从北京市大兴区餐厨垃圾处理现状入手寻求精准破解“餐厨垃圾围城”之路

裴洁

餐厨垃圾治理效果直接关乎食品安全稳定，关乎城市环境质量。如何综合施策、对症下药精准解决餐厨垃圾的环境秩序问题，是政府部门义不容辞的责任。北京市大兴区林校路街道辦事处和大兴区城管执法监察局作为餐厨垃圾治理的两个部门，本着解决当前问题、着眼长远建设的思路，通过区域调研、样本分析、行业座谈等方法，对餐厨垃圾的处置方式和管理方法进行了研究，有了一些初步的探索和想法。

（一）摆脱餐厨垃圾就是餐后“无用之物”的看法

不管是执法者，还是普通的社会群众，对餐厨垃圾的认知程度均存在一定偏见。固然这与专业科普宣传不到位有一定关系，但更多的是十九大报告中提及的“物质交换利用、废物循环利用中信息不对称的制约因素”在作祟，从资源的生产环节贯穿到生活环节，政府部门及社会组织介入的明显不充分。在欧美等经济发达国家，餐厨垃圾被称为“放错地方的宝藏”，通过分拣、提炼、再利用，残存其间的大量蛋白质，可以作为动物的饲料蛋白质的来源，同时，废弃食用油脂也可作为生物柴油或化工原料回收利用。因此，餐厨垃圾具有很高回收价值。

（二）摆脱餐厨垃圾治理仅仅是“疥癣之疾”的看法

餐厨垃圾的构成按照大百科的注解，主要成分包括米和面粉类食物残余、蔬菜、动植物油、肉骨等，从化学组成上，有淀粉、纤维素、蛋白质、脂类和无机盐。上述的表述，易于给群众造成餐厨垃圾危害性极小的错误认知，虽然餐厨垃圾不像塑料制品、电子制品等带来的后果一目了然，事实上，一旦餐厨垃圾处置不当也会带来巨大危害。一是对环境卫生的影响。在收集和运输过程中，餐厨垃圾不采用密闭运输工具易产生泄漏遗撒，散落的餐厨垃圾腐烂后产生臭气，孳生蚊蝇，影响群众日常生活。二是对食品安全的影响。一些不法商贩为牟取暴利，将餐厨垃圾进行回收，通过加热、过滤、蒸馏等一系列简单手段炼制出“地沟油”并将残渣饲养“泔水猪”，再通过回流上市进入小餐馆，严重威胁了群众健康。三是对政府公信力的影响。勿以事小而不为，越是直接关系到民众生活的日常小事，越是政府关注的重点难点，一旦人民群众“舌尖上的安全”受到侵害，政府各部门所付出的大量人力、物力、精力投入均会化为乌有，再加之社会媒介呈现一边倒的态势，不仅会触发社会痛点，有时候甚至诱发深层次矛盾，群众的幸福感和获得感将因此大打折扣，势必对政府公信力造成极大影响。

（三）摆脱餐厨垃圾治理可凭单一部门“一己之力”扭转的看法

面临首都“大城市病”缠身的现状，面对着群众日益增长的生态文明需求和首都环境秩序精细化治理要求，对于餐厨垃圾的治理必须坚持“标本兼治、系统控制”的原则，从生活的源头到生产的源头，从个人的处置到企业的处理，广泛的寻求最大化力量的动员和支撑。我们需要从立法层面、政策方面、科技方面、社会参与方面、监管方面、执法方面等全面开展“外科手术刀”股的治理，把城市规划、建设、管理、执法等部门纳入其中，形成“全方位、全领域、全覆盖、全流程”的统筹和实施，才能确保治理效果有始有终、善作善成。

（一）北京市大兴区餐厨垃圾基本情况

在调研中了解到，北京市大兴区餐饮服务单位餐厨垃圾管理基础台账共计约2280家，每天产生约300吨餐厨垃圾，自2018年1月至7月共出车1527车次，共计收运7675.14吨。目前，全区餐厨垃圾处理主要采用收运处理方式，包括委托收运处理和自行就地处理2种方式。其中，委托收运处理方式是指餐饮企业与有资质的企业签订委托协议，交由专业单位进行收运处理;就地自行处理的餐饮企业，一般是选用符合要求的设备和菌种进行自行处置。

