自由贸易区：“热申报”下的“冷思考”

大连海事大学法学院 王淑敏 杨 欣

探索中的上海自由贸易区已经取得了一定的成果，受其影响，各地纷纷提出自由贸易区的申报方案，形成一股自由贸易区申报热潮。尽管如此，很多地区尚未认识到自由贸易区的建立给本地区经济建设带来的负面影响，忽略了其存在的风险和问题，希望通过设立自由贸易区争取更多的国家政策优惠，这是对国家自由贸易区发展战略的误读。基于此，在全国上下自由贸易区“热申报”的背后，必须进行“冷思考”，冷静分析自由贸易区的定位，反思上海自由贸易区发展过程中的风险和问题，关注各地自由贸易区申报背后的地区差异。

一、上海自由贸易区的定位

上海自由贸易区定位从其全称“中国（上海）自由贸易试验区”中可见一斑，“中国”二字凸显自贸区战略高度、政策意义和影响范围。上海自由贸易区不仅着眼于上海，而且是一项涉及整个中国版图的改革战略，试点的实践经验一旦成熟，就会促成中国多方位对外开发开放，促进全方位的改革和深化。这种改革不是简单的招商引资，而是旨在通过体制性创新，促使自由贸易区从人口红利、政策红利走向制度红利[1]。上海自由贸易区的定位也不仅仅是通过特殊的优惠政策而形成的促进贸易的特殊发展区域，而是旨在不依赖政策优惠的前提下，通过制度创新来提高对外开放水平，为自由贸易区推向全国提供“可复制、可推广”的经验。

二、上海自贸区面临的问题

目前上海自由贸易区的发展取得了显著成果。根据数据统计，2014年第一季度上海自由贸易区经营收入总额达3400 亿元，同步增长10.5%；半年间累计新设企业7770余家；第一季度新设外资企业433 家，增幅环比几乎翻番，其中负面清单以外采取备案制新设的外企占93.6%。但是在上海自由贸易区发展过程中，仍然不能忽视其有可能带来的风险，应充分重视和积极解决关键问题。

(一)法律体系的构建

上海自由贸易区的制度设计中重要的一条就是进行自由贸易区法律制度的探索。在上海自由贸易区停止适用与外资相关的三部法律以来，在自由贸易区所要进行的立法工作是重中之重。中央层面《中国自由贸易区法》或者《中国自由贸易区条例》的出台任重而道远。而有地方立法权的上海市人大和上海市政府在进行《中国（上海）自由贸易试验区条例》等地方立法时，也面临着地区特色和全国法制建设的统一性之间权衡的难题。上海自由贸易区试验的经验要通过固化为相关法律制度才能真正稳定下来，为在全国的推广提供依据。目前上海自由贸易区仅仅陆续出台各项具体的政策，自由贸易区法律体系的构建尚需漫长的过程。

(二)事后监管的加强

上海自由贸易区首次在中国实行准入前国民待遇和负面清单的模式。在这种模式之下，区内很多行业的外资准入门槛会大大降低，除了负面清单所列领域之外，其他领域外资基本畅通无阻[2]。一方面，从2014 版的负面清单来看，区内部分服务贸易和金融方面开放力度都空前加强，这些关键领域的开放无疑会诱发金融风险以及对内传染的风险，一旦管理不善，将导致市场过于开放，使国内相关行业陷入艰难处境，甚至导致国内经济秩序的混乱。另一方面，与准入前国民待遇和负面清单模式并驾齐驱的是对投资准入由审批制转入备案制，国内相关的监管法律可能部分失效，事后监管就更加关键。在自由贸易区内，审批与监管是此消彼长的，审批所废除的领域就是监管应当加强的领域，否则在该领域内审批制一旦废除，监管的力度跟不上，政府管理就会出现空白区域，改革就会出现混乱，给经济发展带来风险[3]。

(三)各项配套措施的完善

上海自由贸易区不仅仅是一个贸易单元，而且是金融交易的区域，是经济改革中最活跃的各种元素的集合体。因此在上海自由贸易区的建设过程中，不仅仅要注重促进贸易便利化，完善促进贸易自由化的各项配套措施也势在必行。首先，要求政府提供更加快捷高效的工商服务，这是贸易便利化的直接要求。其次，要有相应的纠纷解决机制，完善仲裁和诉讼程序。再次，要有对自由贸易区内的投资进行环境评估的机制。如果缺少配套措施的支持，上海自由贸易区的建设难以实现顺利高效发展。而目前上海自由贸易区工作重点是主要制度对配套措施的关注不够，导致上海自由贸易区的发展无法成为系统、可持续性发展的过程，而是危如累卵的过程。

