呈现的是金字塔型，居于塔尖上的最高权威就是宪法。除了宪法之外，最高的就是法律，法律下面还有法规和法条，这种法律架构要求下位法必须服从上位法。以宪法和司法之间的关系为例，依据法理，宪法是上位法，任何法律解释都不能违背宪法精神。最为下位法的人民法院的司法解释应该遵循宪法精神，服从宪法这个上位法，但现实中宪法权威却受到挑战，一些人民法院的司法解释存在违宪或者高于宪法精神的情况。因此，如果立法、法律不统一等问题得不到有效解决，那么依法治国实践将无从谈起。

（二）依法行政的行为导向没有与法治政府的目标真正结合

推动依法行政的目标和任务是如何更好更快地建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府，建设法治政府的精神要旨就是如何使依法行政的实践真正落到实处。国家在顶层设计上已经做出明确指示，但是现实中还存在不依法行政的问题，突出的一个表现就是行政行为不作为的问题。行政行为不作为的根源来自于某些政府官员的“为官不为”，这种不作为不仅仅是表面上体现出的失职渎职、庸政懒政，而且更多体现的是权责意识变质、权责行为脱节。国家公职人员的职业本质体现的不是用权，而是尽责。有权必有责，失责必重罚。法律作为利器的重要表现就是针对不认真履行法定职责的人给予相应的法律惩罚。如果政府工作人员没有树立权责意识，任由权责相脱节，那么必然会导致政府出现“乱作为、不作为”的情况，长此以往难以实现法治政府的形成。

（三）司法行为不规范为实现司法公正埋下隐患

除最高人民法院对下级法院的监督指导机制不完善之外，法院内部监督机制也存在一些问题，而制度上的漏洞也会导致司法作风不正、司法行为不规范的现象。个别司法工作人员认为司法廉洁风险较高，为了自己的利益，有的司法工作人员徇私枉法、以案谋私，严重损害司法公正。司法权是中立的，就像等边三角形一样具有稳定性，不能出现偏差，否则就会出现司法不公。当今司法不规范的事件屡屡进入公众视野，尤其是涉及到群众切身利益的司法不公行为加深他们对司法权威的不信任，长此以往有损司法公信力。为了保证司法公正，提高司法公信力，必须解决现实中亟待解决的司法行为不规范的问题。

（四）少数公职人员法治理念的淡薄影响法治行为的实施

法治理念的普遍性意义就是尊重宪法与法律，以遵守宪法和法律为荣，以不遵纪守法为耻。对政府公职人员而言，树立法治理念的要求相比人民群众而言更高。因为所有的公权力都来源于法律，权力必须受到法律的束缚，必须依照法律行使公权力，而且要以法治思维的方式去处理公共事务。由于我国的法治化起步时间较晚，全社会上下还没有形成良好的法治氛围，在法律制度框架没有健全的情况下使得法治理念难以做到全员覆盖。某些公职人员没有摆脱权力异化的束缚，信奉权力至上、权强于法。某些干部“官本位”观念严重，不能以平等的态度对待群众，虚心接受群众监督，不依靠群众开展工作，漠视宪法、法律，明知自己的行为已经违背宪法、法律的规定但仍然顽固不化，滥用职权，最终导致贪污腐化。即使没有违法但是会采用打擦边球的方式去处理问题，对群众反映的问题不想用正常法律渠道解决，因为既耗时又耗力，为了节约成本，一些干部会采用“人治”思维方式去做群众工作，虽然短期内问题可能得到解决但是长此以往不利于公职人员形成法治思维，容易造成不依法行政的隐患。这些思想和行为严重地影响全面推进依法治国战略的实施，也为深化依法治国的实践增添难度。

三、深化依法治国实践的对策分析

（一）健全中国特色社会主义法治体系

一是要形成完善的法律法规体系。在已有社会主义法律体系的基础上及时进行法律的立、改、废、释，只有紧跟时代步伐，根据客观实际的不断变化做出积极的调整，对于不完善的法律法规及时补充，对于不合理的法律体系要坚决废除，才能满足新时代的法治要求。致力于解决因法律制度链条薄弱所造成的法律规定缺乏逻辑支撑和价值取向的问题。要充分发挥立法在领导和推动改革和经济社会发展中的作用，实现把“政策引导”转变为“立法指导”，坚持以法治为基础推动改革，保证改革的方向与法律保障。善于把握国情，借鉴国外经验，进行“适度进步”的立法行为，使立法更具有前瞻性。完善立法体系，以立法为主导，有序扩大其他党派和社会力量参与立法，不能让参与立法流于形式，而破解形式上的参与立法就要从改进参与立法的方式上做努力，不断地改进以单一的立法主体为主的立法行为，让所立的法真正体现社会共识，体现人民群众的利益和公正正义。二是需要建立更加有效的法律实施体系。立法容易落实难，没有真正落实的法律就是一纸空文。解决法律实际落实问题就要着眼于法律实施机制的建立与完善，同时提高法律实施能力的建设，以能力建设来推进法律的实施和制度的完善。三是要形成更加严格的法律监督体系。由于受到公民人数众多、素质参差不齐等影响，“主权在民”的实现方式更多的是通过“授权”的方式来实现，也就是公民将权力委托给能够代表他们利益和意志的另一部分人，让他们代替自己行使权力。公职人员就是代表人民群众的意愿行使公共权力，公共权力的人民属性就决定着权力行使要以人为本。但是权力作为被使用的客体，必然会体现权力行使者这个主体的意志，而这种意识如果不是以公共利益为出发点，那么权力很容易被个人意志所绑架，不是以人民为中心而是按照部门意志甚至按照个人意志行使权力，这就会导致公职人员腐败行为，因此要对权力进行监督。而国家监察法的出台就是为了实现对权力行使主体的全覆盖而做出的重要举措。四是要形成强有力的法律保障体系。健全的法律保障体系要求在法律的制定、实施和监督的整个过程中注重各个要素的融合，使它们形成统一、协调、保障有效的法律保障体系。

