宁镇扬一体化的法律保障机制研究

欧阳雅俐

【摘 要】针对当前宁镇扬现有的问题，提出要从立法、执法、司法三个方面不断完善，真正做到法治的协同发展，为宁镇扬一体化建设提供法律保障。

【关键词】法律保障；机制

宁镇扬地区的一体化发展是地区间协同发展的重要基础，不仅仅是经济的一体化、社会权利的一体化，而且是法制的一体化，其本质在于宁镇扬的合作化，是政府主导、社会组织和私人主体共同参与的横向合作治理。但如今法律体系建设不完善，立法迟滞，政府间的合作保障机制仍缺乏法律效力，政府间合作不够紧密，合作机制尚不健全，法制、利益等协调机制还未完全建立。要建设好宁镇扬一体化的法律保障机制，需要从立法、执法、司法三个方面不断完善，真正做到法治的协同发展，为宁镇扬一体化建设提供法律保障。

一、立法构建一体化规则体系

2004年，扬州率先提出“宁镇扬经济板块”的构想，2011年江苏省政府在规划正式提出了“宁镇扬同城化”、“宁镇扬一体化”，并在接下来两年在国家发展战略层面上获得了高度重视。然而，时至今日，宁镇扬一体化的进程并没有如期望般获得快速有效地推进，区域内如重复建设、规划冲突、政策资源争夺等情况仍时有发生；行政壁垒和法制的不健全，严重阻碍了要素在区域内的流通，增加了交易成本，不利于一体化经济的发展。要实现宁镇扬的协同发展，破解“诸侯经济”的困境、真正实现实现经济一体化，要求各地区克服发展中的不良倾向，克服行政区模式下城市之间恶性竞争。一体化建设迫切需要加快政府间协调制度的建立，改变横向协议合作立法，建设纵向合作立法，增加协商性立法，加强立法合作，确立立法责任，从而推动宁镇扬一体化的立法工作发展。南京作为三城中发展较为领先的城市，不仅应在经济上成为中心城市、提高辐射带动能力，在政府合作中也应起到牵头作用，推动政府之间协议的签订；同时，为纵向行政协调机制的完善，应当建立相应的政策监督机制，实现政策红利的公平公正分配，在打破“本体意识”、建设“利益共同体”的同时，保障各地发展的基本利益，实现利益的共享。

二、执法构建一体化实施保障机制

区域一体化的背景下，区域间要素流动性加强，各类社会矛盾如自然灾害、社会治安案件、政府规划冲突等的发生频率也随之提高、影响范围也加大，对政府间协作执法的要求也不断提高，需求也更加迫切。

政府间协同执法的首先要求严格贯彻程序法定。依法行政是依法治国的根本要求，而在中国重视实体正义的传统下，程序正义往往容易被行政执法机关所忽视，极易导致执法结果的“不公正”，因此保障执法程序的依法实施是协同执法、促进区域法治建设的重要内容；而执法程序受执法人员素质影响较大，故应当要加强执法人员的素质能力教育，要求职权法定、内容法定、条件法定、程序法定；加强执法队伍建设，将执法力量投入基层并加强监督监管，完善执法责任制。在执法过程中，也应重视三地执法标准的协同与统一。宁镇扬一体化的执法协同和联动需要政府间推动执法经验、技巧、内容的交流学习，促进执法观念的相互理解和趋同，使平等对待各地区的人口、提高执法公平获得感成为可能。同时通过立法明确各地政府的执法职能，各司其职，避免执法冲突和互相推诿；并建立统一的执法监督机制，联合执法将危害公共治安、污染生态环境等的违法犯罪行为从根本上消除，使其无法再区域内重复作案，提高执法效率。

三、司法构建一体化协调机制

宁镇扬一体化不仅仅是经济上的一体化，更是从社会权利、法律等多方面的一体化，推进一体化的过程需要司法的保障，其中产生的权利、取得的成果需要司法的保护，司法协调机制的建成和健全是促进区域经济发展、社会安定繁荣的必然要求和关键。司法是独立、公正、中立、被动的，也是具有统一性的，然而司法受制于地方政府、司法的地方保护主义等问题一直是司法进步的阴影和阻碍。为克服存在于区域一体化进程中的不良因素，宁镇扬三地政府间应在统一司法裁判标准、司法协助、司法案例指导等方面作出努力；在制定立案标准时，应整合对各地不同的发展水平信息的了解情况进行规定。

司法协同的基础是司法公正，避免地方保护主义，使“一体化”成为共识。应建立专门的机构取代法制性、权威性、强制性较弱的“会晤、会议”形式，在司法执行领域提高组织上的积极性和办事效率，加强法院间的协同合作、相互帮助和程序简化，克服司法执行难的难题；同时，应加强法院间的学术交流、定期进行专题研讨会，在法律的适用上缩小认识差异，尽量做到同案同判。在宁镇扬一体化建设和发展过程中，只有坚持了司法的协同与公正，坚持了法治协同的底线，才能使一切“一体化”的努力顺利进行下去，才能促进法律保障体系的建立。

四、结语

宁镇扬一体化发展是地区协同发展的重要节点。长三角是近年来中国经济发展最快的区域之一，如果宁镇扬板块一体化建设迟滞，将形成区域空间的结构化空洞，切断政策之间的对接和连续，阻碍区域和区域间的经济发展和一体化进程。经济的发展对法律保障机制的建设提出了更高的要求，而要加快推进宁镇扬一体化的建设，更需要一个完善的法律保障机制。只有从立法、执法、司法三方面出发，从“一体化”的实际情况出发，有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠，才能真正地为宁镇扬一体化提供法制保障，实现扩大宁镇扬地区辐射带动能力、创造世界型大都会发展区的“一体化”战略。

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