论城市产业协同集聚与土地集约利用的统筹推进

卫 栎

改革开放以来，中国的现代化进程在工业化和城市化推动下显著加速，为中国城市发育发展提供了强大动力。据统计，截至2018年末，中国城镇化率已经达到59.58%，①国家统计局：《2018年人口总量平稳增长城镇化率持续提高》，《光明时政》，http：//politics.gmw.cn/2019-01/21/content_32387725.htm.并将随着中国产业升级和城乡一体化的推进进一步提高。城镇化水平的提高从本质上来说是产业培育和升级的结果，而工业化是其根本力量。因而，在分析当代中国城市发展问题时不仅需要关注城市空间规模扩大和城市人口聚集，也应与城市产业培育升级和经济增长方式转变统筹考量。城市既是人口聚集之地，也是产业集聚之所，人口与产业的集聚最终要以城市土地为空间载体。因而，在中国城市产业培育和人口聚集带来的城市化二元交织的情况下，城市土地资源日益稀缺，并在中国日益健全的土地资源市场中以更高的土地价格呈现出来。在此背景下，如何在城市产业协同集聚中实现土地资源的集约利用，已成为中国城市在当前和今后的发展规划和功能优化中必须考虑的重大课题。②陈子真、雷振丹：《产业协同集聚对区域经济的影响研究》，《区域经济评论》2018年第3期。

中国城市在产业发育中出现的协同集聚趋势既对其土地集约利用提出了挑战，也为其提供了机遇。在中国经济因出现“新常态”而加速推进产业升级和供给侧结构性改革的进程中，城市产业在产业升级规律和城市产业规划的引导下呈现出日益显著的协同集聚趋势。可以说，中国城市的产业协同集聚既是产业在竞争中充分利用市场机制延伸产业链、降低产业成本和提高要素流通速度的必然结果，也是国家加强要素市场尤其是土地资源市场引导和管理的成效。产业协同集聚为中国在高速城市化进程中进一步推动土地资源的集约利用提供了契机。有鉴于此，本文拟立足城市发展中产业协同集聚的趋势和土地资源稀缺的现状，分析城市产业协同集聚和土地集约利用面临的问题，并在此基础上为中国构建城市产业协同集聚和土地资源集约利用的统筹推进机制提出可行性建议。

一、城市产业协同集聚的内涵、现状与基本特点

十九大报告中提出，中国经济发展必须坚持质量第一、效益优先，坚持供给侧结构性改革作为主线，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革，提高全要素生产率。新时代在中国特色社会主义发展“五位一体”的布局下，中国经济必须实现从粗放型增长向集约型增长转变，在保护自然生态、提高资源利用效率和增进社会和谐的前提下，通过不断增高经济增长质量和推动产业结构转型升级来实现中国经济增长动力向创新驱动转变。提升资源利用效率和经济发展质量的关键是全要素生产率的提高，它不仅与健全的市场机制有关，还与不同产业基于协同增效而形成的空间集聚有关。产业协同集聚不同于过去的产业集聚，产业集聚一般指某一行业领域基于某种地域因素（如资源或市场的地缘经济因素）而出现的行业性专业化集聚，其对城市区域经济的带动能力并不明显；而产业协同集聚则不同，它往往是基于区域内不同产业之间协作的需要而形成不同产业基于产业链的空间集聚，它能在要素配置上起到优化提升作用，故成为中国在新时代产业转型升级中需要予以高度重视和积极引导的产业空间集聚形态。分析产业协同集聚与土地集约利用的必要性及其面临的制约因素，首先应当对产业协同集聚的内涵、现状及其基本特点有所了解。

