行政裁量基准的对内效力及其司法适用——以谢某滥用职权案为例

孙恬静

一、基本案情和问题整理

(一)基本案情

2008年12月11日，浙江省交通厅印发《浙江省交通行政处罚自由裁量执行标准(试行)》(以下简称《浙江省交通处罚标准》),对车辆在公路上擅自超限运输的违法行为，根据违法程度的轻重规定了不同的处罚幅度。杭州市余杭区公路路政管理大队的副大队长谢某负责领导和管理路政大队及所属各中队查处辖区内的违法超限运输行为，其在向下级部署工作时私自决定路政大队及所属各中队按照“大队六折、中队八折”的办法对超限车辆进行处罚。[注]“大队六折、中队八折”是指路政大队在办理违法超限运输的具体案件时处罚额最低可降低至处罚标准的60%，中队最低可降低至80%。各队在实际执行过程中出现了在处罚幅度下限的基础上再“打折”处罚的情况，谢某对此知情并且认可同意。2010年8月31日，杭州市余杭区人民检察院向杭州市余杭区人民法院提起公诉，指控谢某犯滥用职权罪。法院认为，被告人谢某身为国家机关工作人员，违反规定处理公务，致使国家利益遭受重大损失，其行为构成滥用职权罪。[注]参见浙江省杭州市余杭区人民法院(2010)杭余刑初字第645号刑事判决书。

(二)问题整理

滥用职权罪是渎职罪范畴内的具体罪名，与玩忽职守罪合一规定在《中华人民共和国刑法》第397条。该罪名采用了简单罪状的描述方式，对于滥用职权的实行行为并未叙明，仅由该条文尚无法定义何种行政行为为“滥用职权”。实践中司法机关多依据最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准规定(试行)》第2条和《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第1条来把握滥用职权罪的构成要件。一般认为，这两条规定将滥用职权的行为划分为两种类型：超越职权型和一般滥用职权型。[注]参见高铭暄、马克昌主编：《刑法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2017年版，第656页。其中一般滥用职权型是指违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

在上述案件中，谢某作为路政大队的副大队长，指导路政大队及所属各中队对违法超限运输的车辆进行处罚确属其职责范围内的事项，其行为也就不可能构成超越职权型滥用职权，控辩双方以及法院在这一点上意见也是一致的。至于谢某的行为是否是一般滥用职权的行为，控辩双方的观点就出现了分歧，余杭区检察院认为谢某违反《浙江省交通处罚标准》的规定处理公务的行为符合滥用职权罪的构成要件，而谢某及其辩护人则辩称谢某仅违反《浙江省交通处罚标准》的规定而没有违反法律、行政法规的规定并不构成滥用职权罪。因此，从表面上看，该案件的争议主要聚焦于“行政机关工作人员违反裁量基准作出裁量决定，是否构成刑法上的滥用职权罪”。但从更深层次上讲，隐藏在此案件背后的实质论题则是行政裁量基准在行政系统内部的效力以及在法院审判中的地位。结合该案件的刑事判决书以及地方政府部门网站公布的案件处理过程，[注]浙江审计网：“自由裁量权不应太‘自由’”，http://www.zjsjt.gov.cn/art/2012/3/9/art_1320951_6841284.html，最后访问时间：2019年3月17日。本文整理出以下三个层面的问题，以为下文的分析理清脉络：

一是类似于上述案件中《浙江省交通处罚标准》这样的裁量基准是什么性质的法律文件？

二是行政执法机关在执法过程中应像执行法律、行政法规一样“严格执行”裁量基准，还是可以在一定条件下“变通适用”，像该案件中路政大队及所属各中队一样突破裁量基准中的幅度下限进行“打折”处罚？这种逸脱裁量基准的行政行为是否应当被评价为滥用职权的行为？

三是法院在对逸脱裁量基准的行政行为进行刑事评价之前，是否应当首先审查裁量基准的合法、有效性？应当依据什么标准对裁量基准进行审查？

二、行政裁量基准的性质定位

行政裁量基准是近年来国务院带领全国各地建设“法治政府”过程中着力推动和大力支持的一项工作，[注]参见王天华：“司法实践中的行政裁量基准”，载《中外法学》2018年第4期，第961页。但实际上其首先发轫于地方政府的执法工作过程中，是基层政府行政经验的总结，其生成路径是“自下而上”而不是目前所呈现的“自上而下”的。[注]参见周佑勇：《行政裁量基准研究》,中国人民大学出版社2015年版，第7页。

