行政事业单位内部控制现状存在问题及对策研究

李娟

为规范行政事业单位使用财政资金，规范行政事业单位内部经济和业务活动，强化对行政事业单位内部权力运行的制约，防止内部权力的滥用，实现内部控制建设的长效机制非常必要。但是，行政事業单位在日常工作中，由于内部控制制度建设存在缺失、内部控制意识观念淡薄、内部控制制度的执行力度不足等原因，造成在财政资金分配使用、国有资金监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位方面的内部控制仍存在若干问题，围绕上述问题，笔者进行了广泛的调研，在此基础上，深入分析问题成因，并提出解决内部控制方面存在问题的对策。

一、行政事业单位内部控制方面存在的若干问题

经审计部门的审计发现，目前，行政事业单位内部控制方面仍存在若干问题，这些问题主要表现在内部控制制度建设存在缺失、意识观念淡薄、执行力度不足等方面，详细问题列举如下：

（一）部门预算编制方面存在的问题

多个项目上年结转和本年结转金额占年初预算比例较大，预算执行率严重偏低。

（二）部门预算执行方面存在的问题

（1）违规列支接待费、差旅费、办公设备购置费、餐费及其他无关支出。

（2）以虚列支出等方式违规转移零余额账户资金，擅自将结余的财政资金转至基本户挂账。部分单位的结余挂账高达数千万元。

（3）仍变相发放津补贴。包括支付停车费补贴、超范围发放夜餐费、以各种名义自行奖励先进人员、违规发放学历教育奖励金、学位申请费、工会活动误餐费、职工家访果篮、私家车灭火器等等。

（4）工作人员履行工作职责和本单位交办工作所取得的收入，个人占为己有，没有按规定上交本单位财务。机关工作人员工作时间以外，非履行工作职责所取得的正当收入，没有向组织申报，并依法缴纳个人所得税。

（5）未严格执行公务卡强制结算目录，在差旅、接待、公车使用维护、会议、培训、购买办公用品等方面，直接使用现金结算。部分单位现金库存较大，未严格遵守日清月结、1000元以上转账支付的规定。

（6）擅自扩大职工公费医疗待遇的享受范围，让不具备职工身份的人员享受与职工一样的报销比例。大部分单位对医疗费报销审核不严格，医务专业人员未尽到审核责任，致使非公费医疗支出和非定点医院支出得以报销;一些单位的领导搞特殊待遇，享受几倍于普通职工的体检费，且未公开相关信息。

（7）存在个人借款长期不清理，甚至坏账的情况;有的人“一次借款，多次报账冲抵”，存在套现或违规报销风险。

（三）资产管理方面存在的问题

（1）资产出租出借未按规定报批，出租国有资产年限超过规定期限。

（2）违规签订长期合同，租金未按规定上缴专户，坐支租金或以物抵租。

（3）土地物业租赁期到期后，未尽到管理责任，土地物业被原承租户无偿使用。

（4）签订合同不规范，与承租户产生纠纷，致使租金无法收取。

（5）与外单位合作开发土地，未有效维护国有资产权益。有的单位未按规定进行市场评估和公开招租，租金价格长期处于较低水平。

（四）基建和政府采购方面存在的问题

（1）有的单位存在工程档案管理不到位，工程变更程序不规范、签证单的工程量计算不详细、资料不完整，竣工图编制不规范，工程延期时间过长，结算价超支等问题。

（2）未按本单位规定招标，部分项目涉嫌拆分。

（3）招投标工作不规范，报价、评标过程存在瑕疵。

（4）未缴纳建设用地有偿使用费、耕地占用税、人防异地建设费等费用，存在建设手续不齐或超概风险。

（5）预、结算资料缺失，结算资料错漏，甚至多结算工程款。

（6）大宗物资采购信息未录入地方政府采购信息统计管理系统。

（五）财务管理工作方面存在的问题

（1）部分存量资金收支核算不规范。

（2）往来款长期挂账未清理。

（3）固定资产未及时入账核算。

（4）零余额账户用于办理非财政性资金或其他资金的付款业务。

（5）违规提前支付项目费用。

（6）未及时对被冻结账户的账面余额进行清理。

（7）职工住房基金账户一直未使用。

（六）会计基础工作方面存在的问题

（1）工作不够合理，财务、基建、采购、后勤、生产等经济事务由一个领导分管，未形成有效的制约机制。伙房、后勤、药品等物资仓库的验收、登记、出库、盘点岗位未实现有效分离，相关业务牵制不足。财务人员仍在部分业务中充当经办人，基层单位的经济事务仍由一线人员包办经济事务全过程。