(四)政府职能的转换

上海自由贸易区实行的一系列新政策对政府职能的转化提出了新的要求。一方面，如前所述，由审批制转入备案制之后，自贸区面临的风险上升，要求政府必须在市场的主导作用之下充分扮演好监管者的角色，在“一线逐步放开”的前提下，“二线”要高效“管住”，以确保上海自由贸易区的经济安全。另一方面，上海自由贸易区的重要功能之一是为对外经济服务，因此政府还承担着服务者的角色，这包括提高行政效率、完善基础设施、制定标准化流程等，为贸易便利化创造条件。另外，上海自由贸易区的顺利运行不仅与上海自由贸易区管委会直接相关，同时涉及海关、税务等各个政府部门，需要多个政府部门相互协调，这就对政府部门联合执政水平提出了新的要求。综上所述，政府由管理者向监管者和服务者的角色转变以及政府各部门有效协调是上海自由贸易区发展必须解决的问题。

三、自由贸易区“热申报”的分析

(一)各地区自由贸易区的申报情况

1.自由贸易区申报的数量繁多

目前上海自由贸易区的发展广受关注，其在一些政策上取得了突破，发展上取得了一定成就。各地区申报自由贸易区的热情高涨。迄今为止，据不完全统计，明确将申报自由贸易区写进政府工作报告的就有二十多个地区，主要以东部沿海地区为主，其中不乏体现中部特色的“内陆自贸区”。影响力较大的自由贸易区如表1所示。

表1 国内各地主要自由贸易区申报情况汇总

2.各地自由贸易区申报的目的不一

纵观各地自由贸易区的申报情况，大都得到了各地政府的大力支持，但各地区竞相申请自由贸易区背后的动机各不相同。有的地区是真正紧追改革潮流，希望借自由贸易区发展的契机成为本区域经济增长的突破点，提高对外开放水平，带动区域经济的增长。但亦有地区试图通过自由贸易区的申报争取国家的政策优惠，作为吸引资金的契机。还有地区的政府借自由贸易区的申报大搞政绩工程。窥斑见豹，在一哄而上的申报背后，某些所谓已具备自由贸易区申报资格的地区并不符合条件，亦未领会国家设立自由贸易区的战略意义以及自由贸易区设立所存在的风险，只是将其作为传统的经济特区来对待。

3.各地自由贸易区申报的进度参差不齐

正在申请的自由贸易区发展状况良莠不齐。一些地区的自由贸易区申请处于论证阶段，有些地区已经实施了具体的措施来促进自由贸易区的申报，如为了促进港澳台自由贸易区的申请，珠海横琴新区现已封关运作。有些地区源于保税区或者保税港区，在其基础上试图向自由贸易区转型，因为在保税区或者保税港区的建立和发展过程中创造了更为开放的平台，积累了丰富的管理经验，该类地区在自由贸易区申报方面显得略胜一筹。相对而言，另有一些地区不具有上述优势，基础较为薄弱，但还是希望抓住此次自由贸易区申报的机会，在新一轮的改革开放潮流中占有一席之地。

（二）申报自贸区各地区的差异性

各个申报自由贸易区的地区的发展不仅与上海存在着巨大差异，而且各自在经济发展基础、现有法制环境以及各地政府调控能力方面也各有不同。

1.经济基础不同

上海作为中国改革开放的前沿，在历次改革中都处于举足轻重的地位。上海地处海运和内河运输的连结点上，距日、韩、俄、朝以及港澳台几乎是等距离，而且南距广东，北至天津、大连、青岛、烟台、营口也几乎是等距离的，这是其他地区无法比拟的地缘优势。经过多年来对国际航运中心和金融中心的建设，其经济发展水平和对外开放程度在国内处于先进水平，上海的金融创新程度在全国也位居前列。因此，在上海首先建立自由贸易区的试点是最可行也是风险最低的。纵观目前正在申报的自由贸易区，其所依托的腹地经济基础和发展水平各不相同，有的处于中外交界的边境地区，有对外开放的地理优势，有的则深处内陆；有的处于中国对外开放的前沿，对外开放程度较高，有些对外开放的程度较弱；有的地区金融体制较为完善，有的地区仍处于探索阶段。

