健康入万策的跨部门合作障碍及对策研究*

刘瑾琪 王 丽 汪志豪 杨金侠

随着“将健康融入所有政策”(简称“健康入万策”，Health in All Policies，HiAP)、《“健康中国2030”规划纲要》和《健康中国行动(2019-2030年)》的出台，如何保证各部门做好健康工作，使部门内资源发挥最大效益，提高国民生活质量，是政府面临的重大议题[1]。其中，HiAP作为一种跨部门治理，实施关键是卫生部门与其他部门合作，开展跨部门合作活动，共同制定政策，实施干预[2]。目前，我国并未建立标准权威的跨部门合作机制，阻碍了部门之间的沟通协作。本文基于社会资本理论分析HiAP实施过程中跨部门合作遇到的障碍，并提出对策建议。

1 社会资本理论

1.1 社会资本理论概述

20世纪90年代以来，社会资本理论逐渐成为多个学科关注的前沿和焦点。皮埃尔·布迪厄认为，社会资本是以制度化的关系网络形式存在的。之后，科尔曼以微观和宏观联系为切入点对社会资本进行系统的研究，认为社会资本是与物质资本和人力资本相并存的，三者之间可以转换[3]。普特南将社会资本从个人层面上升到集体层面，认为社会资本通过社会信任、互惠规范和社会关系网络三个维度对主体施加影响，以达到制约效果[4]。总体来说，信任、互惠规范和关系网络是社会资本三大构成要素，通过促进合作行动来提高运作效率，从而达到治理目标。

1.2 社会资本理论在跨部门合作中的作用

根据社会资本理论，HiAP实现跨部门合作需各部门在信任、互惠规范、关系网络三个维度上紧密联系。信任维度上，部门之间建立良好信任关系，促使部门之间加强交流，实现资源交换与信息共享；互惠规范维度上，部门之间建立互惠性和规范性机制，促进部门间形成约束功能；在关系网络维度上，各部门建立良好关系网络，友好协商，形成稳固合作关系，实现共同利益。

2 HiAP视角下跨部门合作在我国现阶段的发展方向

目前，国内环境污染、食品药品安全、慢性病威胁等影响大众健康的问题日益突出，而解决这些问题不能仅靠卫生部门，而是需要跨部门密切合作[5]。从近年实践成果看，解决健康问题还需要其他部门的积极配合。如体育部门和住房建设部门应加快健身跑道及公共领域健康器材的修建，努力做到医体融合；环保部门和工业部门要极力遏制工业环境污染问题，加大环境治理力度，共同打造蓝天白云保卫战；农业和市场监管部门抓好食品安全、疫苗安全问题；教育部门增加健康教育课程，从小培养学生的健康意识，养成良好的生活习惯；税务部门增加烟草和酒精的税收以此减少居民吸烟和饮酒次数等。这些都是中国现阶段HiAP的重点融入方向，政府也应积极出台此方面的相关法律法规及政策维护居民的健康生活，努力构建跨部门组织机构。

3 我国健康相关部门的HiAP实践现状

从实际情况看，健康相关部门在不同程度上积极践行HiAP健康理念。例如，卫生部门在全国范围内开展健康城市建设、慢性病防控、传染病防控等一系列工作，并将HiAP作为其指导方针，2017年1月，卫健委发布《“十三五”全国健康促进与教育工作规划》，着重提出落实HiAP理念，联合相关部门开展跨部门合作，《中国防治慢性病中长期规划(2017年～2025年)》中也提出多部门进行合作，形成慢性病工作合力，但就目前实践来看，慢病工作主要还是由卫生部门执行，其他部门只是被动执行[6]；环保部门则发布了《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》，以此制定环境与健康工作规划，推动保障公众健康理念融入环境保护政策；教育部则坚持健康第一的理念，提高学校的体育教学质量，保证学生的体育课时和锻炼时间达标，不断完善学校体育工作的长效机制；农业部门对农产品提升审核监管标准，切实保障农产品质量安全水平，从而保障人们身体素质，践行健康理念；体育部门开展全民健身运动，提高全民锻炼水平,保障国民身体健康，积极践行健康理念。