（2）签领手续不完善，如有的单位食堂物资、酒、办公用品、课酬费、生活物品、奖励物品、工会奖励金、误餐费的发放、签收手续均存在一定问题。

（3）事前审批、事后监督流于形式，审批时间、内容与实际冲突，不符合逻辑。有的单位领导把关不严，对存在明显漏洞的业务，照批不误。有的单位内控失效，致使违规支出在各个环节均畅通无阻，无人对时间、地点、内容、价格、质量等反常现象提出质疑。

（4）存在法人授权不规范现象。有的单位负责人委托分管领导在一年甚至更长的时间内签署单位合同。有的授权书没有明确授权时间和事项，将本应由法人代表行使的权力，笼统交由副职行使。有的没有签署授权书，仅在请示报告中说明授权事项。

（5）存在会计信息质量不高的现象。有的单位对本可直接支付和反映的业务，通过复杂的内部往来科目进行抵销、对冲，隐藏了大量的支出业务，人为增加账务的复杂性， 有的单位会计科目设置不科学，未按统一规范设置科目，年度间的科目名称调整较大，衔接不清晰。有的单位调账随意，未经审批、未附说明就进行较大规模的调账，致使相关数据无法追踪。有的单位会计凭证分类不科学，未集中统一反映同一经济事项。有的单位凭证装订不科学，另行装订的资料未编号并予以标注，原始凭证不完整，未附关键性的证明资料、批复文件、合同、审批报告等。有的财务人员工作不细致，数据计算错误，导致多付报销资金。有的出纳人员人为“压单”，资金支付不及时，有的保险柜管理不到位，存放不宜物品。相当部分单位的出纳人员违规使用现金支票，隐瞒提现事实，会计人员未发挥对出纳的监督作用，未在会计帐上如实反映提现业务，配合出纳隐瞒提现事实。此外还普遍存在会计凭证摘要不准确、不完整，甚至有意隐瞒事实等现象。

二、行政事业单位内部控制方面存在问题的对策研究

（1）针对部门预算编制方面存在的问题，行政事业单位要积极开展自查自纠，同时建立完善的中期财政規划，进一步优化项目库管理，增强项目预算编制的科学性，在编制年初预算时应考虑项目上年结转情况，进一步提高预算编制的准确性。

（2）针对部门预算执行方面存在问题，行政事业单位要有针对性的予与整改，主要方法如下：

第一，严格按资金预算用途安排支出，杜绝挤占挪用行为;根据实际发生的经济业务进行会计核算，严格按会计规范使用相关科目;细化经费用途和支出范围，按规定支出相关资金。

第二，严格执行财政厅关于结余结转资金的管理规定;按要求提高预算的精准性有执行效率。

第三，统一津补贴政策的严肃性，对工资和合法补贴之外的收入，不得发放也不得领取。除了目前有明文规定的补助项目，包括出差伙食补助、市内交通、误餐费、夜餐费、工会活动误餐费，其他一概不得发放。要严格掌握误餐费、夜餐费等的政策边界，以充足的资料证明确实存在误餐、夜餐。

第四，对本单位内人员，一律不得发放课酬;对向外系统人员发放课酬的，应按相关规定提供邀请函和对方单位复函，严格按财政厅《省直党政机关和事业单位培训费管理办法》（粤财行[2017]260号）规定的标准发放课酬。

第五，严格落实财政厅《广东省财政厅关于实施省级预算单位公务卡强制结算目录的通知》有关要求，对确实无法使用公务卡的支出，必须写明原因，并经领导审批;进一步规范现金的使用范围，按规定执行现金管理的库存限额。

