区域贸易协议中的环境条款研究

陈晓芳 刘其军

摘 要 国际贸易可能会对环境造成不利影响，在目前世界贸易组织多哈回合谈判陷入僵局的背景之下，区域贸易协议中环境条款从传统到激进的演进为促进贸易和环境的协调提供了很好的借鉴。中国正在发展自由贸易区战略，国际国内的局势要求中国在自由贸易协议的谈判中坚持国际公平正义理念，有选择的接受高标准的环境条款以促进贸易和环境的协调发展。

关键词 区域贸易协议 环境条款 自由贸易区

作者简介：陈晓芳，重庆三峡学院公共管理学院讲师，研究方向：国际经济法；刘其军，重庆渝万律师事务所律师，研究方向：法学理论与实践研究。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.145

随着人类面临着越来越多的生态和环境危机，环境保护的热潮在全球范围内蓬勃兴起，而随着世界贸易组织的成立，贸易自由化被认为是推动全球经济快速增长的加速器。尽管目前世界上没有任何争论的分歧比国际贸易自由化支持者与反对者关于自由贸易与环境之间的争论更甚， 但国际贸易对环境会产生影响已经成为共识。一方面贸易自由化不能以牺牲环境为代价，另一方面环境保护也不能成为贸易的壁垒与障碍。经济、社会和环境协调发展，促进多赢局面的形成是国际社会共同追求的目标。

一、从WTO到RTAS：国际贸易与环境保护

可以说在人类开始严肃关注环境问题的同时就已经意识到了国际贸易与环境之间会产生深刻的影响。1972年第一次人类环境会议在斯德哥尔摩召开之际，GATT秘书处准备了一份题为《工业污染控制与国际贸易》的报告，研究表明国际贸易与环境之间存在对立统一的关系：一方面贸易与环境都关乎人类生存与发展的福祉，在本质上是一致的；但另一方面，贸易增长会导致自然资源和能源的开发与消耗的增加，由于各国环境标准不同，国际贸易会促使高污染高耗能产业转移到环境标准较低的国家，形成“污染避难所”，贸易在推动各国经济发展的同时也会带来环境恶化的问题。同时，各国为保护环境而制定的法律、法规与措施也可能会演变成为变相的贸易限制手段，从而有违自由贸易的原则。 在贸易组织内达成与环境有关的协议或在贸易协议中定入与环境有关的条款已经成为解决贸易与环境紧张关系的贸易领域的主要途径。目前在世界贸易组织内还未达成有关环境问题的多边协议，而区域贸易协议在解决贸易与环境关系问题上有诸多的创新与发展，为全球范围内解决贸易与环境问题提供了很好的借鉴。

（一）世界贸易组织与环境保护

世界贸易组织（WTO）是全球性的国际贸易组织，截止2016年其已经有164个成员，具有广泛的代表性。世界贸易组织在成立之初就非常关注贸易与环境的问题。1994年4月15日乌拉圭回合多边贸易谈判部长级会议上达成了《关于贸易与环境的决定》，1995年1月31日WTO第一次总理事会上成立“贸易与环境委员会”，2001年11月召开的多哈会议上，贸易与环境问题被纳入新一轮的谈判日程。世界贸易组织现有的规则体系中也包含了许多关于贸易与环境的原则和规则。《建立世界贸易组织马拉喀什协议》序言中明确了“要按照可持续发展的目标使世界资源获得最佳利用，力求兼顾保护与维护环境”的宗旨。除此之外，与环境有关的规定还包括《关税与贸易总协定1994》第20条一般例外条款、《服务贸易总协定》第14条一般例外条款、《技术性贸易壁垒与协定》序言、《补贴与反补贴措施协议》第8条不可诉补贴的规定、《农业协定》对环境补贴的规定、《植物和卫生检疫措施协定》的相关规定等，但WTO成立二十年来，多哈回合谈判迟迟不能达成协议，解决贸易与环境问题主要通过争端解决机制逐案审议的方式进行 ，至今仍未达成与环境有关的实质性的多边协议。而且WTO作为一个全球性的贸易组织，是否是解决环境问题的恰当机构也引起了无数的争议。有学者就认为给世界贸易组织一个与贸易无关的任务有其内在的缺陷，风险在于当这些为改善环境和劳动标准的低目标和间接方法，同时扩展到贸易壁垒所允许的基本原理时是不能达到其目的的。这样会在不产生补偿利益的情况下，削弱自由贸易体系。 这些都使得WTO在解决与贸易有关的环境问题上力不从心。

