试析全球治理的结构性困境问题

摘 要 全球化发展的同时带来了许多需要人类共同面对的问题，然而当下对全球性问题解决的效果却不尽如人意，全球治理发展存在的困境问题有很多，但是深究其本源，发现这些困境可以归结于国家固有的结构性特点，国家内部的经济结构、权力结构的变动、文化体系间的差异、对现实的国家利益的思考等，是这些结构性因素导致国家在国际体系内的互动产生了矛盾与冲突，在今后关于全球治理的改革中，或许需要回归到对这些结构性因素的考虑中才能发现真正可以解决当前困境问题的办法，从而促进全球治理的有效性与公平性这一愿望的实现。

关键词 结构性困境 经济结构 權限变动 观念差异 现实利益

作者简介：姜珮瑶，上海海洋大学海洋文化与法律学院行政管理系。

中图分类号：D52 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.164

“全球化”作为一种必然的历史进程，表现为在世界范围内主要因科技的进步、经济往来的增强形成的涵盖经济、生态、文化、犯罪等几乎涉及到所有社会活动领域的互动，其深刻地影响了人类社会的演进。“全球化”的发展使得日益增强的互动变得更加不可分离，伴随而来的全球性问题不仅日益增加，而且也更为复杂，解决问题的必要性也愈发突出。“全球治理”是一种针对解决全球性问题的需要，其不断兴起不仅是对“全球化”的反馈，也是应对全球性问题所必须面对的现实。“全球治理”意味着需要相应的管理机制，从而在国际社会中发挥协调和组织的作用。针对全球性事务而设立的国际组织如今已有不少，联合国、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织，再到跨太平洋伙伴关系协定、亚太经济合作组织等，不胜枚举，如今，也出现越来越多的非国家行为体的组织参与到全球性事务中。

然而，当下全球性问题的解决却不尽如人意。恐怖主义泛滥、核威胁与扩散、气候变暖造成的生态恶化、国际经济环境波动造成相关金融危机、能源与粮食安全危机……这些问题至今看来不仅没有得到充分解决，还在某种程度上不断恶化并引发其它问题的产生，当前国际关系格局日益变得复杂，与全球性问题引发的危机不无联系，两者可以说是相互作用，可见，对全球治理改革的需要变得更为迫切，也说明在适应多变的国际形势的同时对全球治理体系与机制的改进会面临很多困境。基于前人对全球治理及其变革存在的障碍已做大量研究，笔者发现，或许对于当下全球治理所存在的困境问题而言，在某种程度上，可能最终都归咎于所谓的国际体系的结构性问题。以下则是笔者的一种思考。

笔者认为，所谓当代国际体系格局中的“结构性问题”，是指作为个体的国家其内部特性以及原有的国际社会秩序制约了国家在整体的国际体系格局中角色的扮演，经济体制、文明的性质等作为国家本身的特性，以及至少自冷战后形成的国际社会秩序成为当下国际社会转型的某种路径依赖，是在全球化背景下的21世纪权力结构的变化以及改进全球治理的关键因素。

笔者将拟分析四种关于当下全球治理存在困境的四种结构性问题。

一、国际体系中存在的经济结构性问题

当前，已有大量关于因中国、印度、巴西等新兴发展中国家的崛起而以美国、欧盟为主的西方国家的力量逐渐式微导致国际体系格局改变的分析，多认为是这些新兴发展中国家的崛起挑战了以美国为首的西方国家基于二战后建立的世界政治经济秩序，尤其是使得今天世界政治与经济的中心逐渐向东方转移，在一定程度上打破了原有的西方发达国家的既得利益。的确，这其实是经济全球化带来的不可避免的后果，而发达国家在推动发展中国家更多地参与全球治理所做的种种努力，其本身就是发达国家在应对因经济全球化导致资本流入原先第三世界以及自身面临传统劳动密集型产业失去原有竞争力的危机的一种“自救”行为。

