新时代背景下区域创新治理体系的现代化构建——基于江阴发展模式的思考

孔剑寒

（中共江阴市委党校，江苏 江阴 214431）

从党的十八大提出实施创新驱动发展战略、走中国特色自主创新道路，到党的十八届五中全会提出新的发展理念、将创新摆在核心位置，再到党的十九大提出加强国家创新体系建设、加快跻身创新型国家前列，创新驱动和创新引领作为国家的长期发展战略不仅是指导现代化经济体系建设和创新型国家发展的有力支撑，更是指导新时代背景下区域经济社会实践和创新治理转型升级的重要依据。在国家创新驱动发展战略的引领下，积极构建具有地方特色的区域创新治理体系、建设彰显区域特色的创新型城市，从而不断缓解区域创新治理矛盾、提升区域创新治理实效，并在实现区域创新治理体系现代化的基础上不断推动建设创新型国家、实现社会主义现代化的步伐。

一、关于区域创新治理体系的概念特征

区域创新治理体系是自国家创新治理体系产生后提出的一个新兴概念，作为国家创新治理体系的区域化运用，其既具有国家创新治理体系的结构化特征，又兼具区域化的内在特征和属性要求。

1.核心内涵：创新要素的结构性重塑

国家创新治理体系的概念最早由英国著名经济学家弗里曼在20世纪80年代围绕熊彼特的创新理论提出的，主要指国家范围内的各类创新主体和创新组织通过各种资源要素之间的相互作用、相互整合形成具有协同性、系统性的创新网络，在动态的创新过程中促进创新体系内各类知识、技术、信息等要素的加速流动，从而实现国家创新体系的系统整体功效[1]。此后，国内外学者围绕费里曼的理论又展开了进一步的发展和研究，并从不同视角和维度对其进行了定义和概括。

区域创新治理体系的概念最早由英国加的夫大学的库克教授在其1992年发表的文章中首次提出并进行较为深入研究，指出区域创新治理体系主要是指在地理位置上相对集中且具有相互作用的创新主体构成的一种区域性的组织系统，该系统是由若干子系统组成的有机整体，具有产生创新和促进创新的双重作用[2]。随后，我国学者在结合中国具体国情的基础上相继展开了对区域创新治理体系理论的研究与探讨，从广义和狭义、宏观和微观等多个维度对其内涵进行了界定。

2.内在特征：多元主体的复合性驱动

从内涵属性上看，区域创新治理体系具系统性、协同性、组织性等特征。首先，区域创新治理体系是一个由区域内的经济、社会、文化等若干子系统构成的有机整体，强调一定区域体系内各类创新因素的系统性发展。其次，创新系统内的要素不仅只局限于科技领域的要素，还包括政府、企业、科研单位、机构组织等主体要素和文化、环境、资源等非主体要素[3]，强调的是创新系统内各类要素之间的互动、协调与配合。最后，创新治理体系是一个复杂的发展系统，需要在一定的空间和领域内整合配置各类主体、要素、资源来组织构建创新体系，强调区域范围内各类创新因素和创新资源的整合性与组织性。

从内在结构上看，区域创新治理体系具有多主体、多中心、多驱动等特征。在治理主体上，创新治理体系强调的是多元主体共同治理，治理的主体不局限于政府，还包括企业、高校、科研院所、组织和公众等多个主体，强调多主体参与、各方协商治理。在治理中心上，区域创新治理体系并不是由政府为主导形成的单一中心，而是超越了单一的部门或领域，强调多元主体参与和多中心协助治理。从驱动过程上看，创新体系的驱动包括文化驱动、环境驱动等外部驱动力和利益驱动、价值驱动等内部驱动力，强调多驱动的联合发展。

二、影响区域创新治理体系现代化的制约因素

区域创新治理体系是由多要素、多主体的内部资源和多变化、多叠加的外部环境而组成的复杂系统，制约区域创新治理体系现代化的因素也是多方面的，主要可以从宏观的制度性因素和微观的系统性因素两个方面来分析。