（二）区域贸易协议与环境保护

區域贸易协议（Regional Trade Agreements RTAS）是指两个或两个以上的国家，或者不同关税区之间，为了消除成员间的各种贸易壁垒，规范彼此之间贸易合作关系而缔结的国际条约。近年来通知WTO的RTAS保持着较高的增长。1957年-1990年间，共有22项RTAS根据GATT1947第24条通知GATT，而到2013年，根据GATT1994第24条通知WTO的RTAS已累计达260项。 相比于WTO，RTAS在解决环境与贸易关系的问题上机制更加灵活，也取得了更大的成就。

首先，相对于WTO，RTAS成员之间更容易就敏感议题达成协议。WTO的成员遍布世界不同的地域，各成员之间经济发展水平、社会制度、文化背景各异。就环境议题而言，发达国家成员与发展中国家成员就存在较大的争议，发达国家主张在国际贸易中采取严格的环境标准，而发展中国家则由于能力和资金的限制担心严苛的标准会演变为变相的贸易限制，从而削弱其产品的竞争力，两类国家很难达成一致意见。而RTAS的成员数量有限，而且很多RTAS的成员集中在某一区域内，他们或者经济发展水平相同、或者有相同的历史文化背景、或者有传统的经贸往来关系，比较容易达成协议。

其次，RTAS对环境议题的关注必将影响到多边贸易协议，从而在全球范围内促进贸易与环境的协调发展。一方面，RTAS对多边贸易协议而言带有示范效应。RTAS中的规则可以为WTO多边贸易协议铺平道路。从WTO成立的历史来看，乌拉圭回合谈判达成的新议题诸如服务贸易、与贸易有关的投资措施、与贸易有关的知识产权等都是先出现在区域贸易协议中，最后被WTO所吸纳；另一方面，RTAS增长迅速，几乎所有WTO成员都是一个或多个RTAS的成员，形成了遍布全球的区域贸易网络。各国在RTAS内的实践必然会促成多边领域的协议更易于达成，从而在全球层面解决贸易与环境问题。

二、从传统到激进：RTAS中环境条款的发展

经济与合作组织（OECD）在分析了现有RTAS中的环境条款之后，将其归纳为传统型与激进型两种主要的类型。而目前RTAS中的环境条款正在经历从传统型向激进型发展的过程。

（一）传统型环境条款

传统区域贸易协议中的环境条款表现为或多或少的一些与环境有关的内容。最常见的是在协议序言中规定环境保护与可持续发展目标，同时又在条约约文中植入例外条款豁免因环境保护导致违反条约义务的责任。

例外条款的模式主要是将《1994年关税与贸易总协定》第20条，如果涉及到服务贸易，还包括《服务贸易协定》第14条，经过必要的修订后纳入到RTAS实施。

《关税与贸易总协定》第20条一般例外规定：“凡下列措施的实施在条件相同各国间不会构成任意的或无端的歧视手段，或者不会形成伪装起来的对国际贸易的限制，则不得将本协定说成是妨碍任何缔约方采取或实行如下这些措施： ……（b）为保护人类及动植生命或健康所必须的；……（g）关于养护可用竭的天然资源，凡这类措施同限制国内生产与消费一道实施者； ……”。

《服务贸易总协定》第14条与GATT第20条的规定大致相同。这些规定作为例外条款赋予了成员方为保护生态环境而背离WTO国民待遇、最惠国待遇等基本义务的权利。区域贸易协议中纳入这一条也就承认了缔约方有制定本国的环境标准、实施环境法律、法规和措施以保护资源和环境的权利，即使这些措施与协议的一般义务相冲突，也不构成对条约义务的违反。例外条款是WTO体系内为实现可持续发展目标最直接的规定，也是贸易协议中解决环境问题的最传统的方式。

总体而言，传统环境条款表现为区域贸易协议中的个别条款，没有保证条款实施的全面机制，特别是在争端解决方面有关环境争端只能通过双边磋商解决，而不能诉诸更具强制性质的争端解决程序。