4 HiAP视角下跨部门合作的障碍

4.1 信任缺失

信任是社会资本的核心内容，信任缺失给跨部门合作增加了阻力，切断了部门合作的桥梁与纽带。其中，导致信任缺失的主要原因有两方面：一是领导部门缺乏权威性。我国实施HiAP方针主要是由卫生部门领导，联合其他健康相关部门开展合作，但实际情况是卫生部门与其他部门处于同级，卫生部门缺乏领导力，协调力度不够，参与部门对卫生部门缺少信任，工作意愿较弱，致使跨部门合作机构的功能无法充分发挥。二是部门之间缺乏合作理念，目标不统一。在跨部门合作实际运行中，部门之间常常因为缺乏合作理念而导致矛盾爆发。从领导层面而言，领导有其自身的观点与偏好，对合作方式、合作理念等方面的决策会带有个人主义色彩[7]。从执行层面而言，各部门几乎都存在本位主义思想和排他性，从而对领导所采取的合作方式等不予认同，进而引发合作矛盾。并且各部门的追求目标与价值观不一致，合作意识尚未成熟，部门合作易处于僵持阶段，引发合作冲突。

4.2 互惠规范断层

互惠规范是社会资本的基本要素，互惠规范断层导致部门合作缺少制度约束，引发合作秩序混乱。导致互惠规范断层的主要原因体现在三个方面。

一是跨部门合作机制不完善，缺乏制度保障。跨部门合作需要规范的机制进行制度保障，但目前各部门参与跨部门合作中的活动大多是口头承诺，主观性较强，没有正式的合作协议，一旦某些部门对合作产生排斥心理，中途退出将会影响工作的后续进展。此外，跨部门合作还缺乏相应的配套机制，如监督评估机制、问责机制和约束机制等。部分地区成立健康领导小组只是大致规定了各部门的职权范围，缺乏正规的合作框架进行指导，进而导致“多头领导，职能重叠”的现象出现。

二是部门之间存在利益博弈，缺乏经费保障。大部分部门与卫生健康存在利益冲突，如烟草部门与卫生部门在价值观和利益方面无法达成统一的信仰，进而实现有效的合作。另外，在实际生活中，各部门花费大量精力参与合作却没有固定的经费保障，削弱了部门自身利益，无法激发部门积极性。

三是跨部门合作方面相关立法的缺失导致合作无法可依，大大制约了合作进度。健康问题涉及到的职能部门较多，任何跨部门合作都会面临部门之间的利益和权利博弈，这些都需要正规的法律体系去保障跨部门合作机制的顺利运行。但是，目前部分相关法律的内容过于简单笼统，不能对部门合作进行具体的行为指导，难以获得部门的有效配合。

4.3 关系网络松散

良好的关系网络是实现跨部门合作的重要载体，关系网络松散导致部门间的交流互动程度和集体认同感下降。导致关系网络松散的主要原因有如下两个方面。

一是未建立有效的信息交流共享渠道，导致部门之间沟通不畅。实现跨部门合作最佳状态的核心要素是信息完全共享，但目前部门之间的信息交流缺乏正规的规章制度进行约束和指导。另外，个别部门存在利己性和排他性，部门内部的资料信息不愿意无偿共享给其他部门，信息共享缺乏主观意愿与动力。

二是部门之间权责不清，互动方式单一。跨部门合作缺少统一的规定去明确划分各部门的权利与职责，各部门对自身具体的权责内容还很模糊，由此导致在部门合作过程中易出现权责交叉重叠、工作内容划分不清等现象。另外，在跨部门合作过程中大多是以座谈会和部门培训的方式进行相互交流，互动方式单一，各部门间无法进行深入的交流互动。

5 HiAP视角下跨部门合作的对策建议

5.1 重塑信任关系：跨部门合作的基础

第一，跨部门合作的领导者应以集体利益为目标，确保领导行为具有权威性、协调性和合法性。根据实际情况，政府是最具有上述条件的拥有者，有能力和权威把各部门召集在一起，共同讨论合作事宜[8]。然而，尽管政府是领导者，但其并不是权利的唯一所有者，各个部门都有权利带领其他部门在自身职权范围内开展系列主题合作。此外，HiAP方针的成功实施很大程度上取决于卫生部门，卫生部门应积极寻求与其他部门的合作，并提高自身的专业素养、决策力与协调能力。