2003年浙江省金华市公安局率先推出《行政处罚自由裁量基准制度》，取得良好规范行政行为的效果之后，各地各级政府、政府部门纷纷效仿，制定形式各样的文件以限制自由裁量权的行使，形成了一种“遍地开花”的局面。地方政府的实践与成果也得到了国务院的鼓励和肯定。2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)中就明确要求“建立行政裁量权基准制度”，由此“行政裁量基准”概念首次被吸纳进入国务院文件中，成为行政系统内部重点建设的制度。

行政裁量基准的性质，基于“规则化裁量基准观”与“具体化裁量基准观”的不同，可得出不同的结论，区别在于“规则之治”与“行政自制”之间的争议。[注]关于“规则化裁量基准观”与“具体化裁量基准观”的具体内容，可参阅王天华：“裁量基准与个别情况考虑义务”，载《交大法学》2011年第2期，第231～232页。不过，此二者亦有共通之处，即都肯定行政裁量基准本质上是“判断标准”或“操作标准”，是对行政机关行使裁量权所依据的高位阶法律规范的细化或具体化，是以标准化的判断选择方式为个案中的裁量提供明确的指引，以达到限缩裁量空间、遏制裁量权膨胀和滥用的目的。因此，也有学者认为，行政裁量基准其实是对量刑基准制度的移植和模仿，类似于刑法中的量刑情节。[注]参见王锡锌：“自由裁量权基准：技术的创新还是误用”，载《法学研究》2008年第5期，第37页。

行政裁量基准目前主要存在于行政处罚执法领域中，并已逐步向行政许可、行政强制等领域推及。行政裁量基准的表现形式，一般被认为是“行政规则”“行政规定”或“规范性文件”。[注]参见王贵松:“行政裁量标准:在裁量与拘束之间”,载《法制日报》2005年6月13日。所谓“行政规则”，是德国、日本行政法理论中所使用的概念，指向的是行政机关制定的不具有对外法律效力的内部规范性文件。[注]参见叶必丰、刘道筠：“规范性文件的种类”，载《行政法学研究》2000年第2期，第44页。而行政规定则是指行政法规、规章以外的其他规范性文件。这也同样意味着，多数学者基本排除了行政裁量基准表现为规章以上法律规范的可能性。

但观察当下的立法实践，笔者为截然将行政裁量基准都定性为“规范性文件”是不妥当的，因为“浙江市金华市公安局所创造的分格分档的裁量控制技术”[注]章志远：“行政裁量基准的兴起与现实课题”，载《当代法学》2010年第1期，第68页。已越来越广泛地被部门规章与地方政府规章所采用，以为行政裁量权的行使提供细化的操作标准。例如，在部门规章层面，生态环境部(当时名为“环境保护部”)于2009年印发了《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》，以规范环境行政处罚自由裁量权的行使；在地方政府规章层面，省级、设区的市级人民政府亦制定形式各样的文件以限制本行政区域内行政处罚权等自由裁量权的滥用，它们多被称为“自由裁量权实施办法”“裁量权实施细则”“裁量标准”等。[注]如《厦门市规范行政处罚自由裁量权规定》、《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》、《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》等。因此，行政裁量基准可表现规章与规范性文件两种形式，但一般以规范性文件为载体。

明确这一问题，对讨论行政裁量基准对下级行政机关以及法院的效力来说至关重要。因规章是由法律规定的国务院各部委以及省级、设区的市级人民政府制定，依据《行政处罚法》第18条以及《行政诉讼法》第63条之规定，其属于行政机关作出行政处罚时的依据，并在行政诉讼中具有“参照”适用的效力，行政机关违反规章规定作出行政处罚，当属“违法”，这一点应无争议。因此，本文仅探讨违反以规范性文件为载体的行政处罚裁量基准处理公务是否构成滥用职权罪的问题，如无特别说明，下文所称的行政裁量基准皆指以规范性文件为载体的行政裁量基准。

三、行政裁量基准在行政系统内部的效力

(一)行政裁量基准的事实拘束力

行政裁量基准的效力包括内部效力与外部效力两方面。行政裁量基准的内部效力是指上级行政机关制定的裁量基准对下级行政机关及所属工作人员有拘束力，应得到遵照执行。其外部效力则是对行政相对人以及司法机关的效力。本案中的《浙江省交通处罚标准》是否属路政大队的副大队长谢某应遵守的“规定”，指的就是行政裁量基准在行政机关内部是否有效及其效力的正当性基础问题。

