深化改革任重道远—水利勘测设计单位40年改革历程回顾

图1 大唐碧口水力发电厂

党的十九大提出了“以人为本，服务民生，加快解决民生水利问题”的治水新思路，全面开启了水利现代化建设新征程。水利部树立和践行习总书记“绿水青山就是金山银山”的理念，提出规划设计要统筹山水林田湖草系统治理，统筹解决水资源、水生态、水环境、水灾害问题，还河湖以宁静、和谐、美丽，建设水清河畅、岸绿景美，江湖安澜的美好家园。面对新任务，水利勘测设计单位从原有仅为水利服务的设计单位向为社会发展提供全方位服务的设计单位转变，适应形势、适应市场是水利勘测设计单位深化改革的重大任务，关系着单位的未来发展。当下，一方面，国家固定资产投资增速放缓，市场一体化进程加快，水利勘测设计单位资源整合能力短板凸显；另一方面，近年来，国内勘察设计行业发展分化，水利勘测设计单位成为各大集团并购的对象。在这样的环境下，水利勘测设计单位只能在夹缝中求生存、求发展，要解决眼前的难题，只有借改革之势求变创新。改革开放40年来，水利勘测设计单位靠改革创新取得了显著的的成绩，未来也将继续坚持深化改革砥砺前行，开启新征程。

上世纪80-90年代：改革初探

党的十一届三中全会后，国家进入全面改革开放时期，勘察设计行业迎来了新的春天，走上了改革之路。1984年，原国家计委、财政部、原劳动人事部联合颁布《关于勘察设计单位试行技术经济责任制的若干规定》（以下简称《规定》），水利勘测设计单位开始试行技术经济责任制，原来按事业费下达预算包干办法改为按承担任务的数量、质量和规定的取费标准收取勘测设计费。《规定》还明确实行技术经济责任制的勘测设计单位仍保持事业单位性质不变。国家计划内的勘测设计项目，由上级主管部门归口下达，设计院全面编制勘测设计年度计划，报主管部门审核，并与设计院签订技术经济合同。设计院在全面完成上级主管部门下达的各项任务指标后，勘测设计收入减去工商税及成本产生的盈余总额上交25%，盈余总额留成75%，并按50%、20%、30%的比例，建立事业发展基金、集体福利基金和奖励基金。1987年，水利勘测设计单位推行院长负责制，制定了院长负责制工作条例。1995年，水利勘测设计单位开始推行“转机制、练内功、抓管理、上水平”的活动。水利勘测设计单位逐渐成为实现自负盈亏、自收自支、实行企业化管理的事业单位。改革开放推动了勘察设计业务的快速发展。

改革促使水利勘测设计单位贯彻“一业为主，多种经营”的发展方针，业务走向全国乃至国际勘察设计市场，业务范围从水利工程勘测设计扩展到了水火电、公路、桥梁、工民建等工程设计以及工程咨询、工程监理等领域，市场竞争力显著增强，水利勘测设计单位经济得到迅速发展。

2000-2010年：改革全面铺开

世纪之交，全国勘察设计行业转企改制逐步铺开。根据国务院办公厅国办发[1999]101号、[2000]71号文件的通知精神和水利部的指导意见，水利部7家直属设计院于2003年完成了清产核资，办理了企业法人工商登记，完成了转企或转企改制。部分省、地（市）水利勘测设计院根据当地政府的工程勘察设计单位体制改革实施意见，同期完成了转企或转企改制。完成转企改制的水利勘测设计院成为真正的法人实体和市场主体。进入21世纪，水利行业勘测设计单位内部延续实行企业化管理，按企业体制同步进行改革。水利勘测设计单位以机构改革为主线，积极开展包括开展生产运行管理模式、组织机构、人力资源管理、岗位评估、财务管理、薪酬体系、绩效考评体系等在内的调查研究；确定改制后企业新的发展战略、发展目标，逐步建立了现代企业制度，规范运作，自主经营，自负盈亏。更多水利勘测设计单位将战略目标定位为“成为国内一流的综合性工程咨询公司”，“以项目管理为主线、以专业管理为基础、以质量管理为核心、以绩效管理为保障”的新型生产管理体制，逐渐在各单位建立完善。