当前，按照市绩效工作的要求，全区在账餐饮服务企业均与北京固废物流有限公司签订委托收运服务合同，签约率为100%。

（二）北京市大兴区餐厨垃圾处理方法

全区重点围绕餐厨垃圾“总量控制、机制建立、统筹统管、协同执法、立体动员”五个维度，顺应全区发展实际，推动餐厨垃圾治理的规范化、科学化。

一是从总量控制的维度，实现餐饮行业规模集约化。紧紧围绕全市“疏解整治促提升”十大专项行动做文童，对涉及开墙打洞、无照经营行为的餐饮门店，本着“压缩总量、控制区域、提高品质”的要求，不断挤压生存空间，先后“关停并转、销户封门”120余家，同时通过镇、街统一核录属地《餐饮服务单位餐厨垃圾管理基础台账》，分类核实信息，明确掌握餐厨垃圾回收单位、审批手续、回收时间、处置去向等基本情况。最终确定大兴区餐饮服务单位餐厨垃圾管理基础台账共计约2280家。

二是从机制建立的维度，持续体现政府管理决心。全区在出台《进一步加强新城地区门前三包管理意见》的基础上，陆续研究制定《餐饮行业专项指导意见》及《社会化服务采购标准》，层层按照全区“三个三”发展战略，从“抓落实、建机制、强督查”上，突出破解制约城市循环经济不畅、绿色经济发展后劲不足的瓶颈问题，始终以夯实基础、建立机制为目标，推动餐厨垃圾治理进程。

三是从统筹统管的维度，全力抓好集中收运工作。全区坚持“上下一盘棋”，在推进大兴区餐厨垃圾规范化收运工作中，区市政市容管理委员会充分考虑了社会企业的运营资质、经济实力、本地化就业人口、管理经验等多重因素，分别以263元/吨、288.5元/吨收集运输费的限价对区餐厨垃圾规范化收运工作进行公开招投标，开展先行先试工作。由中标企业北京固废物流有限公司将合同统一编号，发放给各属地，再由各属地组织单位集中签订委托收运服务合同，集中后，由公司固定线路、固定时间、固定运输方式统一运至北京环卫集团南宫餐厨垃圾处理场处理。通过生物降解的方式，70%变成水蒸气和二氧化碳等气体，剩余转化为有机肥原料。

四是从协同执法的维度，强化部门无缝对接能力。全区结合《大兴区餐厨垃圾管理工作实施方案》的相关要求，制定具体执法工作方案，对工作目标、工作原则、步骤、时间节点进行细化和量化，并专门成立了综合整治工作小组，从源头把工商、食药、市政、城管、卫生等部门整合为一体，大力推进“信息资源共享、市政设施共建、执法部门共融、行业问题共治”的集智集力平台建设，大力推进综合整治工作，通过联合整治、综合夜查、点位盯守等方式，全力投入到餐厨垃圾整治行动中。据统计，今年1-7月出动执法人员21941人次，检查餐饮门店4105次，教育332家，查处176起未按规定清运、处理餐厨垃圾以及餐厨垃圾泄漏、遗撒等违法行为。

五是从立体动员的维度，发动社会各界参与治理。全区利用各级各类媒体平台及展板、正规显示屏、宣传栏等舆论阵地，在全社会大力提倡珍惜资源、节约资源的风尚，广泛宣传餐厨垃圾违法违规行为对正常生产生活的影響，呼吁广大群众积极参与到整治行动中来，积极做好源头防控，营造良好社会氛围。同时，还采取集中宣传和进店宣传相结合的形式，主动向广大群众和餐饮服务企事业单位，讲解餐厨垃圾规范管理的重要意义。本年度先后散发宣传单页8.6万份，组织宣讲活动56次，利用媒体宣传32次。

为推进餐厨垃圾无害化处理和资源化利用，大兴区加快餐厨垃圾收集、运输、处理一体化进程和整治力度，取得了一定成效。但坦率地讲，餐厨垃圾的治理还存在着不足，不少问题日久年深，不能靠“毕其功于一役”的方式一次性根治，仍需要进一步摸索和破解。