（一）产业协同集聚的内涵

产业协同集聚是指存在投入产出关联性的不同产业在地理空间上抵近的现象，其概念最早由Ellison和Glaeser提出。目前，产业集聚主要发生于生产性服务业和制造业之间。关于产业协同集聚，Marshall基于协同集聚的关联结构分析，提出了外部性理论，Krugman提出过“中心—外围”理论，Venahle提出了异质性理论，形成了研究产业协同集聚影响因素的基本理论。①苗建军、徐愫：《空间视角下产业协同集聚对城市土地集约利用的影响研究》，《工业技术经济》2019年第4期。随着新科技革命迅猛发展及其引发的产业结构深入调整，产业集聚不再仅仅表现为某一行业中的众多企业在空间上的集中分布，而开始出现空间上紧密分布的不同产业及其内部一定数量的企业之间存在生产要素上的协作关系，这种空间上的密集分布有助于生产要素的快速流通并提高要素的利用效率。目前，产业集聚中出现的不同产业之间更为紧密的要素协作现象被称为产业的协同集聚。产业协同集聚是产业集聚在市场竞争中提高要素利用效率和核心竞争力的必然要求，也是产业链延伸在空间形态上的表现。产业协同集聚反映产业间集聚水平的相对差异以及不同产业间的内在关联，是市场对稀缺资源进行配置的必然结果。

（二）产业协同集聚的发展现状

产业协同集聚是产业发展的必然结果，产业越发达，异质产业之间的联系也会越紧密；而社会分工越精细，异质产业之间因生产供给的关联而出现协同集聚的趋势也会越发明显。在产业发展的现代化进程中，发达国家的产业协同集聚发生较早，故对该现象的研究起步也比国内早。目前，在发达国家和地区已经以先进服务业协同传统制造业来推动区域经济由“单核驱动”向“双核驱动”转变。中国自改革开放四十多年来，已经形成了非常完备的产业体系，并在市场机制的调节下在地域布局上呈现出了显著的空间集聚现象。随着中国以供给侧结构性改革推动全要素市场流通机制的构建，全要素生产率提升的趋势必然进一步驱动中国的产业集聚加速向产业协同集聚转变。目前，在中国经济较为发达的中东部地区的一些产业聚集区，如环渤海、长三角和珠三角等地，产业协同集聚已经达到相当水平；全国范围内的产业协同集聚现象也在不同程度地发生，并形成了在产业升级中加强产业协同集聚的客观要求。

（三）产业协同集聚的主要特点

目前，产业协同集聚主要是指生产性服务业和制造业的协同集聚。生产性服务业和制造业协同集聚的动因在于，通过降低制造业中间要素投入成本和充分发挥生产性服务业知识共享和技术溢出的效应，在一定的集聚区域达成有质量的规模效益。研究表明，城市规模不同，产业和市场发育程度不同，产业协同集聚的水平及其对区域经济的带动作用也就不同，且具有协同关联的产业之间只有当区域产业发育到一定水平才在事实上形成显著的协同聚集。国外学者Au和Henderson曾撰文对中国城市产业在发育中出现的集聚现象进行分析，认为中国城市规模越大，制造业与服务业间的比值就会越小，而规模较小的城市，其制造业与服务业的比值则相对较大。①周奕：《产业协同集聚效应的空间溢出与区域经济协调发展——基于“产业-空间-制度”三位一体视角》，《商业经济研究》2018年第21期。这种情况说明，城市规模越大，制造业和服务业的协同集聚效应便会越明显，而生产性服务业的知识共享和技术溢出效应造成的两种产业间的协同关联也会越发密切，彼此之间的边界也会更加模糊。就中小城市而言，生产性服务业和制造业的协同集聚主要是通过两种产业的空间抵近来提高要素的投入效率和产出效益，进而带动区域经济增长。显然，中小城市的产业协同集聚主要靠物流、原材料、能源供给以及地方土地使用政策的引导，而大城市的产业协同集聚则更多来自知识共享和技术外溢的协同需要。