改革解放了生产力，进一步推动了企业的不断发展。2000年以来，各单位勘测设计工作取得较大进展，市场空间和业务领域得到扩展，经济快速发展，精神文明建设等各项工作均取得很大进步。勘察设计产值比转企改制前明显增长，资产总额逐年上升、员工人均收入稳步增长。

这个时期的水利勘测设计单位尽管获得了较大发展，但是仍然面临诸多困难和挑战。完成转企改制的单位虽已由“事业”改为“企业”，但因国家对勘察设计单位改革政策不配套、不彻底、不到位，还存在一些深层次矛盾和遗留问题；仍然保留事业性质的单位受到国家改革“倒逼”政策和上级主管部门态度不明确的影响，“改企”与“不改企”难于决策。例如，业务主要囿于水利系统，市场资源欠缺，严重制约单位的发展；融资能力不强，不利于走向国内外市场，尤其是开展总承包项目；已改企的单位遗留问题尚未得到解决，经济负担较重，这一点对还没有改企的单位造成很大影响。其次，从收入情况来看，结构依然较为单一，抗风险能力不强。水利行业收入比重大，水电、建筑、公路和其他行业所占份额较小；勘察、规划、设计主业收入所占比重大，延伸业务收入所占份额较小；缺乏项目储备，更没有大的项目支撑，发展后劲明显不足。

从市场情况来看，水利市场“僧多粥少”。即便在水利投资的高峰期，水利勘测设计单位年收入相对于其他行业来讲，增长仍较为缓慢。尽管多年以来几大水利勘测设计单位经济收入持续增长，但在全国勘察设计单位综合实力百强排名中位次逐渐下降。随着水利发展从“以水利工程建设为主要任务”向“以解决民生水利为主要任务”的转变，用于工程建设的水利投资可能会进一步减少。同时，各省、地市乃至县基本上都有自己的设计单位，使得市场自然分割，竞争激烈、无序。水利勘测设计单位的发展面临各种各样的困难。

这个时期，改革还不完全到位，已完成改企的单位在管理上还存在很多保留事业管理的痕迹。长期以来，由于受到事业单位体制的制约，水利勘测设计单位普遍存在自主性差、机制不灵活、管理水平相对落后、激励约束机制落后等弊端。有些改企的勘测设计单位在改革时仅单纯改变了体制，而未建立与之相适应的机制，存在“新瓶装老酒”的现象，“沉疴旧病”并未从根本上得到改变，企业难以与市场接轨。许多企业改制为国有独资企业，产权结构单一，这样同样不利于调动经营者和员工的积极性。没有改企的勘测设计单位受到事业单位限薪等政策影响，大多数单位业务骨干流失严重，极大地影响了单位的未来发展。

2010年后：改革进入深水区

2011年，国家就分类推进事业单位改革先后出台《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》。文件要求行政类和经营类事业单位要在2015年底前完成改革。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再一次强调加快事业单位分类改革，意味着国家再次确认事业单位改革方向不变。

2016年8月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见〉的通知》（厅字〔2016〕38号）（以下简称“38号文”）提出，“经济效益较好的经营类事业单位，要优先推进转制为企业，于2017年年底前基本完成。经济效益一般的，要稳妥推进转企改制，于2018年年底前基本完成。人员、资产规模小、转制后难以正常运转的，要逐步予以撤销，于2020年年底前基本完成。长期亏损、资不抵债的，要稳妥退出事业单位序列，于2020年年底前基本完成”。38号文明确了经营类事业单位转企改制的最后期限，它的出台加快了事业单位体制改革的步伐，一大批水利勘测设计单位正在筹划、着力推进改企转制。

