资源循环利用基地建设现状与展望

■文 / 谢元博 罗恩华 朱黎阳 黄波 刘煜

一、资源综合利用基地现状

近年来，随着中国经济的迅速发展，人民的生活水平不断提高，由此产生的以生活垃圾为主的固体低值废弃物量急剧增加，而传统的废弃物无害化处理方式主要分为垃圾填埋和垃圾焚烧。这些处理方式不仅造成大气污染、土壤污染、地下水污染、占用有限的土地等生态环境问题，也对资源造成了极大的浪费，而循环利用方式是实现固体废弃物减量化、资源化、无害化的最佳处理途径。国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部联合发布《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》，提出了新的意见，探索形成一批与城市绿色发展相适应的废弃物处理模式，切实为城市绿色循环发展提供保障。提升城市废弃物精细管理水平，通过资源高效利用支撑城市绿色发展，是新型城镇化建设的必然要求。资源循环利用基地为安全、集中、高效处置城市废弃物提供了可行方案，是大中型城市建设不可或缺的重要功能区。

资源循环利用基地是对废钢铁、废有色金属、废旧轮胎、建筑垃圾、餐厨废弃物、园林废弃物、废旧纺织品、废塑料、废润滑油、废纸、快递包装物、废玻璃、其他生活垃圾、城市污泥等城市废弃物进行分类利用和集中处置的场所。资源循环利用基地的建设是循环经济实现的重要方式，可以有效破解垃圾处置的“邻避效应”，也是明显提高城市资源利用效率的重要方式。通过与城市规划相结合，实现科学选址，妥善处理与居住区的分布关系，合理设计处置规模，为城市发展提供有效保障；通过园区物流管理、设备实时监管、信息公开透明的方式建设运营，改善垃圾处置设施环境，获得周边居民认可，变“邻避”为“邻利”。基地以科学设置、集中布局废弃物处置设施为切入点，提高多种废弃物的循环利用水平，既可推进城市废弃物回收体系的有效融合，提高回收效率，也可实现分类利用、协同处置，构建不同废弃物处置项目间的产业链条，打造能源、水资源的集中供应体系，打通项目间的能源流、物质流，推动污染防治设施的统一建设、统一运营、统一监管，实现废弃物高水平利用。在产业园区附近建立资源循环利用基地，可有效降低园区各污染物排放量，提高城市整体资源循环利用水平，是贯彻党的十九大精神，加快生态文明建设，促进全社会绿色、低碳、循环发展的有效途径。

二、资源综合利用基地建设进程

随着传统分散的垃圾处理设施（如垃圾填埋、垃圾焚烧等）对环境造成的负担越来越重，1996年深圳市开始提出建设“环境园”，国内自此掀起了生活垃圾综合处理基地的规划建设热潮。到目前为止，全国多个城市已经建设了固废综合处置园区，为全国资源综合利用基地建设提供了基础和经验。苏州市光大国家静脉产业园区是国内首个综合处理城市生活、工业固体废弃物的环保产业示范基地，园区内建设有生活垃圾焚烧发电、垃圾填埋场、垃圾分拣和循环利用、餐厨垃圾处理中心、工业废弃物处置中心等多个项目。北京市朝阳区资源循环利用基地自2002年开始建设以来，秉承“务实、创新、低碳、高效”的精神，以发展循环经济为核心，以绿色、环保为抓手，大力推进基地垃圾减量化、资源化和无害化处理设施项目建设，着力构建结构合理、技术先进、能力充足的生活垃圾处理体系和职责完善的管理体系，形成独具特色的循环经济体系，目前已发展成为集卫生填埋、垃圾焚烧、餐厨垃圾资源化处理等设施技术为一体，科研、环保、教育多功能于一身，北京市唯一初具规模的生活垃圾综合利用循环经济产业基地，在北京市乃至全国固废处理行业中发挥重要作用，有力地推动了资源循环利用产业的发展。

（一）资源循环利用基地基本情况

按照《关于推进资源循环利用基地建设的通知》（发改办环资〔2018〕502号）要求，各地方组织实施了资源循环利用基地的备案工作，资源循环利用基地共申报108家，项目1110个，总投资2190亿元，其中大体以收运体系建设、废弃物协同处理处置和公告服务平台为主。