二、统筹推进城市产业协同集聚和土地集约利用的必要性

产业协同集聚并非不同产业在空间形态上的简单整合，而是因内部存在要素供给关系而形成以要素协同提高要素生产率的体现，并且因城市规模和产业发育水平不同，要素协同的具体内容也存在差别。具体来说，产业发育程度越高，异质产业之间协同集聚的必要性也愈发凸显，其对知识共享和技术外溢的协同需求也会更强。从本质上来说，分属于异质产业的每家企业之所以进行协同集聚，是出于对某些稀缺要素的供给需求，而稀缺要素的供给速度、规模和稳定性则因其空间集聚而得到提升。在产业协同集聚中，土地资源作为一种稀缺要素既在异质产业协同集聚方面起到重要推动作用，也因其空间承载的抵近化而提升了其他要素的供给效率，进而在区域经济发展中有效提升了要素生产率，并有力提升了产业协同集聚中的市场整合度及其配置效率。显然，产业协同集聚是市场机制不断健全进程中要素关联和空间抵近的交织过程，土地资源既是实现产业集聚的重要因素，也应当在产业集聚中遵循产业的要素属性实现其作为稀缺要素的最佳收益率。②郑金：《城市土地节约集约利用评价与规划实践——以武汉市汉阳区为例》，《中国土地》2019年第2期。因此，在城市功能规划和产业培育中统筹推进产业协同集聚和土地集约利用就愈发重要，其必要性主要体现在以下几个方面：

（一）土地资源日益稀缺，提高土地要素生产率

经济活动的开展要以要素投入为前提，而产业升级的目的是在保证资源和环境承载力的前提下，以更小的要素投入获得更高的要素生产率。在各种生产要素中，人的要素和物的要素都要以土地作为基本载体，故土地是一切经济活动都必须依赖的基本要素。随着工业化和城市化进程的加速，中国土地资源的稀缺性日益突出，这主要表现在土地使用权出让和转让价格不断增长。为满足城市产业发展对土地要素的需求，中国很多城市在发展中选择不断将周边农村集体土地纳入国有土地范围以弥补城市产业发展和城市建设中土地资源不足的情况。③彭云飞、李茹茹、朱灵伟、杨芳玲：《深圳市土地集约利用与经济发展的协整检验》，《特区经济》2019年第4期。但是，中国作为人口大国，人地矛盾一直突出，而为保障国家粮食安全，国家确定了耕地保护红线，故引导农村集体土地进入国有土地系统的做法面临上线约束。因此，通过合理的产业规划和功能区分，盘活现有土地的产业承载潜力，推进城市产业协同集聚，以提高土地要素生产率，已成为城市破解土地资源紧缺难题的重要出路。

（二）推动城市产业协同集聚，提高区域经济发展质量

产业集聚是以工业化和城镇化为核心驱动的现代化进程中必然出现的经济现象。产业集聚产生的原因较为复杂，既有城市建设中管理规划的行政引导因素，也是产业在具备一定地缘经济优势的区域基于市场竞争力培育而做出的自然选择。但是，从对区域经济带动的效果来看，在工业化进程中，前期单纯的制造业集聚或生产性服务业集聚对地方经济的带动作用并不明显。而当生产性服务业和制造业出现协同集聚时，便可以充分发挥彼此的优势，在相辅相成中实现交易成本内部化和知识、技术和人才的共享，从而带动区域经济发展并形成较强的竞争力。④谭洪波：《生产者服务业与制造业的空间集聚：基于贸易成木的研究》，《世界经济》2015第3期。因此，在产业集聚的基础上，充分挖掘区域土地资源承载潜力，合理推进生产性服务业和制造业的协同发展，不仅能够在土地资源稀缺的情况下有效降低区域内土地的出让和租赁成本，而且能在土地集约化利用的基础上进一步释放产业协同集聚的竞争优势，进而为城市发展培育出一批具有比较优势甚至独具特色的新兴产业集群。

（三）推进城市合理布局和功能优化，拓展城市发展空间

十九大报告指出，要形成节约资源和保护环境的空间格局。在城市化进程中，随着中国城市数量的增多和规模的扩大，推进土地资源的集约化利用已经成为城市节约资源和保护环境以优化其空间格局的重要工作。土地是城市最宝贵的资源，对于一些大城市来说，在房地产价格高企的今天，用寸土寸金来形容一点不为过。同时，推进土地资源的集约化利用也是进一步实现城市合理布局和功能优化的必然选择。城市人口的集聚必须有相应的居住区域，而集聚的人口还必须有相应的职业，所以居住区、商业区和产业区是城市最基本的功能区域，它们必须被固着在一定土地之上。因此，通过城市合理布局实现其功能优化，便成为城市在发展中应对土地资源紧缺问题的重要出路。①杨权、伍庄飞、崔同琦、周伟、任军艳：《中国城市化与城市土地集约利用的耦合协调时空特征》，《城市建设理论研究(电子版)》2018年第28期。改变过去城市建设用地的粗放状态，通过城市土地利用规划和政策引导推动城市产业合理地进行协同集聚，不仅可以节约土地，提高土地要素生产率，还能够有效拓展城市发展空间。