1.宏观制度性因素：制度体系的掣肘

从宏观制度性角度分析，可以发现当前的创新制度体系在支撑创新实践的发展方面仍存在诸多制约因素，主要体现在两大方面：

一是体现在创新制度体系建设不健全，创新政策法规设置不完善。区域内的创新制度体系是对各类创新主体、创新实践、创新成果等方面的具体规范和激励保障，是有效维护创新活动秩序、规范创新实践运行的重要抓手[4]。从创新制度体系的建设和运行上来看，尽管在国家范围内的创新制度和战略布局都较为明晰，但在一些区域内却常常处于模糊不清或复制模仿的状态，相关部门往往是被动接收上级政府或部门的创新法规政策的安排，并没有足够的创新制度的主动性和积极性，创新制度在具体区域范围内也缺乏清晰明确、可操作性强、凸显地方特色的创新发展战略任务。同时，由于区域内创新决策的制定过程和执行方式尚未能建立起一套较为科学规范的决策运行机制和监督激励机制，因此造成一些创新实践活动尤其是创新体系中产生的一些核心技术和关键要素既无相关可依，也无有效制度保障。并且，一些区域现有的创新政策和法规主要集中在对企业、科研单位、创新中介组织等相关规范的制定，但对占据较高战略地位的政府来说却缺乏相关创新制度规范，系统全面的、完全覆盖到各个领域之间的创新政策体系也尚未形成。

二是体现在创新制度要素配置不均衡，创新领域间缺乏统筹协调。创新制度要素包括创新系统内的金融资源、技术资源、信息资源、人力资源等等，创新制度要素之间配置的不均容易导致区域内创新的供给与需求之间的不平衡，从而使得创新主体和客体之间、政府和企业之间、经济发展和创新活动之间产生错位发展和对接不畅的现象。从创新政策法规的制定过程上来看，制定创新决策的主体仍是以政府为主导和中心，而如企业、高校、组织机构等创新主体的创新决策建议并无法真正地在制度框架下打通渠道进入政府制定法规政策的议程，各创新领域间未能进行统筹的协调分配。同时，由于部门之间的体制障碍，常常会造成创新要素和创新资源配置上的重复和分散，甚至出现创新资源配置上的“马太效应”[5]，造成了创新要素和资源之间的浪费或闲置。另外，一些企业、组织、机构等也由于制度的因素使得他们话语权较低，无法发挥其应有的创新协调作用。

2.微观系统性因素：治理体系的桎梏

从微观系统角度分析，可以发现创新治理体系自身也存在着阻碍创新发展的因素，主要体现以下两个方面：

一是创新治理主体的功能定位和职责范围不够明晰，常常出现“缺位”或“越位”现象。创新治理体系是多元主体共同参与、共同协商的体系，强调的是多主体、多中心，尽管政府是非常重要的创新治理主体但却不仅仅局限于政府的创新主导作用。然而，在目前一些区域的创新体系范式下，政府在创新治理体系中的“一元化”模式大量存在，尽管高校和科研单位在创新决策中在过去一段时间内也大大提升了其创新地位，但仍然是以政府的创新政策为主导，政府在创新治理的决策和治理过程中基本保持着绝对的话语权地位。而除此以外的其他创新治理主体尤其是企业，其创新主体地位却长期被人们所忽视，甚至企业自身也不清楚自己的创新主体地位和创新作用功能，这种创新主体间的“越位”或“缺位”现象也使得创新主体之间出现定位模糊、权责不明晰的现象。政府原本作为创新治理的主体和创新政策的供给方具有制定政策的权力和责任，但由于各主体间创新资源的不对称、沟通渠道的不畅通以及寻求自身利益最大化的动机，从而导致创新资源的需求和供给间出现了错位，甚至出现创新主体互相争夺创新资源的现象，这不仅成为了构建现代化区域创新治理体系阻碍，也抑制了创新的活力和发展。