绝大多数地方对资源循环利用基地的建设工作高度重视，各地方建设资源循环基地意愿强烈，对于完善城市功能、建设资源循环利用基地已经达成有效共识。大部分地方能够按照《资源循环利用基地建设方案编制指南》的要求进行方案编制，基地建设具备较好基础。各地通过已有资源循环利用项目、结合地方发展需求，提出了建设基地的总体思路和主要目标，从优化基地项目布局、推进低值废弃物集中处置、进一步健全收运体系、污染集中治理、基础设施和保障管理等方面明确了工作任务，提出了相关项目计划：主要支撑项目与基地低值废弃物协同处置能够紧密结合，主要承担企业具有一定实力，产业链较为完备，基地建设不会增加地方政府债务负担，基础较好的基地内的龙头企业负债率处于合理区间。

大部分建设方案根据当地废弃物产生、处置和利用情况，提出的建设内容体现了本地区的特点和需求，示范创建思路清晰、目标合理；提出了较为全面的本地区资源循环利用发展重点任务，收储运体系完善，规章制度和补贴机制健全。规划基地可协同处理多种城市低值废弃物，可有效解决城市发展的废弃物处理处置问题，缓解“邻避”矛盾，经过3-5年的创建实施，能够成为富有特色的资源循环利用示范基地，有助于整体提升环境友好水平、资源节约效益和新型城镇化质量。最终，有50家基地入围国家资源循环利用基地。

2018年批复基地数量区域分布

（二）典型资源循环利用基地特点

北京市朝阳区资源循环利用基地和兰州市资源循环利用基地，到2020年将重点发展生活垃圾、医疗垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、园林垃圾的回收、加工、综合再利用产业，打造城市固体废物资源化、建设生态园区，实现整个基地资源共享、设施共建、物质循环和能量循环，实现资源综合利用和垃圾减量化、资源化的双重目标。北方（定州）再生资源循环利用基地位于河北省定州市，目前已形成以再生橡胶、再生塑料加工产业、区域生活垃圾处理为主的多元化基地。进一步加强生活垃圾、废塑料、飞灰处理以及部分再生资源处理，通过科学规划管理手段使之成为产业关联度高、绿色环保、高效节能的再生资源绿色循环产业基地。徐州市资源循环利用基地统筹实施各类项目，填补城市固废处理的缺口，提升协同处理能力，共享基础设施，建成高环保标准、高技术水准的安全、集中、高效处置废弃物基地。常州市新北资源循环利用基地的服务范围覆盖常州市整个市域，辐射周边的镇江、无锡等地区，到2020年，显著提升主要废弃物无害化处理量、主要废弃物无害化处理率、主要废弃物资源化利用产品产量、主要废弃物资源化利用率等。

（三）现有资源循环利用基地存在问题

资源循环利用基地为安全、集中、高效处置城市废弃物提供了可行方案，通过资源高效利用支撑城市绿色发展，是发展循环经济、实施可持续发展的重要切入点。目前基地建设主要存在以下几点问题。一是部分基地对“资源循环利用基地”建设的意义理解不够，存在盲目圈地的现象；二是低值废弃物资源化利用项目偏少，低值废弃物协同处置体系有待进一步完善；三是个别基地所在城市存在潜在债务风险，基地企业实力不强，建设资金来源不明确，需进一步加强完善。

1.循环经济建设能力较弱

基地社会大循环结构尚未形成，离系统、完整、成熟的产城一体多层次循环经济体系的目标还有很大差距。缺少全方位信息化平台辅助支撑，包括废弃物的信息集成、公共服务信息传输等。以企业为主体的技术创新体系尚未完全形成，具有自主知识产权的企业数量较少，能够支撑循环经济发展的共性技术和关键技术还比较缺乏，资源高效利用和循环利用技术的研发还需要加强。因此迫切需要推动龙头企业引入“互联网+”理念，建立互联网平台和移动互联网APP，搭建科学高效的逆向物流体系，利用物联网、大数据开展信息采集、数据分析、流向监测，优化网点布局，实现废弃物产业化经营，形成扁平化、实时化、高效化的新型业态。此外，企业和公众尚未能够将循环经济理念“内化”，再“外化”成自觉行为和习惯，进而运用到生产和生活实践中，循环经济意识和能力有待加强。