（二）激进型的环境条款

在RTAS中纳入环境条款的实践中，美国、欧盟、加拿大走在前列，其中尤以美国的实践最为激进，其在近十年来签订的RTAS中为实施环境条款建立了全面的机制。以2012年美国与巴拿马贸易促进协议（以下简称美巴协议）为例，激进型的环境条款有以下特点：

第一，从条约的结构形式上，除了序言和例外条款，还有独立的章节调整环境问题，美巴协议第17章“环境”一共14条，还包括涵盖协议和环境合作两个附件，内容上更加充实。

第二，强调缔约方执行环境法律、法规和政策的义务。建立环境保护标准和环境发展政策及优先顺序是缔约方的权利，但缔约方也应有严格执行其环境法律的义务，以实现权利与义务的平衡。美巴协议不仅从实体上还从程序上要求缔约方采取措施强制执行环境法律和涵盖协议下义务。要求每一缔约方应确保对违反其环境法律的行为能够通过公平、公正和透明的司法、准司法或行政程序予以制裁或救济。 协议已经直接介入了成员国保护环境的制度性建设。

第三，给予公众更广泛的参与权。环境关涉到每一个人的生存与发展，公众参与是促进环境保护的有效途径。美巴协议不仅要求缔约方应采取有效措施保障公众参与权，而且建立了个人来文受理机制 ，授予缔约方个人向环境事务委员会秘书处或其他缔约方商定的机构提交宣称缔约方没有有效执行环境法律、法规的权利。这使得对公众参与权的保护不仅停留在宣告意义上，而且有了程序上的保障。

第四，强制性的争端解决机制。有效的争端解决机制是协议实施的根本保障。在美巴协议中，除了传统的双边磋商程序外，还可以利用协议的争端解决机制，包括斡旋、调解、调停以及更具有强制性的专家组机制，根据协议第20章争端解决组成专家组，专家组作出初步裁决和最终裁决。 专家组程序类似于世界贸易组织的争端解决机制，具有准司法性，缔约方如若不遵守裁决，将为其带来不利的后果。

（三）对两类环境条款的比较分析

随着环境保护的观念越来越深入人心，传统条款受到诸多环境保护主义者的批评，被认为象征意义大于实际意义。首先，序言中对保护环境的表述是缔约国对环境问题的一种态度式的宣告，很难形成对各方有实际约束力的条约义务。其次，例外条款的适用需要满足许多的条件，特別是其序言部分“在条件相同各国间不会构成任意的或无端的歧视手段，或者不会形成伪装起来的对国际贸易的限制”的条件在国际司法实践中被严格解释，很难达到其要求。世界贸易组织成立以来涉及GATT第20条争议的措施，就鲜少能够得到WTO争端解决机构的肯定。

激进的环境条款之所以称之为“激进”，与传统条款相比，不仅仅表现在约文表面结构和内容多少的变化，而是体现在对国家环境权利与义务的不同认识、对贸易自由与环境保护价值取向上的不同。传统环境条款将环境事项至于一国绝对的主权管辖之下，制定环境法规、确立环境标准、处置违法行为都属于一国的内政和主权权力，国家并没有严格的国际法上的义务。激进条款通过强制性的争端解决机制以及广泛的个人参与机制为缔约国确立了严格的国际环境法律责任，国家违反国内环境法律法规会承担国际法律责任。这使得区域贸易协议中的环境条款更有强制力和执行力，有利于环境的保护。

激进型环境条款代表着一种更高的国际环境保护标准，但是对发展中国家而言可能引发一些担忧。首先是对国家主权的影响。国家制定与本国经济发展水平与承受能力一致的环境保护标准与环境事项优先顺序的安排是国家的一项基本主权权利。激进型的环境条款，通过实体和程序性事项特别是强制性的准司法性的争端解决机制使国家承担强制性的义务，这可能会削弱国家控制其本国环境事项的权利。

其次是对发展中国家能力和水平的担忧。虽然关注环境问题有助于实现可持续发展的目标，但对于发展中国家而言，由于经济发展和技术水平的落后，担心条约中过于严苛的环境条款会在财政和人力资源上形成过度的负担；另一方面在本身国内环境标准较低或者环境管理体制不健全的情况下，承担较高的国际义务会造成违约而频繁被诉的局面，有损国家的形象和利益；还有发展中国家担心严苛的环境保护标准会成为一些国家限制外国产品进入的贸易的壁垒，从而使本国产品丧失竞争优势。