发达国家与发展中国家各自经济体制的不同决定了其发展本国经济的逻辑和方式不同，以美国、欧盟为首的西方发达国家是资本主义的经济体系和自由主义经济制度，重视竞争的公平性，而目前以中国为代表的部分发展中国家的经济体制在一定程度上属于国家干预型，至少不是完全的自由市场经济的模式，这就意味着发展中国家可以借用国家权力对自己国家的企业进行相关补贴，或者中央政府直接承包一些重要的基本产业，对其进行直接的控制，提高了和发达国家的企业展开在特定商品的竞争力，这对发达国家是不利的，这也同时是全球民粹主义复兴在全球化发展中导致资本、产业的转移，造成对发达国家部分利益以及相关利益群体的损害的一个体现。自由竞争与国家干预作为国家经济体制的特点，从结构上影响了国家经济发展的模式，两者之间存在的矛盾便不可避免地加剧了经济全球化进程中的贸易摩擦。

自冷战结束后，由于主要是以美国为首的西方发达国家主导世界运行的秩序与规则，因此，在全球化的过程中，发达国家是根据新兴崛起的发展中国家在诸如跨国的经济竞争中对自身造成的影响来重塑国际秩序的规则，为了维护自身的利益，发达国家逐渐将全球治理的角色更多的赋予发展中国家，使发展中国家不断融入国际社会而逐渐放开经济市场，发达国家企业的竞争条件逐渐得到保障，从而减轻国家对经济的干预度，提高关于经济贸易竞争方面的公平性，使其更加符合国际规范，防止因国家权力的介入使得资本更容易流向发展中国家，减弱发达国家的竞争优势，损害发达国家的利益。发达国家如今极力倡导并说服发展中国家积极参与全球治理，并且限制发展中国家以国家权力介入的方式排挤发达国家的企业，规范其经济竞争的方式，对于那些愿意与国际社会展开更多合作的国家，国际组织会为其提供更为便捷与优惠的贷款，“采纳了国际标准的国家会从国际评级机构的评级中受益”。 实际上，扩展全球治理的角色参与以及通过优惠政策鼓励发展中国家开放贸易，对发达国家和发展中国家来说都有益处，发达国家的企业可以在更为公平的竞争环境中以其先进的技术获得竞争力，而发展中国家因不断开放市场使其较好地被容纳进国际社会，提高其话语权，并且凭借优惠政策的支持以及低廉的成本寻找有利于自己的市场。然而，合理的制度以及公平性的保障是关键，原先由西方主导的全球经济贸易规则并没有结合实际的经济发展情况及时进行调整，制度的有效性没有得到保证，伴随金融危机的冲击，近年来全球范围内的贸易保护主义仍持续不减，一些发达国家也是如此，从而降低了现有国际经济组织诸如WTO的公信力，从根本上并没有解决因经济结构造成的贸易摩擦冲突。另外，在针对技术壁垒、反补贴等贸易摩擦方面应达成的共识同样需要贸易往来的国家其意愿接受与明确落实，否则双方的利益都无法实现。

二、新兴崛起国在全球治理中的权限不平衡

全球治理作为一种制度协调手段，有效性和公平性不可或缺，戴维· 赫尔德认为，“参与的增加、社会公正的优先、可持续性的集中”是有效进行全球治理的三条重要原则 ，可见，参与全球治理需要一种制度性权力予以保障。笔者结合曲博教授提出的“权力大小分配发言权和代表权”以及“根据问题性质设计制度功能” 观点，认为所谓制度性权力，是参与共同机制的国家行为体结合当下面临的问题，根据实力大小和其受此问题影响的程度设计合理的制度规范，行为体赋予相应的权力与责任，要求保障其利益的同时也要承担相应的义务。全球治理作为对全球化不断演进过程中所存在问题的调整方式，根据因国家发展情况不同导致国际秩序的变化而进行一定的轉变，由于一部分发展中国家的崛起，使得其权力在一定程度上得到了增长，国际权力的结构因此产生变化，这对国际体系与格局的发展造成了影响，崛起国也就不可避免地被诉求参与到更多的全球性问题的解决中去，但是要保证其承担的责任需要和决定权限相当，毋宁其参与所获得的利益，而从现实与结果可以看到，新兴崛起国被要求承担的责任与相对应在参与全球性事务中被赋予的主动权以及相关利益在某种程度上是不对等的，现有的治理体系中，不论是在金融治理体系中，还是环境治理等全球性问题中，发达国家仍作为主导现有国际秩序的主要领导者，在转变全球规则时仍以自身的意志为主，优先服务于自己国家的利益，即使中国的话语权及影响力近年来不断提高，但还是有相当庞大数量的发展中国家需要一同承受改革对其造成不利的影响，且对规则的改变几乎没有话语权。