2.法制环境不同

由于各地区发展水平的差异和法制建设的需要各不相同，加之地方立法机关的能力有所差别，因此，各地区目前所具有的法制环境也是不一样的。除了贯彻全国性法律之外，上海市的地方立法中还有《上海外高桥保税区条例》《洋山保税港区管理办法》《上海浦东机场综合保税港区管理办法》。此外，上海市还有《上海市推进国际贸易中心建设条例》等一系列地方法规。可以说，在上海自由贸易区设立之前，上海市的法制环境在全国范围内也是属于领先的。就目前申报自由贸易区的各地法治环境来看，除了个别地区针对保税区或者保税港区的发展进行了地方立法之外，多数地区建立自由贸易区的法制环境都比较薄弱。

3.政府调控能力不同

如前所述，上海自由贸易区的发展过程是一个循势而变、与时俱进的过程。在此过程中要想发挥市场主导的作用，需要政府的积极调控。各地正在申报中的自贸区也要面临与上海自由贸易区类似的风险和问题，这对各地政府的调控能力提出了更高要求。目前，各个地区的政府人员素质、专业队伍建设水平存在差异，对各项事务的调控能力也有所不同。一些地区的政府在原保税区或保税港区管理委员会的基础上构建了专门政府机关，以此作为申报自由贸易区的管理机关，这样的执法机制由于经验丰富、创新能力强，对各项改革事务的调控能力也相对较强。而在一些没有类似建设经验的地区，由于政府部门缺乏经验，执法机制不健全，调控能力较弱。

四、应对自由贸易区“热申报”的对策

通过对上海自由贸易区发展中的风险和问题的反思，以及对各地自由贸易区申报的分析，面对全国趋之若鹜的“热申报”，需要因地制宜地“冷思考”，而非追求自由贸易区设立的数量和速度，真正发挥自由贸易区的功能，以服务于地方的经济建设。

(一)中央层面的措施

1.等待可复制经验的出台

上海自由贸易区“可复制、可推广”经验的推出是一个漫长的过程，须经过反复的实践、论证才能证明其“可复制、可推广”性。究其原因，各地差异不可小觑。如果贸然将上海模式引入其他地区，将带来无法预知和控制的风险。根据世界上其他国家自由贸易区建设的经验，自由贸易区从建立到完善需要经历较长的时间来发现问题、弥补漏洞，因此，一味追求自由贸易区发展的速度，人为地将经验推出的时间提前，不符合自由贸易区发展的规律。而上海自由贸易区作为试验区的意义，在于将自由贸易区可能带来的风险置于可控的范围内，如果在“可复制、可推广”的经验出台之前就批准设立其他地区的自由贸易区，就会失去上海自由贸易区作为“试验田”的意义。虽然并不一定必须等到三年的试验期满再批准设立其他的自由贸易区，但在上海经验日趋成熟的基础上，循序渐进地考虑设立其他的自由贸易区方案不失为明智之举。

2.控制申报数量

上海自由贸易区建立的目标之一就是为全国其他地区自由贸易区的建立提供经验，因此一旦时机成熟，自由贸易区的建设必将推向全国，这一点毋庸置疑。但是自由贸易区推向全国并不意味着在全国范围内大面积大批量的设立自由贸易区，自由贸易区不同于经济技术开发区，亦并非保税区，其特殊性决定了不可能在全国呈现自由贸易区林立的局面。

从国外的经验来看，多数国家对于自由贸易区的数量是较为审慎的。从1936年美国纽约布鲁克林设立第一个自由贸易区到1970年，历经30 多年，美国仅批准设立了10 个自由贸易区。由此可见，美国对于自由贸易区的设立是比较严格的。到20世纪八九十年代，自由贸易区的数量才逐渐增多，经过90年代的平稳发展，截至2011年，美国自由贸易区的总量达到257 个[4]。新加坡的自由贸易区建设起步于1969年，其依托裕廊工业区的裕廊码头建立的第一个自由贸易区发展至今已达到高度开放。迄今为止，新加坡的自由贸易区共有8 个[5]。与中国相邻的韩国目前共有13 个自由贸易区。相对而言，中国自由贸易区处于试点阶段，其经验教训尚在摸索之中，所以，不宜在短时间内大面积地复制。

3.制定申报标准

针对目前各地自由贸易区申报一哄而上、参差不齐的状况，制定一套自由贸易区的申报标准是十分必要的。申报标准的制定，有利于防止自由贸易区被各地方政府滥用，符合国家设立自由贸易区的初衷，也有利于地方政府找出自身建设的不足。根据申报标准的要求在地方推行先期改革，完善申报方案，为建立真正有竞争优势的自由贸易区打好基础。