（二）进一步规范行政行为，加快建成法治政府

规范政府行政行为要使法律素养和法治思维成为每一位领导干部“基本知识体系”和“基本能力体系”中的重要组成部分，坚持依法行政，提高用法治思维谋划科学发展的能力、用法治思维破解改革难题的能力以及用法治思维维护社会稳定大局的能力，使得法治思维真正内化于心、外践于行。除完善行政法等相关法律之外，还要加强对行政法实施的监督，尽量减少由于新旧法规并存产生冲突而带来的行政隐患。针对行政行为不规范的治理要从制度的源头入手，从权力配备、职能架构等要素突破，以完善的制度体系来制约主体行为，不断地拓宽对行为失职的预防和惩治渠道。在制度体系不断完善的过程中，作为行政行为的主体——政府公职人员要转变行政思维，将法治思维与行政思维融合贯通，不再依赖强硬的行政权力去处理各方事务，要以“优质行政服务”者的身份去完成任务，这种转变有利于纠正行政管理中的权力“越位”行为和为民服务时的职责“缺位”问题。为了加强对政府权力的监督，除发挥政治系统内部的监督之外，还要充分发挥人民群众、社会团体等外部监督的作用。发挥外部监督就必须不断地在监督方式方法上推陈出新，在科学技术日新月异的背景下也要将“透明政府”纳入到现代科学技术的轨道上，学会运用“互联网＋”思维，利用网络传媒信息技术，着力打造“网上政府”，将政务信息以更加透明的方式展现给社会，主动接受社会各界监督作为规范政府行为的重要渠道，以期加快建成法治政府。

（三）加强司法队伍培训力度，提高司法人员专业素养

全面提升司法人员的素质要从司法理念、专业知识和业务技能三个方面去着重加强，力图提升综合素质。一是要端正司法理念，强化宗旨教育。通过法学理论学习和作风教育整顿引导司法人员牢固树立人权保障意识、证据意识、程序意识和规范意识，使其成为“司法为民”的践行者。二是要采用丰富多彩的形式开展专业知识培训。法学知识是司法人员工作的行为指导，只有熟悉行为规范的依据才能有规范的行为。随着法律在不断修正完善，法学理论也在不断推陈出新，这对司法人员的学习能力提出更高要求。因此，只有不断地学习才能使自己的法学素养跟上不断变化的司法实践，满足工作的需要。要通过日常业务学习、专题培训、网络学习、业务竞赛等多种方式，提升司法人员的专业知识，使得专业化的职业素养内化于心、外践于行。三是要加强职业技能培训。对新招录司法人员要加强新入职技能培训，重点培训业务内容，定期开展侦讯模拟、庭审观摩、文书评比等职业技能竞赛，从重视学历为主转变为以能力运用为主，着力提高司法队伍的业务能力。

（四）做好法治宣传教育，增强全民法治观念

对于前期重要的宣传工作而言，宣传普及的方式方法要贴近基层群众的实际，以人民群众能够接受的方式去进行宣传，达到宣传的效果。例如，可以通过绘制的手法设计法治文化墙，运用漫画、顺口溜、三字经等形式将重要的法律、法规以更加直观的感受呈现在群众面前，勾勒出一道清新、靓丽的人文风景线，借鉴其他地方的法治宣传经验，努力创造良好的法治氛围。除了对群众进行法治宣传教育之外，要注重提高另外两个重要群体——干部和青少年的法治观念。对于干部而言，要时刻抓住他们的“法律红线”意识，保持廉洁从政。例如，进行廉政教育培训时，要更多地用通俗易懂的语言阐述贪污、受贿等职务犯罪的相关罪名，用切实生动的案例，向他们讲述发生在身边的职务犯罪，敲响警钟。将提升法律素养、塑造法律意识作为入脑入心的行动准则，做到知法、懂法、守法、用法，在合法的基础上，合情合理地开展工作。同时，还要完善规章制度，加强民主监督，严格财务管理，不断提高政务公开的民主化、法治化水平，实现透明化办公，不断促进工作方式改进和服务水平提升，以阳光下的权力来抵御阴暗面的诱惑。增强青少年法治观念要着力从国民教育体系改革入手，将法治教育作为必修课程纳入到国民教育体系当中，针对不同适龄阶段、不同民族的学生设立符合他们特点的法治知识课程。以少数民族地区为例，要结合少数民族的特点开展法治教育，灵活运用多种语言进行法治宣传，在已有的宣传教育方式之外挖掘新的手段，在潜移默化中促进他们养成学法用法的好习惯，增强法治观念。