一是有实力的社会收运公司总体数量较少。通过调查发现，报名参与餐厨垃圾处理公开招投标的民营企业屈指可数，基本为大型国有企业，究其原因主要是因为市场准入门槛高，审批手续复杂、繁琐、处理渠道单一等，直接造成了切分循环经济蛋糕的曲高人寡，社会企业参与的活跃度不高。

二是法规政策缺乏强制性。目前，出台的《北京市餐厨垃圾收集运输处理管理办法》及《北京市推广餐厨垃圾就地资源化处理项目指导意见》，多以资金和政策方式鼓励大型就餐单位、企业食堂，实施垃圾资源就地化处理，并未有强制性措施和验收要求，致使就地化处理工作普及度不高、参与性不强。

三是餐厨垃圾处理奖惩机制欠缺。目前大兴区就餐饮单位是否按规定处理餐厨垃圾未建立奖惩机制。虽然现阶段正强制征收餐厨垃圾消纳费用，但缺少有效的推动手段，直接挂钩征信体系还存在障碍，对拒不执行的餐饮门店处罚力度不强，对表现优良的餐饮门店激励措施明显不足。

四是收运处理过程缺乏可追溯监管手段。餐饮企业分布范围广、规模差异大，监管难度较大。信息化手段运用不足，尤其是缺少对于餐厨垃圾分类情况的视频监控和数据统计。同时，餐厨垃圾收运全程定位追踪和路线优化等方面的工作也未能全面开展实施，信息化平台建设推进缓慢。

五是垃圾分类意识低。经调查，82%的单位和个人缺乏餐厨垃圾分类意识，也不了解餐厨垃圾规范化收运的意义。无论餐饮企业还是居民个人，餐厨垃圾都与生活其它垃圾混装，导致收集到的餐厨垃圾里经常混有一次性筷子、纸巾、塑料袋等杂质，加大了餐厨垃圾回收利用难度。

六是违规收运依旧存在。北京固废物流有限公司回收餐厨垃圾需要收取餐饮企业263元/吨或288.5元/吨，而将餐厨垃圾违规销售个人处理，餐饮企业甚至可以盈利，明显的费用倒挂现象，直接导致了个别企业还铤而走险违规处理，同时，还有一部分未登录台帐的新开餐饮单位和小型饭馆也会肆无忌惮的随意处置餐厨垃圾。

七是执法难度较大。北京市颁布了多部涉及餐厨垃圾处理的法律法规，但都缺乏具体的责任追究，实际操作难度较大。另外，餐饮单位数量多、分布广，违法时间不固定，乱倒泔水、私下处置的现象不易发现，有数据显示，夜间此类违法行为是白天的两倍，很多餐饮企业会选择凌展执法力量薄弱时偷倒、偷运餐厨垃圾，一系列的不利条件叠加，导致了执法较为困难。

为了使餐厨垃圾得到有效治理和管控，达成餐厨垃圾减量化、资源化和无害化处理的实际效果，特提出以下对策。

一是降低民营企业准入门槛。政府应加强对于重点产业、领域的支持，在办理条件、办理流程、办理数量上给予一定倾斜，并进一步简政放权，深化行政审批制度改革，减少民营企业餐厨垃圾规范化收运审批事项，减少资质资格许可和认定，取消不适应不合理的行政事业性收费和政府『生基金项目;放宽市场准入规则，放松市场主体准入管制，降低准入门槛;实行注册资本认证登记制;改革年检制度和简化住所登记手续等。把政府的作用与市场和社会的力量结合起来，引导更多有实力的餐厨垃圾收运企业参与进来，满足社会需求。

二是完善法规政策并强制执行。要结合不同区域的实际情况，尽快修订《推广餐厨垃圾就地资源化处理项目指导意见》，将其提至法规层面，1000人以上食堂、企业应明确试点数量和验收细则，开展餐厨垃圾就地资源化处理工作。相关部门应成立专项小组定期对各单位餐厨垃圾处理情况进行检查。同时，在条件允许的情况下，对归为“五小六小”的小散乱污餐饮企业，可以及时依照“禁限目录”产业标准，对餐饮企业和持证人员，采取暂停服务、不予续签、注销证件等措施，引导相关企业和人员向外疏解。