可以发现，即使当今存在新兴崛起国造成权力结构一定程度的变动，但是基于当今的国际社会秩序仍未完全从以西方发达国家为主导的模式转变为多元主体共同主导的模式，因此，全球治理改进的制度逻辑没有完全转变，国家参与全球性事务的发言权并没有完全适应国际格局的变动而使其权限做出相应的调整与匹配，“多行为体、多层面全球治理体系的兴起似乎并没有为发展中国家创造出有效参与全球治理制度的空间” ，这也是原有国际体系结构应对新兴崛起国造成国际环境变化的调整能力不足的体现。另外，国家间实力的差异本就使得在权力分配的结构中不均衡，从而导致全球治理体系中民主性的缺乏。

三、观念的异质性造成的结构性问题

由于当今亚洲在经济方面的腾飞的确卓有成效，尤其是中国近40年来快速的发展令世界震惊，并且从当下的 “中国威胁论”、外媒称一带一路是中国版的“马歇尔计划”等表述中可以看出西方发达国家对中国崛起的担忧以及对中国行为的警惕。

从当今国际格局的变化来看，中国作为发展速度最快以及效果最出众的发展中国家，其无疑是为其它发展中国家提供了较为有效的学习经验，事实上目前也吸引世界上其它发展中国家逐渐向中国学习治理与发展模式，然而，或许这在一定程度上挑战了以美国为首的西方发达国家一度主导的观念与模式。西方发达国家所主导的是自由主义、文化普世主义，宣扬“自由、平等、个人主义、民主、法治以及私有财产” 的理念，尽管发展中国家走向现代化进程中受到全球化带来的文化、理念等的冲击，逐渐容纳与接受西方文明主导下的国际规范并走向发展的道路，但是各个国家的国情并不一致，原来以西方意志为主的国际规范的适用性也与其有所出入，尤其是中国作为新兴崛起国，其在经济、科技、军事所取得的进步，作为一个范本“向国际社会输入了一些新的价值理念” ，同时伴随东亚经济逐渐繁荣，“物质的成功带动了对文化的伸张，硬实力衍生出软实力” ，东亚国家也因适合自身的发展模式加强了对自身文化的认同，同时，以欧美为主的发达国家因多种原因造成力量的相对式微，其欧美模式与东亚模式所体现的观念异质性的冲突得以放大，这说明在不同语境下推动全球治理发展的不易。

另外，当今中东格局的混乱与伊斯兰“原教旨主义”的兴起也体现了文明异质性在全球治理中存在的问题。第一次、第二次世界大战之后，中东地区受到现代化冲击开始其现代化进程，开始学习西方的模式，然而，政治现代化打破了其原有的在伊斯兰文化中“政教合一”的传统，且中东各国在走向经济现代化时，由于没能及时协调传统经济及其伦理的关系，出现了严重的贫富分化、经济停滞、腐败等现象，造成了社会矛盾的不断累积。当现代化作用于政治、经济、文化等方面时，由于宗教已经对社会产生深刻的影响，而现代化作为一个“外生之物”明显根基不足，因此，发动社会变革因宗教而存在严重的阻碍 ，这也说明伊斯兰复兴运动的背后是受到西方现代化冲击产生的与宗教传统不相适应。同时，中东地区所涉及的大国间的博弈以及两个文明间的互动进程和结果造成让人们更倾向将冲突归咎于伊斯兰文明与西方文明之间的差异，伊斯兰文明内部以及其与西方文明间频繁的暴力冲突导致大量难民涌入西欧国家，为其社会治安造成困扰，加剧右翼民粹主义势力的抬头，滞缓了欧盟背景下欧洲一体化的进程，“一体化”体现的是国家间通过协调共同参与治理的过程，在一定程度上实行统一的发展政策，而右翼民粹主义的加剧则破坏了欧盟国家共同参与的积极性，同样阻碍了全球化背景下全球治理的推进。