行政机关制定裁量基准的权力被认为是上级行政机关指挥权、监督权的应有之义。[注]参见胡建峰：“论行政规则在司法审查中的地位”，载《行政法学研究》2004年第1期，第86页。一般认为，其约束下级行政机关及所属工作人员的根据主要在于以下三点：一是行政系统内部的服从义务，即依据我国《宪法》、《组织法》和《公务员法》的相关规定，[注]如《中华人民共和国公务员法》第12条第5项规定：“公务员应当履行下列义务，忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。”下级行政机关及公务员具有服从和执行上级依法作出的决定和命令的义务。二是平等对待原则，即同等情况同种处理，不同情况不同对待。如果行政机关工作人员在处理某一类型的案件时经常使用某行政裁量基准以说明理由，而在另一类似案件中却不适用此裁量基准，则可被认为属于差别对待，构成对平等原则的违反。这一点与行政惯例具有拘束力的原因是一致的，因而也有学者认为，从广义上讲，行政惯例是不成文的行政裁量基准。[注]参见王贵松:“行政裁量标准:在裁量与拘束之间”,载《法制日报》2005年6月13日。三是信赖保护原则，这是维护法的安定性的要求，因为行政裁量基准一旦公开或在执法实践中经过反复适用，行政相对人就有理由对行政机关未来适用该裁量基准产生信赖或合理预期，[注]参见余凌云：“游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考”，载《清华法学》2008年第3期，第76页。而不允许行政机关随意逸脱或者违反裁量基准的规定。所以，基于上级行政机关的地位以及平等对待原则、信赖保护原则的转介，裁量基准对下级行政机关及所属工作人员形成事实上的拘束力。如果存在行政裁量基准，负责处理具体案件的执法人员应优先适用裁量基准而不能径直适用上位的法律规范——上位法的优先性体现在效力上而非适用上，否则可能因为违反上述原则而违法。

(二)行政裁量基准效力的相对性:个别情况考虑义务

行政裁量基准的对内效力是相对的而非绝对的，这是相较于法律规范而言的。[注]学者们认为，按照我国现行的立法体制，法律规范包括法律、法规和规章。参见章志远：“司法判决中的行政不作为”，载《法学研究》2010年第5期，第20页；于立深：“现代行政法的行政自制理论”，载《当代法学》2009年第6期，第4页。法律规范的效力就是绝对的，其既可以为行政相对人设定权利义务，也可以拘束法院的裁判活动。但行政裁量基准则不同，其本质上是行政机关的内部自制规则。部分学者虽认为其是行政机关行使行政立法权的结果，但也同时认为这一“立法”并未得到法律、行政法规的授权，“由不享有行政立法权的行政机关制定的裁量基准，本身就存在合法性瑕疵”。[注]王锡锌：“自由裁量权基准：技术的创新还是误用”，载《法学研究》2008年第5期，第41页。而赞成行政裁量基准只是行政机关行使执法权结果的学者也认为，由于行政裁量基准设定的灵活性及非正式性，其合法性自始就是未定的，法院可能判定裁量基准本身违法，因此行政机关适用裁量基准所作出的行政行为的效力只是相对性的。[注]参见周佑勇、周乐军：“论裁量基准效力的相对性及其选择适用”，载《行政法学研究》2018年第2期，第6页。

行政权的本质属性也要求行政机关没有遵守行政裁量基准的绝对义务。“行政权本身就是裁量的权力。”[注]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第127页。行政裁量基准虽是抽象立法的具体化，但作为成文的、普遍适用的行政规则，再加上规则制定者自身理性的限制，行政裁量基准亦不可能穷尽列举每一种可能发生的情形。现实生活中发生的案件是千差万别的，如果行政裁量基准过度具体化，或要求下级行政机关严格地、不留任何裁量余地地执行，必将导致裁量的僵化，所实现的“同案同判”也只是形式上的正义。换句话说，立法机关授予行政机关以裁量权的目的决定了行政机关在处理具体行政案件时，有“个别情况考虑义务”[注]王天华：“裁量基准与个别情况考虑义务——周文明诉文山交警不按‘红头文件’处罚案评析”，载《交大法学》2011年2期，第233页。。行政机关于具体案件中适用行政裁量基准时，应当斟酌案件的具体情况，在案件事实与法律之间反复对照与权衡，为实现实质正义，逸脱裁量基准行使职权亦应当被准许，即“违反裁量基准违法”。因此，就整体而言，行政裁量基准的效力具有相对性，对行政裁量基准的任何机械或僵化地适用都是不被允许的。