自由贸易区申报标准的制定需要综合考察申请地区综合发展情况。申请地首先应具有较大的国际贸易规模，具备吸引外资的优势，拥有优越的运输枢纽地位。各地在进行自由贸易区的申报之前，应积极为准入前国民待遇和负面清单模式的实施创造有利的外部条件。

在申报标准制定的基础上进一步制定自由贸易区的考核、评价和退出标准亦不可忽视。自由贸易区的准入和退出是相互呼应、相辅相成的管理机制。这种动态的评价机制，能够敦促各地方政府建立健全科学、完备的管理模式，有利于将自由贸易区引入可持续性发展的良性循环轨道。

(二)地方层面的措施

1.正确评估设立自由贸易区的利与弊

如前所述，上海自由贸易区设立的目的不是通过国家的优惠政策来发展区域经济，而是将其放在国家战略的高度上，具有中国经济系统性改革意义。地方政府在进行自由贸易区申报时必须深刻意识到这一点，在不依赖国家政策优惠的前提下，分析本地区自由贸易区建设的可能性，避免自由贸易区沦为政策洼地。

各地在申报自由贸易区时，应理性分析自由贸易区对本地区发展的利弊，不能仅仅将自由贸易区的申报作为招商引资的工具，尤其应当注意自由贸易区的设立给区域经济发展带来的风险。即使是上海自由贸易区的发展也面临着各种挑战，而各个地区试图建立的自由贸易区因区域经济环境的复杂性，可能面临的挑战比上海自由贸易区更加复杂和严峻，需要进行充分的前期论证，以准确地评估本地区建立自由贸易区的必要性和可行性。

2.创造有利于自由贸易区设立和发展的环境

各地在自由贸易区申报得到批准之前，可进行自由贸易区的前期建设，积极为自由贸易区的正式设立创造有利条件。所谓的前期建设并不是在申报得到批复之前就进行政策上的突破，而是通过积极完善基础设施，探索提高政府服务质量的途径，加强准自由贸易区管理队伍的建设等，为申报成功之后的顺利建设奠定基础。这样即使自由贸易区的申报最终没得到批准，这些有益的探索也为经济发展创造了有利环境。总之，各地在申报自由贸易区方面要拓宽思路，自由贸易区的设立不是经济发展的唯一途径，也不是最终目的，通过申报自由贸易区的前期建设，展现地方政府的开放姿态，积极为贸易投资便利化创造有利条件，积极创新，最终会为区域经济带来增长点。

3.建设有地方特色的自由贸易区

上海自由贸易区的腹地不仅有经济高度发达的上海市，还包括整个经济状况良好的长江三角洲地带。各地区在申报自由贸易区的过程中，既要关注上海自由贸易区的经济背景，也应注意汲取其良好法制环境和完善的配套措施，这些优势条件是其他地区的自由贸易区所无法比拟的。进而言之，由于地区之间的差异，上海自由贸易区的某些经验和发展途径是其他地区无法复制的。因此各地不应局限于上海自由贸易区所设定的发展途径，在进行自由贸易区申报和前期建设的过程中，要分析自己的独特优势，扬长避短。只要是不背离自由贸易区发展的基本模式，不偏离自由贸易区建设中的基本制度，如准入前国民待遇和负面清单等管理模式，就能达到殊途同归的目的。

五、结语

上海自由贸易区的揭牌和运营昭示着中国蛰伏着的能量正在发动新一轮的改革大潮，其取得的阶段性的成果值得肯定，但在发展过程中仍存在着风险和问题，其“可复制、可推广”的经验无疑需要漫长时期，并非一蹴而就。在此之前，各地政府须针对自身独特的地缘特色、法治环境和人力资源等要素予以全方位的考察和评估，借此弭平所有障碍，厚积而薄发。

[1]夏善晨.中国(上海)自由贸易区:理念和功能定位[J].国际经济合作，2013（7）：16.

[2]胡加祥.国际投资准入前国民待遇法律问题探析——兼论上海自贸区负面清单[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2014（1）：68-72.

[3]郑联盛.上海自贸区发展需更多配套改革[J].中国金融，2013（20）：46-47.

[4]董岗.美国自由贸易区的运行机制及政策研究[J].江苏商论，2013（14）：52.

[5]董晨甦.新加坡自由贸易区的发展[J].港口经济，2014（2）：36.