三是建立并完善餐饮企业奖惩机制。要加大政府投入力度，在起始阶段对餐厨垃圾产生单位予以一定的补贴、税收优惠政策或其他形式的奖励。同时，可以借鉴西方国家相关管理经验，在餐饮机构中推行餐厨垃圾处理绿色认证。从而调动餐厨垃圾产生单位向正规渠道提交餐厨垃圾的积极性。对不按要求处置餐厨垃圾的单位，要吊销营业执照或停厂停业。

四是积极培育无害化处理和资源化利用企业。相关部门应总结餐厨废弃物资源化利用试点经验，推动培育与城市规模相适应的废弃物无害化处理和资源化利用企业，引导废弃物无害化处理和资源化利用企业适度规模经营，符合条件的按规定享受税收优惠政策。条件允许的地区可以按照人口基数、土地面积、餐饮门店分布情况等，依照比例吸收、引进、自筹资源化利用企业，在严格把牢城市生活垃圾经营性处置服务许可的关口，择优进行扶持。

五是结合物联网等技术推进智慧回收管理平台建设。借鉴国内外有益经验，运用大数据，围绕餐厨垃圾产生单位和收运车辆的数据汇聚、计算、调度、监控、管理与应用建立信息监管体系，通过信息技术手段安装餐厨垃圾分类监控设备、IC卡餐饮企业识别系统、收运计量称重系统、运输车辆定位系统等，加快餐厨垃圾收运处理的信息化建设，实现餐厨垃圾从产生、排放、收集、运输、处理到利用的全过程可追溯。有效提升动态监控和管理能力，着力实现餐厨垃圾收运车辆的实时定位、轨迹回放以及用户自定义报警。

六是提高居民和个人垃圾分类意识。餐厨垃圾分类回收是实现餐厨垃圾资源化的准备工作，垃圾分类回收能够更好地实现餐厨垃圾的再利用，减少资源的浪费。平时要强化宣传，积极利用各级各类媒体平台，广泛宣传餐厨垃圾违法违规行为对正常生产生活的影响，呼吁广大群众积极参与到整治行动中来，做好源头防控，营造良好舆论氛围。同时采取集中宣传和进店宣传相结合的形式，积极向广大群众和餐饮服务企事业单位，讲解餐厨垃圾规范管理的重要意义。

七是增强餐厨垃圾回收利用京+冀跨域合作。由于北京市的功能定位及其现有稀缺土地资源的限制，建立废弃油脂生物燃料化等餐厨垃圾资源化处理工厂不符合首都城市功能定位及其生态文明建设发展的要求。而大兴与河北相邻，建议发挥京+冀协同发展优势，利用地域相邻、交通便捷、联系紧密的特点，加强不同地区之间的产业优势互补，增强跨区域的餐厨垃圾资源化合作。同时，根据“十三五”规划的发展要求，统筹定位规划跨域合作的环保产业园，将工业生产和餐厨垃圾处理相连接，鼓励开展公私合作PPP等多种金融投资模式，促进园区建设和企业发展。

八是严格落实属地管理责任制，各地区应坚持统筹规划与属地负责相结合、政府监管与市场运作相结合、集中处理与分散处理相结合，加强对餐厨垃圾治理工作的组织领导，进一步健全工作机制，加大督查力度，层层传导压力，落实各方面责任和各项政策措施。尤其是要创新体制机制，完善综合管理体系。推动城市管理重心下移、力量下沉，要主推街长制，突出对本街巷餐饮单位的餐厨垃圾收运工作进行监督管理。

九是“法治、精治、共治”共同应对餐厨垃圾乱象。各行业管理部门、执法部门应大力做好与相关部门的横向协作，努力做好前端管理与末端执法的纵向联系，充分运用联席会议、网格巡控、信息通报、联查联检形势，实现职能的有效衔接和工作的密切协作，实现齐抓共管的局面。同时，还可以调动社会力量，以12345、96310、政府手机APP和官方网站等平台为依托，畅通举报管径，借助新媒体的快速发展破解信息壁垒，增加公众与政府的互动。

（作者单位：北京市大兴区林校路街道城管执法队）