差异补偿导向下农村儿童受教育权实现路径

董 新 良

(山西师范大学 教育科学学院，山西 临汾 041004)

一、问题的提出

农村儿童受教育权，是一个具有广泛意义和多层属性的概念。在本研究中，特指农村适龄儿童在接受义务教育过程中，所应享有的受教育起点、过程和结果等方面的基本权利。其中，受教育起点方面的权利，即受教育机会权，是适龄儿童享有的入学、升学和择校权利，是农村儿童最基本的权利之一，是受教育各项权利实现的基础；受教育过程方面的权利，即受教育条件权，既包括受教育者所应享有的静态教育资源的权利，还包括以动态形式呈现的，受教育过程中促使受教育者的权利得以实现的各种合理要求；受教育结果方面的权利体现为受教育成功权，泛指受教育者在接受某一阶段的教育之后，在认知、能力、道德等方面达到相应培养目标的要求，并且获得公正、客观评价的权利。受教育权的充分实现，既有助于农村儿童扩展社会资本，实现向上流动，又有助于突破我国长期以来城乡二元结构社会形态下所形成的不合理的差序格局，消除城乡隔裂，促进社会合理分层和有序流动。

通过国家干预，保障公民受教育基本权利的实现，是国际社会的通行做法。注意差异补偿，不断纠正因过分追求效率而忽视公平的偏差，努力维护效率与公平之间的相对平衡，亦是现代国家治理中遵循的基本原则。其中，对于弱势群体的补偿，特别是对于处境相对不利的农村儿童的补偿，更具有阻断贫困或不平等的代际传递，促进社会和谐、稳定发展的现实意义。然而，长期以来，在“城市中心”价值取向下，农村儿童受教育状况相比于城市儿童，整体处于劣势状态。与此同时，农村家庭较低的社会地位、经济地位等，又使相对脆弱的农村教育生态更加趋向荒漠化。农村儿童受教育权问题，既是农民问题，也是社会问题和政治问题，如得不到根本性解决，最终受损害的不仅是农村儿童受教育权益和农民利益，还可能会引发更加严重的社会生态失衡。普遍的、平等的受教育权的实现，既不能仅表现为一般意义的法律规约和道德认同，也不能满足于局部的、碎片化的改进。坚持差异补偿导向，强化国家干预，统筹设计农村儿童受教育机会权、条件权和成功权实现的保障机制，建立多元主体参与的治理格局，是农村儿童受教育权充分实现基本的路径选择。

二、构建“三位一体”的农村学校发展模式，促进农村儿童受教育机会权实现

就近入学是保障教育公平的首选方式，也是我国义务教育法确定的基本原则。满足适龄儿童就近入学需求，保障农村儿童学习权益，是我国教育政策和法律的基本导向。21世纪以来，农村教育变迁中最大的“痛点”是：受城镇化和不合理的行政干预两种力量影响，农村学校大量消亡，择校、借读、长距离走读、陪读等成为农村儿童就学的代名词，农村儿童受教育机会权事实上处于不良实现状态。在大量农村学校难以恢复的客观现实面前，破解农村学校发展难题，走出农村教育发展困境，促进农村儿童受教育机会权充分实现的基本策略是：采取办好农村寄宿制学校，适当保存和恢复小规模学校，完善以地方校车为主的公共交通服务体系，形成“三位一体”的农村学校发展模式。

首先，针对部分农村寄宿制学校办学水平相对落后、学校文化建设步伐缓慢、农村学校与农村社区互动不足等问题，政府应充分发挥责任主体作用，加大对其支持力度，坚持农村义务教育优先发展战略，优先满足农村寄宿制学校建设人力、物力、财力需求，努力实现农村寄宿制学校建设标准化、人员配备合理化和学校管理规范化。同时，进一步提高为农村儿童提供优质教育和生活服务的标准，尤其注重关怀和帮助低龄寄宿儿童、留守儿童及其他处境不利儿童。

其次，立足对农村儿童“就近入学难保障，远距离就读有隐患”困境的现实思考，建议充分考虑普通农村家庭对其子女的教育选择意愿，兼顾边远贫困地区基层民众的基本就学需求和农村社区可持续发展需求，在办好农村寄宿制学校的前提下，综合考虑居住环境、社会经济发展等因素以及农村小规模学校对农村社区发展所具有的政治、文化和教育促进功能，保留或恢复一定数量的小规模学校作为寄宿制学校的延伸和补充。值得一提的是，农村小规模学校大面积消亡的深层次原因是对其作为农民的“精神家园”和农村社区“文化枢纽”作用认识不足，以及农村学校办学者盲目追求精英化、城市化的办学倾向，主动脱离农村社区这一丰厚的土壤，助推了农村学校与农村社区互动不良的状况。由此，重新定位农村小规模学校对于农村社区发展的多重意义，认真考量农村小规模学校对于农村社区发展的政治、经济、文化功能，亦非常重要。[1]