但是，如果上级行政机关已就某一裁量权的行使制定具体的操作标准，下级行政机关再设定适用范围相同的裁量基准是否也是一种逸脱呢？提出这一问题的原因是，在行政裁量基准一路高歌猛进的态势下，大到省政府、小到县的某一部门都在为行政裁量权的行使制定裁量基准。行政裁量基准制定的基本出发点本在于促进行政裁量权行使的正当性、公平性，“同种情形同样对待，不同情形不同对待”，但现在却出现不同地区的行政机关，甚至同一行政区域内的不同市、区或县遵照制定机关不同、内容亦不尽相同的行政裁量基准执行，因而也就产生新的“同案异罚”现象。

对此问题，学者们一般认为下级行政机关设定裁量基准就是行使裁量权的一种方式，[注]参见王贵松：“行政裁量基准的设定与适用”，载《华东政法大学学报》2016年第3期，第71页。这本身就属于对上级机关制定的裁量基准“遵照执行”的一种表现，只要行政机关有裁量权也就有制定裁量基准的权限。另外，裁量基准本身也只是基层行政机关在长期执法实践中总结出来的经验，仅是补充法律规范在适用时所需要的要件或基准，其本质在于细致地阐明行政机关如何行使法律授予的裁量权，基层行政机关在具体执法上的经验要明显多于上级行政机关。[注]参见姜明安：“论行政裁量的自我规制”，载《行政法学研究》2012年第1期，第6页。同时行政机关对裁量基准的适用也非绝对的义务性要求，基于实际情况的考量应予以具体对待，以让行政机关拥有一定的判断余地和裁量空间。因此，下级机关基于自己的合理考虑，比如经济、社会、文化等因素的地域差异，可以作出与上级机关制定的裁量基准不同的裁量基准。当然，不同级别行政机关制定裁量基准的权限也应当被合理地划分，以防止上下级行政裁量基准在相同事项上“撞车”。

四、行政裁量基准在法院审判中的地位

(一)行政裁量基准作为司法审查的对象

行政裁量基准作为行政机关的自我控制模式，虽然收到良好的约束行政处罚行为、防止自由裁量权滥用等效果，但也存在可能导致裁量僵化甚至消灭裁量等弊端，所以长期以来，通过立法、行政、司法三种途径实现对行政裁量的控制都是主流，[注]参见章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版，第69页。其中司法途径指的就是法院对行政裁量进行事后审查的方式。如果适用裁量基准的行政行为被起诉至法院，那法院判断行政行为是否合法就间接地涉及到对裁量基准的审查，因而也就产生为实现控制行政裁量权的目的，法院在审判过程中如何对待行政裁量基准的问题。

2014年我国《行政诉讼法》修改后新增加的第53条规定，公民、法人或者其他组织“在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，由此关于规范性文件是否应当纳入行政诉讼审查范围的争论也终于暂时划上了句号。[注]参见王留一：“论行政规范性文件司法审查标准体系的建构”，载《政治与法律》2017年第9期，第138页。这就表明，以规范性文件设定的行政裁量基准可以成为司法审查的对象，行政相对人可以对行政裁量基准提起附带审查，人民法院当然也可以根据案件审理需要主动审查。故而，也有学者称行政裁量基准具有“法源”与“对象”双重属性。[注]参见熊鹰、李桂红：“行政裁量基准司法审查的理论溯源与模式构建”，载《行政法学研究》2015年第2期，第93页。