四、国内现实利益制约全球治理的发展

经济全球化的不断发展导致世界经济的联动性增强，使得在应对国家经济危机时极易引发全球性的经济波动，以及对资源的过度使用和破坏使得对可被视作全球性公共产品的环境造成了污染，同时恐怖主义的泛滥造成移民问题等，这些问题说明国家作为个体已无法独自解决这些挑战，只能被动地应付，当这些挑战需要由多个国家行为体共同应对时，则在一定程度上使国家边界变得模糊，民族国家的主权有一定的削弱。即使如此，当今世界格局体系的运转仍离不开“民族国家”概念所构建的国际关系。因此，对于国家行为体在参与全球治理时，仍以本国的现实利益为主要考量，全球治理作为一种对全球性资源分配的调整，使得基于民族主义的传统主权精神，国家行为体不得不偏向于对现实性的资源相对更多的聚拢。也正因为如此，在推动全球治理方面，即使以美国、欧盟为主的发达国家呼声很高，但是实际的行为却因国家实质利益受到制约，诸如自特朗普政府执政以来，美国推行全球治理的发展发生了明显变化，是陆续退出了一些国际机构与组织：TPP、巴黎协定、联合国教科文组织等，且于2018年10月17日启动退出万国邮政联盟的程序，以及威胁退出WTO，不论是TPP、巴黎协定还是WTO，美国认为其内容都在一定程度上损害其所谓在制造业、能源利用、以及邮政行业等方面的经济利益，虽然美国退出这些机构组织主要是以特朗普的意志为转移，但足以说明其逻辑出发点仍是考量美国自身的利益。同时，国家内部的分歧也制约了全球治理的进程，例如，奥巴马在任时期，曾一直积极推动并坚持其他全球性力量能够更为主动地承担共同解决全球性问题的责任，尤其是呼吁中国应该在全球安全维护、环境治理方面扮演更为重要的角色。但是，囿于国内部分因素的制约，其主导的全球治理改革仍存在困难。最常见的诸如来自选民的压力，对于那些偏向贸易保护主义的选民而言，“其意愿就构成了对美国推行多边商业自由化的压力”，或者是参与某些决策需要在野党支持时，执政党就不得不进行再三斟酌，“围绕《京都议定书》的经验表明，有关全球变暖的任何主要条约均需共和党的合作才可以完成。” 可见，美国对推进全球治理发展态度的变化受限于国内经济态势以及执政党的政治意愿等综合因素，这导致其与其它国家就全球性问题达成的共识存在不稳定的出入情况，影响了共同推动全球性问题的发展以及参与解决的进程。另外，西欧因经济全球化导致资本、产业的转移，以及恐怖袭击频发、战乱造成非法移民的涌入带来社会治安的问题等，其不仅没有提高对全球化的热情，反而产生一定的抵触情绪，欧洲极右翼民粹主义的复兴与此不无联系，这些问题从而导致推进全球治理速度减缓以及在多国协调、达成共识的过程中存在分歧影响协作的有效性。

五、结语

可以发现，首先，经济、文化观念等作为国家存在的必备要素，其固有特性作为影响国家行为和方式的逻辑出发点，已经限定了国家在运转其内部治理机制和在国际社会中扮演的角色以及应对国际环境、权力结构发生变化的反馈，这可以被视作一种“结构性”制约；其次，在全球化的背景下，国家间的互动情况影响了全球治理的发展，而国家间的互动可以理解成根据其他行为体的行为方式调整自身的行为并影响其他行为体的回应，是在多个行为体组成的体系内部的调试，在整体的体系内，行为体的行为和方式作为一种参照，构成了影响其他行为体的行为和方式的环境，不同的行为体之间在一个系统内相互作用，从而说明体系内部之间关系的互动本身可以作为一种结构性要素对行为体造成了影响；同时，观念的异质性使得国家间冲突难以调和，从而破坏了共同参与治理的积极性；另外，国家是理性的，对现实利益的诉求制约其行为的实施，即使参与全球性事务的解决需要让渡部分主权实现对于全球社会而言共同的利益，但是国家的利益仍是最终的利益落脚点，这也作为一种结构性制约影响全球治理的进程。综合上述分析，当今全球治理改革存在的困境可以归结为结构性因素对其造成的影响，我们可能需要通过回归国家本身的特点来找到当前全球治理存在问题的根本原因所在。

注释：

[以]雅库布·哈拉比著.钟晓辉译.全球治理扩展至第三世界：利他主义、现实主义还是建构主义.国外理论动态.2014（8）.28-37.

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