二是创新治理内部协同化和系统化的程度较低，容易出现“趋同化”或“重复化”现象。目前许多地区与构建区域创新治理体系的认识尚不深刻，常常把创新治理简单理解为以经济发展为主导的科技创新和加快转化科技创新成果，在区域创新政策的制定、创新资源的分配、创新实践的执行等方面缺乏有效系统的统筹协调机制，区域范围内的科技成果和经济效益的转化间也没有形成系统化的运行机制，从而导致区域内创新资源和创新要素分布不均衡，各创新主体间的分割现象和冲突现象较为严重。同时，这种仅仅以科技发展和转化科技成果为主的创新治理方式，依靠的是“点”与“线”之间的链接方式，很难形成区域范围内系统的创新网络体系，既降低了创新体系内部的协同化和系统化程度，也容易在创新过程中产生“重复化”或“趋同化”现象。例如有些区域尽管具备较强的创新资源和创新环境，也具备相对较高的创新主动性和创新活力，但区域内的主导产业、配置方式、功能布局常常趋于重复和类似，缺少区域内的特色产业和核心竞争力，难以应对新时代下创新实践的供给与需求之间的结构性矛盾。

三、新时代背景下区域创新治理体系的现代化构建路径

邓小平同志曾强调指出：“无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国经验，但是也要结合具体国情，不能照搬照抄。”通过总结创新治理能力较强的国家或地区的发展经验来学彼之长、补己之短，并立足区域自身发展情况和发展特点探索构建适合区域发展、具备区域发展特色的现代化创新治理体系。

1.学彼之长：借鉴国内外发展经验

纵观国内外具备较强创新治理能力和较完善创新治理体系的国家和地区，可以总结出以下几点共性特征：

一是具有多层次、多主体的横向式创新治理模式。自上世纪末期开始，许多发达国家便开启了多主体的创新管理模式和多层次的创新治理模式，推动创新的过程向多主体、多层面的方向发展，例如德国、芬兰等发达国家的创新体系基本都具有类似的特征。构建方式主要体现在两个方面：首先，在制度层面完善相关创新的法规和制度。在结合各国、各区域创新发展情况的基础上制定符合本区域发展的一系列创新管理制度，使得各类创新治理的主体都能在明确的法律法规之下清楚地找到自己的定位、明晰自身的职责，在法律制度的框架下引导不同创新主体间的协同发展。其次，通过政府的简政放权形势不断地下放政府权力，减少对创新体系的管控和支配[6]，释放各类创新主体自身的活力。在创新治理体系内防止非常明显地占据创新支配地位的创新主体或单一层次的创新决策的出现，全面协调不同主体的关系，建设多主体、多层次的创新治理模式。

二是具有网络化、系统化的跨领域合作协调机制。美国、德国、芬兰等发达国家纷纷利用现代信息技术建立起了跨领域的横向协调合作机制，通过跨区域、跨领域、跨部门的统筹协调来制定创新的战略、政策以及执行反馈，更高效地配置区域范围内的创新要素和创新资源。例如德国组建了专门的创新科学委员会，全面协调不同领域、不同层级、不同利益主体之间的创新事物，同时还组建了跨领域、跨学科的创新网络体系和创新产业联盟，实现了信息、资源、要素的横向流动[7]。在我国相对发达的长三角和珠三角区域也积极尝试构建网络化管理机制，开启新型城镇化的网络管理探索之路，例如江阴大力主推的集成化改革试点，对乡镇的政务体系实行一站式服务、网格化管理，均已逐步进入正轨，但在创新系统的网格化管理方面仍未形成较为健全的体系化、网络化的创新管理机制，与发达国家的创新治理仍有一定距离。