遗憾的是，此次修法尚未明确法院如何对规范性文件进行审查，再加之理论界对行政裁量基准的性质、法律地位等存在的争议，最终造成了司法实践中行政裁量基准的审查标准模糊的问题。长期以来，法院对行政裁量基准的审查都呈现出消极主义的姿态，审查程度较浅，一般坚持的都是“不抵触”的标准，[注]最高人民法院发布的公报案例在一定程度上反映出我国法院对待某一问题的整体态度。从“黄金成等25人诉成都市武侯区房管局划分物业管理区域行政纠纷案”、“陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案”等一系列公报案例可得知，当前我国法院审查行政规范性文件所采取的主要标准是“不抵触”的标准。即法院在对行政裁量基准进行审查时，主要审查是否与上位法的规定相抵触，如不抵触则对行政裁量基准的合法性予以确认。但这一标准由于内容过于宽泛，在实务中容易造成的问题是：当上位法对某一事项没有规定或者规定模糊时，法院往往出于对行政权的尊让而肯定行政裁量基准的效力，这样就使得行政裁量基准很容易逃脱司法的审查，既挤压了法院对行政裁量权控制作用的发挥空间，也不能回应当事人对行政行为提出的质疑。

为避免实务中司法对行政裁量基准的审查流于形式，学者们提出了多种思路以重构行政裁量基准的审查标准。[注]参见俞祺：“规范性文件的权威性与司法审查的不同层次”，载《行政法学研究》2015年第6期，第51～68页；杨士林：“试论行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度”，载《法学论坛》2015年第7期，第42～50页。最高人民法院2018年2月7日发布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉诉讼法解释》)也以专章的形式对规范性文件的分层审查进行了规范，审查标准规定在其第148条，具体内容为：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。”总结来看，法院对行政裁量基准的审查主要从制定权限、制定程序以及内容上三方面进行。

在制定权限上，法院应当审查行政机关制定的裁量基准是否是对其裁量权范围内的行政规范的解释，即审查行政机关对裁量基准中规定的具体事项是否有实质上的行政管理权，行政机关无裁量权而设定的行政裁量基准根本无效。在制定程序上，法院应当以国务院部门或者地方政府制定的《行政处罚权实施办法》等为依据审查行政裁量基准的制定程序是否合乎规定，[注]虽然我国当前没有针对行政裁量基准制定程序的全国性立法，但国务院部门以及地方层面的立法却已非常普遍，如2015年《北京市工商行政管理局行政处罚裁量权实施办法(试行)》第39条就规定：“行政处罚裁量基准制定后，市局以及分局可以采取适当方式向社会公开，便于行政相对人查询。”既然这些部门或地方政府规章已经对行政裁量基准的制定程序作出了规定，在对行政裁量基准的司法审查过程中，法院也当然要对其是否符合这些规定进行审查。主要审查其制定过程中是否保证了必要的公众参与，是否已向省级或市级主管部门备案，是否在指定的网站或报纸上向社会发布等。如果行政裁量基准的制定程序严重违法，法院可以选择不予适用而直接依据上位法对案件作出裁判。在审查行政裁量基准内容的合法性时，法院应对“上位法”的内涵有基本的认识，不仅应审查其是否违反上位法中直接而明确的规定，还应审查其是否违背上位法中相关条款的立法目的和基本精神，即对照上位法的立法原意来考察其是否具有合目的性。前者属于形式的合法性审查，后者则属于实质的合法性审查，也被称为合理性审查。比如，行政机关在制定裁量基准时不考虑法律法规的具体规定和案件的具体情节，采取“一刀切”或者“顶格”处罚的方式，规定“统一处罚1000元”“一律吊销营业执照”等，这样的裁量基准即不符合行政处罚与违法行为相适应的原则，一般不具有合理性。[注]当然，对于某些严重的违法行为，比如醉酒或超过行驶速度百分之五十以上驾驶机动车的，规定一律吊销行为人的驾驶证则能起到较好的威慑效果，防止严重危害社会公共安全行为的发生，不能认为此类行政裁量基准不合理。

(二)在案件解析中把握对行政裁量基准的司法审查

以开篇所述的案件为例，既然案件的焦点问题在于谢某违反《浙江省交通处罚标准》作出裁量决定是否违法，那法院首先应当审查《浙江省交通处罚标准》这一裁量基准在制定权限、制定程序以及内容上是否合法。在制定权限上，由于“路政、港政、航政、运政管理工作”都属于浙江省交通厅管辖的范围，故浙江省交通厅有权制定《浙江省交通处罚标准》以规范全省交通运输处罚权的具体行使。在制定程序上，谢某及其辩护人在案件审理过程中曾提交公证书2份，欲证明浙江省人民政府法制办公室网站自2008年10月至2010年2月所有行政规范性文件备案目录中未查得上述文件，因此上述文件未经浙江省人民政府备案审查而不具备法律效力。但笔者认为，备案审查与前置审查的不同之处就在于它属于事后审查，并不影响已经发布的裁量基准的效力，谢某的这一辩护观点不能成立。在内容上，由于交通部2000年发布的《超限运输车辆行驶公路管理规定》对违法超限运输的车辆只规定了处罚上限，而《浙江省交通处罚标准》划定的处罚幅度也都在这一上限之内，故《浙江省交通处罚标准》对违法超限运输车辆的处罚规定在内容上也是合法的。