（四）健全土地政策调控机制，培育城市核心产业竞争力

近年来，随着中国城市化率不断提高，全国各地大城市房地产价格的持续上涨成为城镇化给人留下的最为深刻的印象。但是，对于现代城市来说，房地产价格上涨只是其快速发展的表象，而非实质。即便在某一阶段内，城市房价快速上涨可以有效扩大其经济规模，但此种增长不具有可持续性。实际上，新兴产业培育尤其是新兴实体产业的培育才是驱动城市持续发展的根本动力。每个城市都有自己的文化，每个城市也应当拥有自己的产业。城市特色产业的培育和发展既是历史传统和市场选择的结果，也是政府政策引导的结果。土地资源是健全政府产业引导政策体系的重要抓手。城市管理者通过建立土地资源数据库，并将土地存量资源与城市产业发展规划进行对接，可以对城市核心产业的培育形成有效引导，并通过土地税费的调控给予新兴产业有效扶持，对于培育城市核心产业竞争力具有重要推进作用。②席娟：《陕西省城市土地利用效益与城市化藕合协调发展研究》，《华中师范大学学报(自然科学版)》2013年第1期。城市通过建立健全的土地政策调控机制，也可以在土地资源的集约化利用中对产业协同集聚产生引导和推进作用，并有助于将城市特色产业培育为其优势产业乃至具有核心竞争力的城市国民经济发展的支柱性产业。

三、统筹推进城市产业协同集聚与土地集约利用面临的困难

城市化和工业化相互作用，即工业化推动城市化，而城市化又对工业化产生反向推进作用。城市化和工业化的良性互动离不开对土地资源的合理利用。土地是重要的生产要素，同时也是城市发展和壮大的空间依托。但是，随着城市规模的扩大，土地价格的上涨便必然会要求产业升级，而产业协同集聚便是产业升级的一种必然选择。这是因为，随着城市规模扩大和土地价格提高，传统产业在粗放式经营中难以适应城市土地资源日益紧缺的趋势，会随着城市化进程的发展和土地价格的上涨而在城市产业升级中被淘汰。③王成新、张本丽、姚士谋：《山东省城市土地集约利用评价及其时空差异研究》，《中国人口·资源与环境》2012年第7期。目前，生产性服务业和制造业的协同集聚已成为中国城市推进产业升级的重要趋向，也成为缓解中国城市土地资源紧缺状况和提高土地资源利用效率的必然选择。每座城市因地理位置不同，所面对的区域环境和产业结构也不尽相同，因而在统筹推进产业协同集聚和土地资源集约利用中面对的实际问题也不尽相同，但在产业协同集聚和土地节约利用成为中国大多数城市面对的共同课题的背景下，两者的统筹推进必然面对一些共性的制约因素。目前，中国城市在统筹推进城市产业协同集聚和土地资源集约利用中普遍面临的困难主要有以下几个：

（一）城市产业布局不合理，规划缺乏科学性和前瞻性

统筹推进城市产业集聚和土地资源集约利用符合中国产业升级和提升土地资源利用效率的趋势，但城市产业集聚经常面临的难题大多来自土地资源的供给不力。比如，城市制造业集聚区应当与物流园区协同集聚发展，但是当制造业升级并形成与物流行业协同集聚的需求时却发现，城市的物流园区早已在此前的城市区域功能规划中被安置在较远的地方，而在物流集聚已经形成的情况下，要推进制造业与物流业协同集聚，面临的困难相当大。此一问题的出现主要反映出城市在前期的规划中缺乏长远考虑，对产业升级的协同集聚趋势缺乏前瞻性。①胡艳、朱文霞：《基于生产性服务业的产业协同集聚效应研究》，《产经评论》2015年第2期。目前，物流业集聚和制造业集聚是中国大多数城市产业集聚的主要形态，但物流业集聚和制造业集聚并未形成协同集聚的市场竞争力优势，这是制约中国产业协同集聚和土地集约利用面临的基本问题之一，而要提升制造业和物流业的协同发展能力，必然要在其产业布局上形成抵近优势，但却面临土地资源紧缺的制约。因此，城市产业布局不合理，城市产业发展规划缺乏科学性和前瞻性，成为制约中国很多城市统筹推进产业协同集聚和土地集约利用面临的普遍问题。