三是具有强功能、强业态的服务型创新中介组织。创新中介组织作为创新体系中的一个重要组成方面在连接创新主体、整合创新要素、反馈创新成果等方面具有非常重要的“桥梁”和“纽带”的创新效用。在德国、韩国等发达国家都具有非常健全且发达的创新中介组织，不仅为企业创新提供高质量的服务，而且推动了产学研成果的转化以及不同主体之间的创新技术转移，通过高效高能的运作体系也为政府制定创新决策、实施创新战略发挥了有效作用，进一步推动了区域内创新治理体系的构建与完善。在我国，一些发达区域事实上也建立类似的创新中介组织，例如上海市科学技术委员会早在2007年便开始了促进创新集群中介服务的试点，并且根据试点情况不断进行总结分析，尽管在发展过程中仍然存在很多阻碍，但已然取得了初步成效并形成了常态化的运行机制。

2.立足本土：结合区域性发展特色

江阴作为全国县域经济发展的领头雁、科学发展的排头兵，创造了“江阴现象”“江阴板块”的发展奇迹[8]，形成了独特的江阴发展模式，构建具有区域发展特色的创新治理体系可以从以下几个方面尝试：

一是充分发挥制度优势，构建江阴现代化创新治理体系。十九大报告提出，“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”[9]江阴作为“科学发展先行者”，同样也需在制度构建上率先实现现代化，虽然目前已在破除制度障碍上作出了许多可贵尝试，推动了产权主体的多元化、企业治理的现代化和政府服务的规范化[10]，但创新管理制度还未形成体系化，创新治理体系还未形成系统化，在现代化创新治理体系的构建上仍需进一步完善。而区域创新治理的关键便在于区域创新治理体系的建设，这对创新制度的制定、创新政策的执行和创新能力的增强都具有重要作用，一方面要统筹协调区域的创新要素和创新资源，明确各创新主体间的定位、关系、职责，尤其是理顺政府引导和企业主导两大创新主体之间的关系。另一方面要在充分利用自身制度优势的基础上，运用互联网等技术构建大数据时代的创新治理机制，形成系统化、网络化、协同化的创新治理体系。

二是努力形成产业特色，打造江阴实体经济创新产业群。党的十九大报告鲜明提出“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。”[11]江阴作为以实体经济发展为主的“中国制造业第一县”，具备了以制造业主导和以民营企业为主角的产业特征。截至目前，“江阴板块”已经累计拥有境内外上市公司共47家，企业数超过200家，稳居全国县市第一，“江阴板块”的发展也正是江阴产业发展格局的生动缩影[12]。面对这些独天得厚的产业优势，更加需要利用优势、抓住机遇，在新一轮的改革发展中建立起具有江阴特色的现代化经济发展模式，而其中重要的推动力便在于创新。创新既包括对传统产业发展结构的调整，也包含对区域整体发展模式的重塑，既要抓住传统制造业形成产业特色，努力打造一个系统完善、特色鲜明的江阴实体经济创新产业群，也要积极开辟金融发展空间来服务实体经济，将互联网思维与传统经济模式结合起来，改造提升传统产业、做强做厚实体经济，进一步发挥“江阴板块”的优势力量。

三是大力培育创新氛围，弘扬江阴企业家创新创业精神。十九大报告鲜明提出：“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。”[13]企业家作为企业开展创新活动的主体与灵魂，是引领企业前行和推动经济发展的核心与动力。在各类强企汇聚的江阴地域内，一大批优秀的企业家在江阴经济社会发展进步中扮演了重要角色，对推动江阴经济发展、提升创新活力发挥了重要作用。审视国家经济发展态势和江阴社会经济发展现状，以实体经济尤其是传统制造业为主的经济发展模式正面临着向结构更合理、分工更优化、形态更高级的新型现代化产业转型的过渡阶段[14]，需要不断依靠创新获得核心要素和竞争优势，利用信息技术不断加快转型升级和增速换挡。面对经济新常态和发展新时代，企业家精神在企业的创新转型升级中发挥了重要作用，弘扬优秀企业家的创新创业精神，营造创新创业的区域创新氛围，不断鼓励企业家们以更大的决心和勇气参与市场竞争，引领企业不断激发创新改革活力，让企业家精神成为新时代、新常态下的重要创新动力，成为提升区域创新能力的重要动力源泉，这既是企业转型发展的动力源泉，也是区域创新治理能力提升的内在需要。