其次，谢某要求下属逸脱行政裁量基准是否是滥用职权，法院应当视谢某作出此种决定时有无正当理由而定。《浙江省交通处罚标准》作为浙江省交通运输厅印发给全省交通执法机构在行使行政处罚自由裁量权时适用的文件，是上级机关的职权命令之一，谢某即属下级行政机关路政大队的副大队长，有监督大队及所属各中队在对超限车辆进行处罚时遵守该裁量基准的义务。但是，谢某却私自部署下级按照“大队六折、中队八折”的办法实施处罚，其目的实际上是为自己替“熟人”说情、减少行政处罚款额而留出空间。因此，当其下属在《浙江省交通处罚标准》规定的幅度下限以下处罚违法超限运输车辆时，谢某也予以认可与同意。谢某这种无正当理由而违反行政裁量基准处理公务的行为，确实属于行政法上滥用职权的行为。

最后，行政上的“滥用职权”与刑法上的“滥用职权罪”有质上的区别，只有行政滥用职权行为的社会危害性达到严重程度，即致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失时，才应当以滥用职权罪对行为人进行定罪处罚。[注]参见齐海生：“行政滥用职权与滥用职权罪衔接之探讨”，载《经济研究导刊》2009年16期，第253页。然而，本案中法院在认定谢某滥用职权给国家造成的损失时，是以《浙江省交通处罚标准》中规定的处罚幅度下限为标准来计算损失金额的，这实际上就是将这一裁量基准当成了硬性的法律依据，而非“参照适用”或作为“论据”。[注]单独援引的裁量基准即使是作为“论据”身份出现的，但在没有任何其他依据的情况下，它往往就会被认为是一种“依据”，这与我国《行政诉讼法》第52条和第53条的规定是有所违背的。参见熊樟林：“裁量基准在行政诉讼中的客观化功能”，载《政治与法律》2014年第8期，第74页。而且，本案中《浙江省交通处罚标准》只是“试行”，次年浙江省交通厅就又以浙交〔2010〕272号印发了新的《浙江省交通运输行政处罚裁量基准》。这前后两份文件中，违法超限运输行为的处罚幅度发生了较大幅度的变化。因此，谢某因滥用职权给国家造成的损失金额有待依据法律和行政法规、地方性法规并通过合理的计算方法进一步确定，而不能完全按照《浙江省交通处罚标准》来计算。

结 语

行政裁量基准制度的推行，在其目标期待方面具有不可否认的意义。[注]参见王锡锌：“自由裁量权基准：技术的创新还是误用”，载《法学研究》2008年第5期，第36页。但行政裁量基准从兴起到形成今日的“运动”，所需的已不仅是“同情的理解”[注]“同情的理解”是章志远教授2010年在《行政裁量基准的兴起与现实课题》一文中所提出的，意在表达行政裁量基准正处于兴起阶段，难以在短期内收到立竿见影之效，但基于其在“遏制裁量滥用”上的价值，应当秉承理解的态度，由高层将这种成功的地方实践经验向其他地区推广。参见章志远：“行政裁量基准的兴起与现实课题”，载《当代法学》2010年第1期，第71页。了，更重要的是如何避免因行政裁量基准制定主体过杂、程序随意而使行政裁量权的行使陷入另一种形式的混乱。行政裁量基准虽对下级行政机关及所属工作人员具有约束力，但这种约束力是以其本身合法有效为前提的。在《行政诉讼法解释》以专章对规范性文件的审查标准、审查范围等作出进一步明确规定的背景下，法院作为司法的最后一道防线，应在尊重行政权行使的原则上依法、谨慎地审查行政裁量基准在制定主体、制定程序、内容上的合法性，以有效遏制行政裁量基准的任意性，使行政裁量基准回归到有效控制自由裁量权行使、限缩行政裁量权空间的预期目标上。