三、高标准且更公平的环境条款：中国发展自由贸易区战略的选择

（一）自由贸易区战略与环境问题

自由贸易区（Free Trade Area FTA）是区域经济合作的一种最重要的形式，是指两个以上的主权国家或单独关稅区通过签署协定，在世界贸易组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场、分阶段取消绝大多数货物的关税或非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。 目前，以FTA为代表的区域贸易安排已经与以WTO为代表的多边贸易体制成为了促进全球经济发展的两辐巨轮。

我国在对外开放的过程中把建设与发展自由贸易区上升到国家战略的高度。十七大报告第一次明确提出要实施自由贸易区战略。十八大和十九大报告中都提到要适应经济全球化的新形势，必须实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，统筹双边、多边、区域次区域开放合作，加快实施自由贸易区战略。2015年，国务院在《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》中提出要进一步优化自由贸易区建设布局和加快建设高水平自由贸易区，形成包括邻近国家和地区、涵盖“一带一路”沿线国家以及辐射五大洲重要国家的全球自由贸易区网络。

自由贸易协议是建立自由贸易区的相关国家或独立关税区就设立自由贸易区的相关事项进行谈判而达成的国际协议，是成立自由贸易区基本的法律文件。传统自贸协议主要关注贸易与投资的待遇标准、贸易便利化措施、贸易与投资的准入条件、争端解决等问题，而现代自贸协议除了传统议题外，还关注知识产权保护、环境保护、电子商务等所谓的二十一世纪的议题。随着环境保护的热潮在全球范围内兴起，在自贸协议的谈判过程中，环境议题已经成为一个不可忽视的问题。

（二）中国自由贸易协议中的环境条款

中国在谈判签订自贸协议的过程中，也十分关注环境议题。中国自2002年以来已签署自贸协议14项，涉及20多个国家和地区， 其中的环境条款具有以下特点：

第一，序言加例外是主要的类型。在已经签订的14项自贸协议的序言中尽管表述有繁简的差异但都提到要促进经济、社会和环境的协调和可持续的发展是协议的宗旨和目标。除了序言中概括性的规定，更具有实质性的规定是协定中的例外条款。如中澳自贸易协议第16章第2条一般例外规定：“就本协定而言，《关税与贸易总协定》第20条及其解释性说明被纳入本协定并构成本协定的一部分。”

第二，不适用协议的争端解决机制。在中国签订的所有自由贸易协议中，以独立章节规定有关环境事项的只有中国与瑞士自由贸易协议第12章环境问题，以及中国与韩国自由贸易协定第16章环境与贸易，这两个协议都无一例外的规定有关章节中的环境事项的争端不能诉诸协定的争端解决机制。如中国-瑞士自由贸易协议第12.7条规定：“本协定第十五章不适用于本章。如果缔约一方认为另一缔约方行为不符合本章有关条款的规定，其仅可诉诸在联合委员会下举行的双边协商和对话。”中韩自由贸易协定第16.9条规定：“对于本章下产生的任何事项，任何一缔约方不得诉诸本协定第二十章（争端解决）。”有关环境问题的争议只能通过缔约方对话和协商的方式解决。

第三，以倡议性的规定为主。中瑞、中韩自由贸易协议中的环境章节都规定了多边环境协议与贸易协议之间的关系、环境双边合作、资源和资金的安排等内容，在约文的表达方式上以倡议性的规定为主，如多表述为“缔约双方应努力推动……”、“缔约双方认识到”等，缺少强制性的规定以及保障实施的机制。对于更实质性的问题如公众参与、环境标准等没有约定。

我国在自贸协议谈判中对环境议题的态度是比较谨慎的，仍以传统模式为主。但从目前国内、国际的局势出发，中国需要改变现有传统立场，在有关环境问题的议题上表现得更为积极和主动，应当确立高标准同时更公平的谈判立场与原则。

（三）环境议题上中国的应对与选择

1.有选择的接受高标准的环境条款

接受高标准的环境条款意味着在公众参与、环境保护的义务、争端解决等方面要纳入更多有实质性内容的条款，也意味着国家需要让渡一部分环境主权权力。这种选择主要是基于中国面临的国内、国际的局势的要求。