第六，严格按照省局《广东省省属单位公费医疗管理暂行规定（试行）》的要求，不折不扣落实好相关规定，严格审核医疗费报销支出。

第七，进一步规范借款的管理，各种公务活动均应以转账或公务卡进行支付，原则上不借备用金和周转金，确需借款的应严格履行审批手续;按要求至少每年底对个人借款进行清理。

第八，开展自查自纠，将未追回的学费予以追缴;除有文件规定外，原则上不报销学历教育费用;有文件规定需报销的应严格按照文件规定的项目报销，不得擅自扩大范围报销。

（3）针对资产管理方面存在的问题，行政事业单位要积极开展清理整顿，同时，督促各单位对超过租期的国有资产出租出借事项进行清理;财务部门作为资产的价值管理部门，全力配合各部门申报办理土地出租、处置的审核审批，在报批流程上把好审核审批关;加强对物业使用的监管。严格按规定审核审批物业出租，从源头上把握物业是否可以出租，是否具备出租的条件、是否符合出租的规定，有依有据，从严把关;重申非税收入缴交的各项规定和要求，严格按照相关规定做好资产出租出借收入的备案统计，全面清理和规范非税收入收缴工作。

（4）针对基建和政府采购方面存在的问题，行政事业单位要有针对性的予以整改，主要方法如下：

第一，加强专业力量建设，将业务精通、责任心强、廉洁干净的同志放在基建管理岗位上。

第二，完善基建岗位责任制，明确基建管理人员在每个环节的责任，严格落实执行国家机关建设法规和省局印发的基本建设管理制度。尤其是工程量清单编制、审核，合同签订，工程变更和签证管理，验收，隐蔽工程监督等关键环节的责任，并建立相应的记录和审核制度，形成“以我为主”的基建管理模式，切实发挥基建人员的监督和管理作用。同时，完善责任追究制度，对执行制度不到位的，严肃问责，用铁的纪律保障基建管理制度落实。

第三，各单位应严格按照政府采购有关规定在采购任务完成后及时将政府采购合同的有关信息录入省政府采购网和地方政府采购信息统计管理系统。

（5）针对财务管理工作方面存在的问题，行政事业单位要有针对性的予与整改，主要方法如下：

第一，制定相关存量资金使用规定及具体核算办法。

第二，加强对暂存款项的管理，及时清理、结算往来款项。

第三，及时将已交付使用的工程结转固定资产，并相应作账务处理。

第四，不定期组织检查预算资金办理非财政资金支出项目情况。将项目规定用途和进度支付项目款列入年度考核内容。

第五，按规定对已冻结或销户的银行账户及时作账务处理。及时撤销长期未使用银行账户。

（6）针对会计基础工作方面存在的问题，行政事业单位要有针对性的予与整改，主要方法如下：

第一，对业务过程进行合理划分，使不相容岗位分置于不同人的控制之下，发挥岗位间的监督制约作用。对长期由一人包办的业务，要根据实际进行分割，人为制造控制点，确保人人监督他人、人人受监督。充分与人事部门沟通，结合工作实际，制定与财务管理相关的相斥岗位列表，进一步规范相关人事任免和责任分工。

第二，加强签领人信息的公开，外部人员应注明身份证和手机号码信息，单位内部人员应注明所在部门。除按规范格式制作签领表外，还应附以相应的证明资料，签领表各页均应有证明人、审核人签名，所有签名均应清晰、可辨认，尽可能采用正楷签名，杜绝无法辨认的潦草签名。可通过转账、汇款等方式支付的款项，不采用现金支付。

第三，落实岗位责任，按“谁签名谁负责”的原则，倒查违规行为，按支付、事后审核、事中实施、事前审批等环节，倒查各个环节的责任。根据现行的《支出审批管理暂行办法》，结合审计意见，采用补充通知的形式加强审批的监督和追责等环节的管理，制定操作细则，把事前审批和事中、事后监督联系起来，构建监督闭环，倒逼实施过程依法依规。

第四，要求以“一事一授权”为原则，设计规范的法人授权书，对授权时间、范围、委托效力、转委托、受委托人等进行限定，避免笼统委托带来的经济风险。

第五，对原始凭证、现金、支票、印章管理、会计凭证摘要、凭证分类、装订、记账、转账等会计基础工作，提出细化的工作要求，提升会计信息质量和信息可比度。尤其是会计凭证摘要，要明确几个关键要素，使摘要完整地反映经济事项全貌，杜绝简单记录、歪曲原意。将对各单位会计信息质量情况纳进年度考核内容，并在财务检查中列为重点检查项目。

三、结束语

加强行政事业单位的内部控制只有起点没有终点，只有通过建立完善的内部控制制度，增强内部控制意识观念，加大内部控制制度执行力度，才能强化对行政事业单位内部权力运行的制约，防止内部权力的滥用，实现内部控制建设的长效机制，内部控制永远在路上。