关于住宅建设用地使用权续期的思考

王婕

摘要：关于建设用地使用权的续期，我国《物权法》第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。但是，究竟如何续期，能续多久，有偿续期或是无偿续期，这是立法特意留下的空白，从2001年深圳国际商业大厦，到2009年青岛阿里山，再到2016年的温州鹿城区，建设用地使用权期满续期问题不断拷问着我国现有的物权法制度，并引发了社会各关于建设用地使用权续期问题的热议。建设用地使用权在世界各地均采用的有限有偿续期方式，我国也应当采取此种方式，但应当建立以人均限额免费续期为基础的超额缴费制度，对超过部分实行超额累进方式计费并以家庭为单位，自主选择何时使用免费权限。

关键词：建设用地使用权；自动续期；有偿续期；无偿续期

一、引言

在物权法制订过程中，第一次审议稿并未提及住宅用地使用权自动续期问题，而是在第二、第三稿中给予了明确规定。建设用地使用权届满申请续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。在第四、五稿审议中则进一步区分为住宅和非住宅用地，住宅用地自动续期，非住宅用地则申请续期。两种建设用地使用权期满续期后，土地使用权人应当支付土地使用费，续期的期限、土地使用费支付的标准和办法由国务院规定。但在最终出台的规定中却省略了续期方式、次数等问题是由于当时对这一问题的争议过大，无法形成较为一致意见，因此，最终导致该问题遗留至今，但现在随着时间推移，住宅建设用地自动续期实际问题已经显现，必须对该问题研究出合理机制。

二、无限无偿自动续期论和有限有偿续期论的提出

从以上所述可知，我国在制定住宅建设用地使用权自动续期制度时就已经意识到了关于具体如何自动续期问题，并且当时已经有了初步思考，只是由于争议过大而未能形成法律规定，但对于这一问题的学术思考并没有停止，在现在理论界已基本形成两种截然不同的学术观点。

（一）无限无偿自动续期论

有学者认为：《物权法》第149条规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期，并没有规定任何条件，因此认为既然没有规定自动续期的条件，应当理解为无条件，因而不必支付土地使用费，即住宅建设用地使用权通过自动续期，而成为一个一次取得，永久享有的用益物权。首先，从文义逻辑上推论，一个附期限的权利，届满后自动续期，如未明确限定续期时间，则该权利应当能持续下去，不再受时间限制。《物权法》第149条规定为期间届满自动续期的，这个自动续期就意味着该权利变为永久性；其次，就立法目的而言，规定自动续期的目的在于保障老百姓能安居乐业，一次续期将永久享有该权利，解决了公民的后顾之忧，可以使其安居乐业。 最后，城镇住宅土地使用权无偿无限续期与农村集体土地使用权无限期应当一致，使得我国土地使用权全国一体化。

（二）有限有偿续期论

有学者认为：当前永久续期并非适合我国国情的选择，因为它既不符合我国《宪法》和《物权法》等确立的经济体制，也不是保护公民财产权的必要之举。且土地是不可再生资源，在期间届满后应当有偿续期，并且支付一定费用。首先，从文义解释推论，该规定只是免除使用权人向国家机关申请续期的义务，但对于继续使用时间，是否缴费等并无明确 ，因此，并不能从该规定中得出无限续期的结论。其次，如能永久续期将改变该用益物权的性质。我国法律明确规定城镇土地为国家所有，属于全社会公民的所有，如实行永久延续的使用制度，将使土地实际变为个人所有，与我国现行的土地制度相违背。最后，从现实情况来看，永久续期会在一定程度上导致资源的不平衡分配。土地资源是有限资源，人的寿命也是有限寿命，如一个制度建设在有限寿命人享有无限资源的情况下势必将导致资源的不平衡。

三、两种观点评析

（一）两种观点出发点有所差异

坚持无限无偿论者更多的是从权益者角度出发，权益者的目的应当是坚持利益最大化，损失或代价最小化为原则.既然我国物权法已经明确规定了住宅建设用地使用权到期后自动续期，也没有规定续期时间和缴费与否，从其利益最大化角度的解释就是不用缴费，可以无限续期。

坚持有偿有限论者更多的是从资源、利益平衡，制度持续、适用性角度出发。一个制度的建立即是一次利益的分配，一个制度是否适用时代的发展，能否公平地持续下去才是检验这个制度的唯一标准。有偿有限论者从土地资源的有限性，长远的国家财政收入和后辈公民对土地资源的需求性出发，平衡相互之间的关系，具有正当性。

（二）两种理论均无具体制度建设，不能适用经济社会的发展

两种制度均只是对基本的是否有偿，是否无限续期予以解答，而细化到有偿制度应当如何有偿化，有偿制度如何建立，直接关系到该制度的公平合理性，也应当是对我国制度建设的深思熟虑。无限无偿制度论者如何解决资源有限性问题，如何防止因此制度可能导致的贫富差距问题，均未考量。框架制度的建设固然重要，但一个好的框架制度也可能因为细节设计错误而作废，一个看似不太公平的框架制度，通过制定合理的制度细节，不断修正不合理的框架，最终使得该制度整体合理化。因此，仅停留在该两种基础制度框架的讨论上永远无法得出一个合理完善的制度。