最后，对确实难以保障就近入学的农村地区学生提供包括校车服务在内的公共交通服务，是当前世界各国弥补适龄儿童少年不能就近入学的主要替代做法。校车在我国也逐渐成为保障学生便利入学的重要手段。但在实际运行中，由于学生上学放学公共交通管理责任主体不明、校车监管尚未形成体系等，导致服务农村学生就学需求的交通安全等问题不断发生。因此，政府应通过完善校车购置体系，探索规范、灵活的校车运营模式，构建政府主导、多部门协调联动的管理机制相结合的综合治理方式以及严格普通接送车辆管理等途径，切实保障农村学校学生安全便利就学。

三、持续推进城乡教育一体化，保障农村儿童受教育条件权实现

推进城乡教育一体化，实现城乡教育优质均衡发展，为农村儿童提供公平且高质量的教育服务，是农村儿童受教育权充分实现的必然追求和必由之路。党的十九大报告提出：“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”城乡教育一体化实现的基本前提是：在给予农村教育国家公共事业的身份和待遇，落实政府全力举办农村教育责任的基础上，借鉴罗尔斯对弱势群体采取“补偿性教育”政策的观点，特殊优待农村教育，让农村教育实现真正的优先发展和“错位”发展。其中，通过统筹城乡师资配备，组建城乡校际联盟等途径，创新城乡教育资源配置机制，是推进城乡教育一体化，促进农村儿童受教育权实现的关键。

(一)统筹城乡师资配备，健全教师流动制度

从某种意义上讲，义务教育属全民享有的公共产品，义务教育阶段公立学校师资关系隶属当地政府，城乡教师应由当地教育行政部门统一调配。但在一些地方，教师事实上隶属于某一学校或学区，城乡之间教师流动受阻或无序流动状况屡见不鲜。这既不利于城乡教师之间的优化配置，也难以形成有效的激励机制，无法充分调动农村教师工作积极性。因此，应以义务教育阶段教师县级统筹管理为基础，建立规范化、常态化的城乡教师轮岗制度。通过定期调换公立学校的教师来促进其在城乡之间合理流动，消除因城乡师资水平的巨大差异而引起的城乡教育发展不平衡现象，确保城乡教育均衡发展。

《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出：“实行义务教育教师‘县管校聘’。深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动。实行学区(乡镇)内走教制度，地方政府可根据实际给予相应补贴。”对此，可借鉴日本等国的城乡教师交流办法，结合各地实际，建立合理科学并具地方特色的中青年教师流动制度，确立其流动的时间、义务及待遇等，促进教师的合理流动。

首先，更新教师管理理念，实现教师资源配置“动态平衡”。教师流动是绝对的，教师稳定是相对的，有流动才有活力。教育行政部门要树立城乡统筹、区域一体化的观念，顺应教育发展的潮流，摒弃将教师“卡”在花名册上的保守做法，积极主动地促进教师合理流动，实施辖区内教师聘任制。同时，明确解聘教师条件等事项，确保称职教师不因流动而落聘。其次，建立教师有序流动的政策导向机制，积极引导教师的合理流向。为引导教师由超编校流向缺编校、由强校流向弱校、由城市流向农村，应在教师培养、提拔和职称评聘等方面，形成导向明确的激励机制。最后，改进相应的保障制度，落实流动教师待遇。在后续保障方面，推进学校住房制度改革，明确教师住房产权，落实流动教师住房补贴；在经济条件许可的情况下，适度提高流动教师工资待遇，为教师有序流动创设良好条件。

统筹城乡教师资源配置的前提是保障教师的有效供给。目前一个比较严峻的现实是，因受人员编制紧缩、财政经费短缺等制约，农村教师短缺问题突出。笔者对山西省部分乡镇学校调研显示，教师短缺比例达30%以上。由此相伴而生的现象是，在许多农村学校，特别是村小、教学点等小规模学校，聘请“代教”顶岗，成为无奈的选择。各类“代教”成为许多农村小规模学校不可或缺的骨干力量。多数“代教”在乡村学校发展中发挥了重要的作用。因此，在统筹配置城乡教师资源时，应充分考虑农村小规模学校的办学实际，采取“一县一案”“一校一策”的方式，客观看待“代教”现象，从有利于乡村学校发展的角度，灵活确定“代教”任用和去留问题。