第二，建设合作性文化，统一合作目标。合作性文化对跨部门合作具有指引和导向作用。合作性文化应倡导各部门平等，所有部门均可自由发表意见，遇到问题各部门一同进行协商，当有个别部门陷入困境时，其他部门立即伸出援手，树立所有部门共同发展的理念。另外，通过部门培训或座谈会等形式，宣传健康相关理念，倡导各部门应将人民健康放在首位，明确解决健康问题是跨部门合作宗旨，也是各部门相互合作的目标。

5.2 复建互惠规范：跨部门合作的制度保障

首先，完善跨部门合作机制。根据中国国情，建议从国家层面出发，在各级建立基于顶层设计的HiAP跨部门委员会，由相关政府人员、不同领域专家和相关社会成员三部分组成。该委员会由国家领导人亲自出面主持，担任委员会主席，充分发挥上级领导的监督管理作用，由卫生部门、财政部门、发改委领导担任副主席，教育、科技、农业、环保、交通、宣传等部门担任成员单位。下设由各领域专家组成的健康政策评估机构作为委员会的附属机构，主要用于商讨各领域、各部门的活动政策等对居民健康是否产生影响，是否需要整改等问题，协同推进健康事业的发展。另外，设立规范的跨部门合作协议作为各部门合作框架的行为准则，协议内容包括各部门的权利义务分配情况以及需遵守的行为规范等，要求各部门必须遵守协议且贯彻执行。建立配套的监督问责和约束机制，根据合作内容确定监督方案，同时建立监督效果反馈机制，及时纠正合作过程中出现的问题，并对于出错部门进行问责和约束。

其次，尊重双方利益，增加各部门保障经费。尊重双方利益，成果共享，是跨部门合作可持续发展的重要前提。跨部门合作在实施过程中，政府应积极发挥主导作用，组织各部门进行友好协商，确定部门之间是否存在共同利益或利益冲突，对利益冲突应采取措施转换为共同利益，促使部门双方取得共识，还应建立有效的监管机制，出台保护双方利益不会受损的政策规定[9]。另外，政府应当增加财政预算中部门保障经费所占的份额，用来奖励各部门的劳动成果，保障各部门的内部利益不受损，激发部门工作积极性。

最后，完善相关法律法规建设。法律法规应明确规定各部门的权责范围和参与路径，保证跨部门合作的合法性和约束性[10]。还应充分考虑到在跨部门合作过程中会发生的潜在问题，在此基础上不断完善法律法规建设，如对健康影响因素进行立法和政策干预，增加烟草税，对食品安全立法等，在HiAP的领域中实行统一的、规范的法律体系。

5.3 完善关系网络：跨部门合作的支撑平台

第一，建立规范高效的信息交流渠道。构建系统性的跨部门合作网络平台，建议由政府牵头成立，专门公布跨部门合作的工作内容、工作项目及工作进展等，方便各部门在此平台了解跨部门合作相关工作。另外，加快跨部门合作信息交流共享渠道建设，针对跨部门合作流程所涉及到的信息资源，基于不同类别组建信息资源目录，建立统一的信息标准，保证信息资源能够在不同部门之间自由流动，实现真正的资源共享。

第二，明确界定部门职权范围，丰富部门合作形式。明确各部门职权范围，可以通过完善法律法规，采用立法途径规定各部门的职权，对于部分职权存在边界模糊的，可以通过部门协商等手段达成共识。在明确各部门的职权范围后，确定是否有部门出现职权交叉重叠的现象，如有此现象则进行协商调整。另外，目前部门合作主要是以座谈会、培训等方式进行交流互动，此类方式参与交流大多较为拘谨，无法反映出细节问题，建议可以通过开展阶段性的“合作成果讨论会”、“问题解决周”等类似的活动，促使部门之间增进了解。