2.收运体系不够完善

目前垃圾回收主要依靠消费者的源头分类，由于居民垃圾分类意识有待提高，且目前垃圾分类项目还不够完善，大多仅限于将餐厨垃圾从生活垃圾中单独划分出来，在垃圾分类回收和加工处理方面能力不强。另一方面，基地内垃圾回收利用企业各自为政，垃圾综合利用行为缺乏统一的调节和调度，垃圾分类的规模化处理能力有待进一步完善。

3.低值废弃物综合利用支持政策有待进一步完善

由于低值废物综合利用项目投资回报率低，产品受地域、运输半径等影响较大，企业投资积极性不高，需要政府下力气加大政策支持、资金扶持力度，引导企业开展资源综合利用，消纳固体废弃物。但目前各地对低值固废综合利用工作支持的力度仍然不够，缺乏持续的资金引导，同时需要进一步提高认识，加大投入，扎实推进低值废弃物利用工作进一步开展。

（四）对加强资源循环利用基地的建议

1.加强组织领导，成立废弃物综合利用基地协调领导小组

建议政府成立推进资源综合利用基地建设领导小组，负责统筹推进基地建设和各地区低值废弃物综合利用管理工作，将推进低值废弃物综合利用纳入各级各有关部门日常工作。

2.优化废弃物收集运输体系

优化环卫基础设施配置，完善生活垃圾收运体系，加强生活垃圾收运管理。加大环卫行业资金投入，对陈旧、落后的环卫基础设施关闭、整合、提升和改造，提高环卫行业综合发展水平；加强生活垃圾收运监督，根据垃圾收运量增幅情况及时配置作业车辆，定期检测车辆密闭性能，开展安全规范作业，及时定点排放污水，减少污水“滴、漏、洒”现象。整个基地内基于信息化平台将各项处理设施和垃圾分类收运体系相结合，实现基地内垃圾、物质流向和资源循环基地内能量流向的全程监控，建设成一个“三位一体”、全程监控、信息化的资源循环利用基地。

3.加大资金支持力度，设立资源综合利用产业专项扶持基金

落实扶持政策，强化资金支持。政府根据财力状况安排一定规模的资源循环利用产业发展专项基金或资金，由各地方推进领导小组办公室协调有关部门制定扶持的有关办法，并加强跟踪监督。资金的使用主要用于两个方面：一是专项支持项目建设、公共平台建设、重点技术研发转化以及表彰奖励等方面。二是借鉴先进地区经验和做法，用于补贴项。

4.“控制增量、监管存量”，建立全过程监管机制

对废弃物的排放与处置要形成倒逼机制。降低新增废弃物产生量，对现存废弃物加大监管力度，严把项目准入关，从源头减少废弃物排放，加大末端治理能力。方案中涉及低值废弃物的项目，要与申请核准的项目工程同时设计、同时施工、同时投入使用；对未编制低值废弃物综合利用方案的项目，领导小组办公室可通知相关成员单位不予办理备案、环评等手续。另外，可以在基地内建设各类再生资源回收利用区，将城市固废中包括生活垃圾内的可回收物、建筑垃圾内的可回收和可再生物等可资源化的部分进行回收利用。

三、展望

2017年国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部发布《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》（发改办环资〔2017〕1778号），对城市垃圾分类和资源循环利用提出了意见，意见中对资源循环利用设定的总体目标为：到2020年，在全国范围内布局建设约50个资源循环利用基地，基地服务区域的废弃物资源化利用率提高30%以上。当前国家高度重视绿色发展，推动生态文明建设，正在针对当前经济发展中存在的短板，以循环经济作为绿色发展的主要方面为重点，推动中国高质量发展、绿色发展。

在理清资源循环利用基地的现状、认真开展物质流分析的基础上，各基地应该不断修改完善开展资源循环利用基地建设的目标和重点任务；明确基地与重点项目建设资金来源，加强经济效益分析；进一步梳理低值废弃物处理相关项目，确保项目能够落地实施，加快基地项目建设进度；加强技术创新和国内外先进实用技术应用，创新优化废弃物处理方案，强化基地污染治理，避免二次污染；加强公共服务平台建设，结合“互联网+”完善基地项目建设、基地运营、城市废弃物物质流全过程管控。