就总体改革进程而言，水利勘测设计行业改革工作整体推进相对缓慢。截至2017年，水利水电勘测设计单位数量共计1353家，单位性质还是以国有企事业单位为主，国有企事业单位占比44%，高于全国勘察设计行业19%的比重。水利勘测设计单位在体制改革进程方面相对滞后，这和水利勘测设计行业带有公益属性有关，事企分开难度较大。

从行业发展来看，在全国勘察设计行业发展经历大变革之际，水利水电勘测设计单位总体保持了较好的增长势头。2017年，水利水电勘测设计行业营业收入为1310亿元，与2016年相比，增长超一倍。

从业务发展来看，工程总承包业务模式正在兴起。在国家政策大力推进工程总承包建设模式的大背景下，水利主管部门也明确发文要求在水利工程建设领域推行新的工程建设模式。根据水利部办建管〔2018〕34号文的精神和各地方出台的《水利建设项目工程总承包指导意见》，水利工程总承包业务规模近年来不断扩大。不过相较于石油化工、冶金、电力等领域，水利勘测设计行业总承包业务起步晚且推进速度缓慢。石油化工、冶金、电力等领域设计单位多已转型为工程公司，这些领域企业营业收入中工程总承包收入占比已经达到70%以上。而水利勘测设计行业内单位的营业收入结构仍以设计业务为主，工程总承包业务占比少，对总收入贡献率不到1/3。

图2 全国水利水电勘测设计单位创新发展研讨会

图3 黄河小浪底水利枢纽工程

图4 长江三峡水利枢纽工程

伴随着国家深化改革的稳步推进，水利勘测设计单位改革也进一步深化。从目前全国水利勘测设计单位改革实践来看，重组进入大型集团公司、与同行业重组为集团公司、混合所有制改革和民营化改革是几类主要改革方向。例如，辽宁省水利水电勘测设计研究院同辽宁省水资源管理集团重组，成为其全资子公司；甘肃省院同其他七7设计咨询企业整合重组为甘肃工程咨询集团；深圳市院通过引进3家战略投资者和管理层与核心骨干员工持股实施了混合所有制改革；宁波市院改革成为内部职工持股的民营企业等。

面对新时代、新任务的水利勘测设计单位，在坚定不移深化体制改革的同时，也需要在业务、管理、技术等方面进一步深化改革。

从业务发展趋势来看，特色化、一体化、多元化、全国化、国际化发展趋势日益明显。例如，深圳市院在国内最早践行水务一体化设计，在水资源供水、水环境综合治理等领域形成了特色和专长；中水珠江设计公司积极探索多元化发展，开拓了轨道交通、航电工程、新能源、水利信息化、生态环境治理等新业务领域；长江设计院加大国际化业务布局助力其国际一流工程咨询公司战略转型，近年来积极响应“一带一路”倡议，海外工程业务发展迅猛，遍及亚、非、拉、欧等45个国家和地区。

管理提升方面，越来越多的大中型水利勘测设计单位将朝着集团化方向发展，组织管控模式需要进一步优化。优化项目管理、从项目管理中找效益、开展标准化体系建设、推进单位管理的规范化和精细化是水利勘测设计单位运营管理发展的要求。面对新时代的人才环境，优化薪酬激励和绩效考核机制、完善员工职业发展和人才培养体系，也是水利勘测设计单位吸引、保留优秀人才需要开展的工作。

技术创新方面，推进智慧水利建设，通过对水利信息资源整合，实现水利信息共享，提升水利工程运营管理效率和效能是行业发展趋势。未来，结合云计算、物联网、大数据、VR、人工智能等其他领域的新技术、新工具，实现水利勘测设计行业技术升级，是水利勘测设计单位技术创新的重点研究方向。水利勘测设计单位在这些技术领域需要重点关注。

面对新时代、新任务，水利勘测设计单位深化改革任重道远。企业需要结合自身的特点，稳步推进改革。回顾水利勘测设计单位40年改革历程，我们可以肯定，水利勘测设计单位有能力推动改革，也有能力变得更好！