(二)依托城乡优质学校，建立校际联盟

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出：“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育”“切实缩小校际差距，着力解决择校问题。加快薄弱学校改造，着力提高师资水平。”从中可以看出，缩小校际差距，改造薄弱学校，是提高和巩固义务教育质量的关键。基于国家教育政策，遵循资源共享、优势互补的原则，立足以强带弱、城乡结合和就近便利的策略，建议从以下方面着手，统筹规划，组建校际联盟。

第一，依托学区制，组建学校联盟。学区制内的学校联盟须以学区为单位，形成一个教育行政部门、学校、社区和社会共同参与的多元治理结构，并建立相对统一、稳定的招生制度、学区内的评价机制、督学责任制度以及对学区建设的投入保障机制等。其组建前提是学区内应有整体办学水平较高的“种子学校”，组建后学区内校际之间要做到硬件资源共享、教师轮岗交流等。第二，县域内中小学校集团化办学。以区域内的优质学校为龙头学校，在打造优质学校的同时，挖掘优质资源的潜在价值，发挥优质学校的辐射带动作用，通过整合重组教育资源和管理机制创新，最终实现县域内学校优质均衡发展。第三，深入推进教育信息化建设，优化网络校际协作模式。在有效利用现有远程教育平台的基础上，充分借助网络环境，结合地区网络市场实际，积极探索资源高效共享路径，建立多样化校际联盟共享平台，实现校际远程深度协作。此外，针对一些区域出现的校际联盟建设形式化、虚无化等问题，建议通过采取“捆绑式”评价等方式，推动联盟校开展实质性合作，实现联盟宗旨，提高政策目标达成度。

四、拓宽升学和就业渠道，保障农村儿童受教育成功权

受教育成功权是一项发展性权利，是农村儿童是否实质性享有平等发展机会、能否公平参与社会竞争的基础。在努力提高农村儿童义务教育服务质量的基础上，进一步拓宽升学和就业渠道，建立多样化、针对性强、支持力度大的教育补偿机制和教育服务体系，是促进农村儿童受教育成功权实现的必要手段。整体提高农村儿童学业完成和学业成就水平是尤其重要的两个方面。

(一)采取多样化路径，提高农村儿童学业完成率

针对农村儿童教育质量普遍低于城市同龄儿童的状况，应在努力增加教育机会、促进教育过程公平的同时，选择多样化路径，关照农村地区中考生和高考生，使农村儿童有更多机会完整地接受中学教育和高等教育。

当前我国各省市在高中招生名额分配、中考生加分以及减免学杂费等方面已采取多项措施，有效保证了优质高中初中部学生和远郊区县初中学生升入优质高中的机会。但在政策施行中，仍出现了一些现实问题，如，由于运作过程的不透明、不公开，本应保障弱势阶层教育机会的加分政策在一些地方严重异化，成了一部分人以权谋私的工具。虽然2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》调整了加分项目，2016年《教育部关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》重申了具体要求，2018年《教育部办公厅关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》再次明确提出“继续清理和规范中考加分项目”，但在解决政策漏洞、增加农村学生上优质高中人数方面，仍需深化改革。为避免优势阶层子女和已享有优质资源的学生“搭便车”，今后的工作重点应突出服务区范围内中考生和农业户口家庭独生子女两大加分受益群体。为了保证政策实施的稳定性、连续性和公平性，建议采取“新人新办法、老人老办法”的变通做法，被确认为独生子女的农村儿童继续享有这一政策。

此外，基于教育公平的原则，从补偿教育的角度，各级教育行政部门应当继续完善对农村地区高考生的教育补偿机制，制定符合本省实际的专项计划和定向招生培养计划，以扩大农村高考生入学机会，并合理借鉴国务院在教育部直属师范大学实行定向师范生培养政策，本着“定向招生、定向培养、定向就业”的原则，在培养定向师范生的基础上，扩大工程技术人员、卫生专业技术人员，商业、服务业人员，农、林、牧、渔、水利业生产人员等的培养，从高中应届毕业生中招收生源，在其完成规定的学业后，分配到相应的岗位，解决农村地区贫困家庭上学难、就业难的问题。

(二)加强就业创业教育，丰富农村地区学生就业去向

加强就业创业教育，是实质性提高农村儿童学业成功机会，实现较高层次教育公平的重要环节。重视劳动者的首创精神、创业能力、独立工作能力以及技术、社交和管理技能，使高校毕业生不仅成为一般求职者，而且成为岗位的创造者，已成为国际共识。这一共识也得到国家决策部门的高度重视。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“完善创业扶持政策，鼓励以创业带就业，建立面向人人的创业服务平台。”“落实高校毕业生就业促进和创业引领计划，带动青年就业创业。加强就业援助，帮助就业困难者就业。”为满足农村地区在完成义务教育后不同层面学生就业、创业需求，应着重做好以下方面的工作：