（二）城市土地管理制度不健全，管理方式粗放滞后

城市土地管理既是推动土地资源集约利用的基本途径，也是引导城市产业布局及协同集聚发展的重要手段。土地使用规划、土地交易机制、土地价格调控、土地税费政策等都对城市产业协同集聚产生重要的引导作用，而完善的城市土地资源管理制度是通过以上机制实现土地集约利用和产业协同集聚的基本途径。目前，中国城市土地管理制度相对滞后，主要体现在城市土地资源市场机制不健全，土地价格调控受到城市房地产市场价格持续上涨影响而呈现出力不从心的状态，难以在有效控制土地价格以优化城市产业协同集聚方面发挥应有的作用。②蔡俊、郑华伟、刘友兆：《中国经济发展与城市土地集约利用的协调发展研究》，《农业系统科学与综合研究》2011年第3期。与此同时，城市土地管理方式也较为滞后，对大数据和云计算等信息化、数字化和智能化技术及设备的利用仍有待加强，城市土地资源数据库系统也需要进一步得到完善，而全国范围内的城市土地资源登记及其产权和使用情况数据库建设进展迟缓，也成为制约城市推进土地资源节约利用的重大障碍，反映出中国城市土地资源管理方式粗放滞后的问题。城市土地资源管理方式滞后和管理制度不健全必然制约其产业协同集聚和土地资源集约利用的统筹推进。

（三）城市土地产权交易制度僵化，土地资源市场流转不畅

在市场经济体制不断健全的今天，统筹推进城市产业协同集聚和土地资源集约利用既需要发挥城市土地管理制度的作用，更要积极发挥城市土地资源市场交易机制的配置作用。③陈国亮、陈建军：《产业关联、空间地理与二三产业共同集聚》，《管理世界》2012年第4期。土地交易是实现城市产业协同集聚和土地资源集约利用的流通手段，但土地交易需要立足于产权明晰的土地产权制度基础之上。当前，中国城市土地交易制度的改革步伐远比农村要大，基本建立起完善的城市土地交易市场，但城市土地作为国有土地的属性决定了中国城市土地交易只能是土地使用权的转让和租赁。为此，中国在城市土地市场建设中形成了一级市场和二级市场的土地交易制度。其中，一级市场主要从事建设用地使用权的划拨和转让，也包括以租赁、作价出资或入股等有偿方式从政府取得国有建设用地使用权的活动；而二级市场主要从事建设用地使用权的转让、出租和抵押。城市土地两级市场分立的状况说明中国土地交易制度滞后，在一定程度上制约了土地资源的市场流通，而其根源仍在于城市土地产权制度的僵化。城市土地交易市场的二级配置模式也制约了城市产业协同集聚和土地资源集约利用的统筹推进。

（四）城市科研能力分散，制约产业协同集聚的推进

从产业集聚转变为产业协同集聚，在中国当前的产业形态及其升级发展趋势下，主要体现为生产性服务业和制造业的协同集聚，而其本质在于以生产性服务业的科技、人才和知识优势助推制造业的升级发展，进而通过创新培育自主知识产权，为城市培育一批具有核心竞争力的优势特色产业，进而带动区域经济可持续发展。④陈晓峰：《生产性服务业与制造业的协同集聚效应分析——以长三角地区为例》，《城市问题》2016年第12期。因此，在产业协同集聚中，城市科研能力的布局及其与城市制造业的抵近安置非常重要。但是，中国城市科研能力主要集中于相应的高等院校和科研院所，其在城市中的布局存在大分散、小集中的特点，并未在布局中充分考虑与制造业升级协同发展的问题，成为制约中国产业协同集聚深入发展的重要因素。众所周知，世界上众多高新技术产业协同集聚区一般都将其制造业依托于一定的科研机构之上，中国长三角、珠三角以及环渤海区域内也都是科研力量富集和产业集聚之地。当前，中国一些城市在产业协同集聚中不注意加强科研能力布局与产业协同集聚的抵近发展，已成为制约以产业协同集聚推动产业升级面临的重要问题。