（1）国内环境问题突显下公民环境热情高涨。随着人民收入的增加，环境意识也在不断增强。享有清洁的空气、能够维持健康的土壤和水资源、良好的景观环境，已经被相关国际条约确定为一项基本是人权。近年来，我国出现的大面积的严重雾霾，空气、土壤和水资源的污染等已引发了民众普遍的担忧，要求发展经济的同时关注和解决环境污染问题的呼声日益高涨。自由贸易协议在促进贸易的自由化与经济发展的同时，也应与环境协调发展。在自由贸易协议中约定较高标准的环境条款，可以成为一种倒逼机制，为了履行条约义务而促进国内环境保护法律法规的完善、环境标准的提升以及保护水平的提高。

（2）承担国际环境条约义务要求加强环境保护的力度。中国作为负责任的大国积极参与国际环境保护活动，批准或加入了许多国际环境公约或议定书，需要承担国际环境法上的义务。2016年9月3日，全国人大常委会批准中国加入《巴黎气候变化协定》，协定生效后，我们就有根据提交的自主贡献率承担温室气体减排责任的义务。贸易领域涉及到的生产加工、储存、运输等环节的温室气体排放量占了总排放量的很大一部分。通过在贸易协议中纳入更多实质性的环境条款，能够促进国内法律法规的完善、严格执法，进而履行国际义务。

2.引领建立国际经济新秩序，促进更加公平的环境条款的达成

随着中国经济规模、外贸和外汇储备总量的迅速扩大，中国在国际经济格局中的地位也大幅提高，已经具备引领发展中国家改变现有不公平的国际经济旧体制的能力。 现有国际经济体制是以美欧发达国家为核心形成的，代表了北方发达国家的利益，没有公平的顾及发展中国家的利益和关切。美国新任总统特朗普打着增加美国就业、发展美国经济的旗号大行反全球化之道，给全球经济的发展带来了许多不稳定的因素。美国在全球化面前采取收缩的态势下，中国作为负责任的大国，应当承担起引领全球经济发展的重任，促进国际经济规则的制定与完善，以形成国际经济新秩序。

中国在接受高标准的环境条款时也应该认识到现有激进型的环境条款在处理贸易与环境的关系问题上仍然是以美歐发达国家为中心制定的，没有考虑到发展中国家在资金、技术和能力方面的不足，最后可能演变为对发展中国家环境主权过多的侵蚀，以及变相的贸易壁垒，导致两类国家之间更加的不公平。中国不仅要发展本国的自由贸易区战略，还应以建立国际经济新秩序为契机，对激进型的条款进行选择和甄别，对有利于保护环境和符合国际公平和正义的条款予以接受，而对于损害发展中国家利益，不利于国际经济新秩序的条款以公平和正义为原则加以改进和发展，从而确定中国在自由贸易区协议中有关环境条款的立场和原则。

注释：

[加]布莱恩·科普兰、斯科特·泰勒尔著.彭立志译.贸易与环境——理论及实证.上海：格致出版社、上海人民出版社.2009.1-6.

曲如晓.贸易与环境：理论与政策研究.北京：人民出版社.2009.27-35.

WTO Trade and Environment ：Building Pathways to Sustainable Development[R]， WTO Republic Documents.

[美]道格拉斯·A·欧文著.陈树文，等译.备受非议的自由贸易.北京：中信出版社.2003.246.

OECD ：Development in Regional Trade Agreement and the Environment[R] ， OECD Trade and Environment Working Papers.）

美国与巴拿马贸易促进协议第17.3条环境法律的执行、17.4条程序事项、17.5条环境执行的自愿机制。

美国与巴拿马贸易促进协议第17.8条执行事项的提交。

美国与巴拿马贸易促进协议第17.11条环境磋商与专家组程序。

商务部、海关总署关于规范自由贸易区表述的函.http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/e/200805/20080505531434.html.

习近平.加快实施自由贸易区战略 加快构建开放型经济新体制.

数据来源中国自由贸易区服务网.http：//fta.mofcom.gov.cn/.访问时间：2017年3月4日.

何力.国际经济法的地缘新格局.政法论丛.2016（3）.