（三）在有限有偿论的基础上予以修订，建立一定限额无偿固定续期为基础的有限有偿制度更符合我国现实经济发展需要

如上所述，无限无偿续期论弊端明显，但却是基本民众的诉求，对使公民安居乐业有积极的促进作用；有限有偿论虽考量各方因素，尽量予以平衡，但在现在房产作为一个家庭最重要的财富，还须要在土地使用权续期上额外支付费用，增加了生存成本。

无限无偿论弊端过于明显，不可用，采用有限有偿论为框架更为合适。有限有偿作为基本原则应当予以肯定，但考虑到民意及现实状况，在该原则上应当确定给予公民一次一定面积的無偿续期权利。公民的生命是有限的，给予一次无偿续期权利不会对后辈产生过大的资源影响，并且给予一定面积即保障了公民居住权，又限制了其范围，更加适当合理。

四、对于有限有偿自动续期的细化制度

有限有偿自动续期虽然更符合我国现行土地制度，并且响应民意的根本诉求，但是仍然急切需要立法来细化其制度，鉴于此，笔者提出以下建议。

（一）建立以人均限额免费续期为基础的超额缴费制度

综合以上两种理论制度，每人应当享有一定限额的免费续期权。居住权是每个人的基本权利，建设用地使用权作为房产的基础，是保障居住权的首要条件，因此，一定限额的免费续期权应当予以认可。至于限定面积的认定，笔者认为以40平米为限额较为合理，即使是一个人生活的情况下40平米至少可以是一室一厅，可以满足基本的居住条件；当三口之家生活时有120平米的免费续期权也已足够。建立限额免费续期制度可以保障个人的基本居住权，同时也不会造成房地产过分被作为投资而丧失保障居住功能。

（二）免费使用权限的限制：以家庭为单位，自主选择何时使用免费权限

建立以上人均限额免费续期制度保障了每人的基本居住权，但免费续期权利的使用如不合理规定，将有可能成为投资人的一种投资热点。由于每人均享有一定限额的免费续期权，也没有规定使用条件，亦即当投资者购买了多套房产，到了要续期的时候，其可以通过使用他人（如购买农民的免费权利）的免费限额权利来规避要缴纳的续期费用。为避免以上情况的出现，笔者认为对该权利的使用应当予以一定的限制，具体为使用该权利的前提的以家庭为单位，只有家庭成员才能使用在该建设土地续期上，对于家庭成员的认定，应当以民法上近亲属为限定范围，而对于该权利的使用应当尊重权利人的意愿，即即使作为家庭成员，其仍然有权选择何时使用该权利，因为该权利每人一生只有一次使用权，其使用可以是在与父母在一起一个家庭的时候使用，也可以是在自己组建家庭后使用，应当遵其所愿，充分保障其权利。

（三）超过部分实行超额累进方式计费

建设用地续期费用的缴纳应当是与房产税互相结合，合理的续费制度也能对抑制房产泡沫起到一定作用，因此，对超过限额部分如何进行征税需要合理规定。笔者认为，对超过部分进行超额累进计算费用较为公平合理。建设用地与房产配套，目的也是一样，在于保障公民的基本居住权，超过一定限额就已超越了保障公民基本居住权的范畴，进而演变为公民追求优质生活（更大的居住环境）及投资需求。实行超额累进方式计算，即使公民追求优质生活，只要不超过过多的限额，可以对超过部分支付一定的费用，满足其需求，符合一般公民的意愿。对于超过过多部分，就已经超越了追求优质生活的需求进而演变为追求投资收益，而为抑制过分投资，超过过多部分增收更高费用就成为需要。而对于不超过过多部分、超过过多部分如何认定应当根据我国国家宏观调控需求进行。

参考文献：

[1]王林清.建设用地使用权期限届满法律后果比较观察[J].环球法律评论，2016（04）.

[2]杨立新.住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2016（04）.

[3]杨立新.70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权[J].东方法学，2016（04）

[4]胡博.關于住宅建设用地使用权期间届满后无偿续期问题的探究[J].经济研究导刊，2014（10）.

[5]傅明，谭服桂.住宅建设用地使用权的自动续期问题探析[J].商，2016（28）.

[6]王利明.住宅建设用地使用权自动续期规则[J].清华法学，2017（02）.

[7]王守智.对国有土地使用权期限与期限届满续期问题的思考与建议[J].新经济，2017（06）.

[8]苟正金.论住宅建设用地使用权的自动续期[J].西南民族大学学报（人文社科版），2015（09）.

[9]靳相木，欧阳亦梵.住宅建设用地自动续期的逻辑变换及方案形成[J].中国土地科学，2016（02）.

[10]梁彗星.住宅用地“自动续期”的立法解释[J].http：//www.360doc.com/content/16/0430/18/2263758_555189046.shtml，2018-05-22.

[11]申卫星.从“居住有其屋”到“住有所居”——我国民法典分则创设居住权制度的立法构想[J].现代法学，2018（02）.

[12]房绍坤.民法典物权编用益物权的立法建议[J].清华法学，2018（02）.

[13]于海涌.住宅建设用地使用权期限届满后应当廉价续期[J].法治研究，2018（02）.

[14]赵忠强.如何解决住宅建设用地使用权到期的自动续期——对于国土资源部“两不一正常”回复的思考[J].法制博览，2018（03）.

[15]高圣平.建设用地使用权期限制度研究——兼评《土地管理法修订案送审稿》第89条[J].政治与法律，2012（05）.

[16]杨立新.《民法总则》规定的民法特别法链接条款[J].法学家，2017（05）.

（作者单位：贵州大学）