四、统筹推进城市产业协同集聚与土地集约利用的思路

产业集聚与土地要素之间存在密切关系，这种关系主要由市场机制进行调节。同时，因土地资源在城市化进程中是稀缺资源，政府在进行城市发展规划的过程中应当将土地要素作为重要抓手，在科学分析城市产业结构及其发展形态的基础上，引导产业培育、产业集聚及其协同发展，从而实现城市产业协同集聚与土地资源集约利用的统筹发展。①李子叶、韩先锋、冯根福：《我国生产性服务业集聚对经济增长方式转变的影响》，《经济管理》2012年第12期。目前，中国已加速从工业化中期向工业化中后期推进，制造业创新升级和现代服务业培育壮大成为产业结构优化的基本趋势，且城市在快速现代化中土地资源的稀缺性进一步凸显。在此背景下，政府应当正视产业转型升级中协同集聚的客观需求，统筹推进产业协同集聚与土地资源的集约利用。

（一）科学分析城市产业结构与发展水平，灵活确定差异化引导策略

产业协同集聚是城市产业发展到一定水平才出现的客观趋势。当城市产业升级出现协同集聚的要求时，政府应当积极构建包括土地政策在内的政策引导机制推进其协同集聚。但是，当城市产业尚未发展到必须协同集聚的水平，而政府通过政策手段进行强化干预，则会出现违背市场规律的反向效果，即阻碍城市产业的正常发育。因此，在统筹推进城市产业协同集聚和土地资源集约利用时，应当立足于城市产业结构出现协同集聚的客观需要这一前提，而城市产业协同集聚在当前的产业生态下主要是在出现产能过剩的制造业和能够为其提供科技、知识、创新和人才支持的生产性服务业之间出现，其实质依然是市场机制下生产要素进行优化配置的结果。②藏天宇：《区域经济协调发展的目标、内容及政策调控》，《商业经济研究》2016年第11期。城市产业结构中既有需要推动升级而出现协同集聚需要的产业，也有一些产能虽然相对落后而市场潜力仍然很大的产业。政府应当依据城市产业发展水平灵活制定差异化引导策略，明确哪些产业需要予以协同集聚引导，哪些产业适合于产业集聚引导。

（二）健全城市土地资源管理机制，创新土地资源管理方式

城市产业协同集聚和土地资源集约利用的统筹推进离不开城市土地资源管理机制建设。在产业协同集聚和土地资源集约利用方面，单纯依靠土地资源市场机制的调节往往无法奏效，而健全城市土地资源管理机制则可以有效弥补市场机制调节乏力的短板，对城市产业协同集聚与土地资源的集约利用产生有力的推动作用。政府应积极应用大数据和云计算等现代网络信息技术，在做好城市土地资源普查的基础上建立完善的土地资源信息管理系统。城市土地作为国有土地，其所有权归国家所有，政府应当通过对土地资源一级市场的调控来加强对其产业协同集聚所需土地资源的价格引导。

（三）推进城市土地产权制度变革，健全土地资源二级市场

目前，中国城市土地资源的市场流通主要通过一级市场和二级市场来实现。城市土地属于国有土地，政府对土地资源的管理主要通过其对一级市场的土地使用权审批和流转来实现，而二级市场则主要是在一级市场明确城市土地资源建设用地属性并完成使用权流转的前提下通过使用权的出让或租赁来满足企业的用地需要。③李玉双、葛京凤、梁彦庆等：《河北省城市土地集约利用与城市化的耦合协调度分析》，《水土保持研究》2013年第2期。因此，城市土地资源二级市场在产业协同集聚的土地资源调控中发挥着更为直接的作用。应在明确城市土地国有属性的前提下进一步明确国有土地出让使用权后的权责边界，消除城市土地资源二级市场流通中存在的法律、制度和机制障碍，构建更为完善的土地资源二级市场流通机制。在城市土地资源二级市场机制建设的基础上，政府要在对土地资源进行引导和调控时，进一步通过土地管理政策体系建设加强一级市场和二级市场的对接，在城市产业协同集聚中对城市土地资源流向形成更为有力的引导，实现对城市每片土地的高效集约利用。