第一， 开展职业培训，加快农村剩余劳动力转化。良好的职业培训是劳动者取得就业成功的重要基础。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“推行终身职业技能培训制度。开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人免费接受职业培训行动。”借鉴世界各国的先进经验，各省应结合省情，在顺应经济形势和区域经济发展规律的基础上，构建一套涵盖多元化培训途径、多样化培训方式、灵活性培训期限，符合本省实际并具备较强系统性、针对性的职业培训体系，且在资金保障与制度保障方面，统筹兼顾。

第二，提升职业教育质量，提高农村儿童就业素质。职业教育的发展既是我国经济社会发展的前提和基础，也能弥补农村儿童受教育水平相对较低的缺陷，加快农村剩余劳动力转化，促进农村儿童受教育权利整体实现。目前，职业教育存在的主要问题是产校融合、校企合作的办学机制不完善，工学结合、知行合一的人才培养模式得不到有效实施，教学组织和课程设置缺乏对学生的吸引力。因此，在办学机制方面，应建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作的办学法规，推进校企合作制度化，并推行“普职融通”高中改革，以资源共享策略提升学生社会适应力；在人才培养模式方面，不仅要通过“3+2”“五年一贯制”“自考专升本”等形式，统筹中等职业教育与高等职业教育发展，而且要通过“3+4”模式(学生在中等职业教育学习3年，考试合格后，可进入普通本科院校学习4年)或其他模式，做好对口试点的中职校和本科院校之间的衔接，统筹制定对口专业理论知识课程和技能训练课程教学体系，系统化培养本科层次高端技能人才，满足劳动者提升自我素质和完善学习经历的要求；在培养机制方面，逐步形成高技能水平“双师型”教师讲授实践技能课程的机制，积极探索校内生产性实训基地建设的校企组合新模式，重视优质教学资源和网络信息资源的利用，坚持实践取向，全方位优化培养过程。

第三，开展创业教育，鼓励农村学生就近创业。进入21世纪以来，随着社会经济的飞速发展，科学技术更新速度日益加快，知识经济时代要求青年人必须具备高度的创新能力和创业能力。为此，世界各国都高度重视创业教育，且在义务教育阶段就推广和实施。如美国的创业教育从儿童开始，涉及6—20岁的青少年，有些州甚至在幼儿园阶段就开设相关领域的教学活动，培养孩子的创业意识和企业家精神。德国在小学阶段依托社会科学和自然科学进行创业教育，初中则开设“预备职业教育”。在创业教育过程中，各国都注重结合经济发展和学生实际情况，着重提高学生参与经济生活的能力，并且普遍将创业教育作为重要内容加以讲授。反观我国，独立的创业教育尚未被正式纳入义务教育课程体系。我国义务教育阶段的中小学生基本上没有接受过系统的创业教育，即使有，也只是零星地了解。对于农村儿童来讲，接受创业教育的机会更渺茫。因此，各省应该着力实现创业教育所要求的教育目标、内容与方法的更新，为农村完成义务教育学业的各类毕业生自主创业提供支持和帮助。目前，根据教育部的统一安排，大学阶段已将创业教育加入了学生的培养方案中并开始实施，但多数农村中学还未开展这方面的工作，各级教育行政部门应鼓励和支持农村中学做好创业教育的工作：一是以育人为根本，建立省、市、校相互衔接的创业教育服务体系，为各类创业主体构建一个甘愿创新、自担风险的外部环境；二是在培养适合农村儿童创业教育的专业教师的同时，充分发挥学科教师的创业教育能力，以校内外结合的方式共建创业教师队伍；三是设置创业专门课程，编制创业地方课程，开发隐性课程，充分利用农村学校当地的课程资源；四是在充分利用现有的办学条件的同时，与当地政府、社区、企业和成功创业人员建立广泛联系，建立创业教育实践基地，结合实际，满足创业教育条件需要。

总之，确保义务教育优质均衡可持续发展，让每个孩子都享有公平而有质量的教育是必然的历史要求。而农村儿童受教育权的充分实现，是我国义务教育发展过程中不可回避的重要议题。从某种意义上来讲，农村儿童受教育权保障，是一项动态的、渐进的系统工程。农村儿童受教育机会权、条件权的实现，有助于推动农村儿童受教育成功权的实现，但不能替代农村儿童受教育成功权。同时，关注残障儿童、贫困儿童、留守儿童和流动儿童等特殊儿童，保障农村特殊儿童群体的就学权益，都是农村儿童受教育权实现中需要正视的问题。