（四）合理布局城市科研力量，培育壮大生产性服务业

统筹推进城市产业协同集聚与土地资源节约利用，要积极发挥土地资源调控机制的引导作用，推动科研力量与产业协同集聚的衔接。当前，包括中国在内的各国宏观产业结构在新科技革命的推动下正在经历产业结构的转型升级，其最为显著的特点便是生产性服务业与制造业的协同集聚趋势。为此，中国城市应当在培育和壮大科研力量、加大科技研发经费投入的同时，引导科研单位配合城市产业协同集聚的需要与制造业对接，既要积极推进城市高校和科研院所加强产学研合作，构建科研成果转化的市场机制，也要在地缘位置上进一步优化科研服务企业与制造业的抵近布局，加强知识、技术和人才服务对制造业升级的支撑，推动以科研创新为主要内容的生产性服务业对制造业成本的内部化，进而在提高土地资源利用效率的同时，为城市区域经济增长培育“双核动力”。①王丽丽、范爱军：《空间集聚与全要素生产率增长》，《财贸经济》2009年第12期。在生产性服务企业培育中，政府要充分利用土地政策予以引导，为生产性服务企业提供价格更为低廉的土地，或制定更为优惠的土地使用税费政策，引导生产性服务企业与制造业协同集聚。

（五）打破城市内部行政区划限制，统筹规划城市土地资源

要充分发挥产业协同集聚对城市区域经济的带动作用，就应对城市土地资源进行统筹规划，并以城市土地资源对产业集聚的引导作用实现城市中具有协同需求的产业进行协同集聚。城市在发展中应当突破传统的行政区划，加强城市中不同区域间的产业关联，积极推动不同区域的经济合作，基于地缘抵近优势充分挖掘各个区域产业之间的横向联系，基于城市产业关联，配合土地资源的调控，形成产业协同集聚的带动优势。②吴次芳、陆张维、杨志荣：《中国城市化与建设用地增长动态关系的计量研究》，《中国土地科学》2009年第2期。比如，在既有的城市产业空间布局中，城市各区域的产业即使在业务上缺乏密切关联，但在城市产业规划和土地政策引导下，可以在创新发展中通过培育一些新的业务来为其建立密切的产业联系，这样做既可以充分挖掘城市既有产业的潜力，又可以对城市不同区域的产业形成有效的协同集聚引导，并在进一步整合城市产业结构和增强其产业关联度的情况下，提高城市产业培育能力，还能通过产业协同集聚带来的企业流动实现土地资源的集约利用。

（六）构建产业分布与空间布局联动机制，优化产业配套基础设施

在城市既有行政区划中以产业协同集聚带动区域经济发展，必然面对产业空间分布和土地资源市场需求脱节的制约。城市既要在发展中通过统筹规划打破区域行政限制，也要通过制度创新构建城市产业联动和空间联动机制，在制度设计上有所侧重地对产业协同集聚进行引导扶持，并在区域空间布局上给予一定的土地资源保障，在城市产业协同集聚和土地资源集约利用中形成目标明确、分配合理和管理有序的统筹联动格局。与此同时，需要不断加强城市产业发展的配套基础设施建设。尤其是在城市交通拥堵和交通资源紧缺的背景下，城市要在产业协同集聚中充分挖掘土地资源潜力，优化城市交通基础设施建设，进行物流营运模式创新，加强产业协同集聚和土地资源集约利用统筹推进中的物流保障。在产业协同集聚区域中的土地资源利用上也要优先保障园区公共交通基础设施建设，通过培育第三方物流企业，进一步提高产业协同集聚能力和区域要素流通速度。