山西省地方立法后评估评价指标体系研究

白燕茹

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

地方立法质量评估始于20世纪80年代的美、英、德、日等国[1]，我国从2000年开始对地方立法质量评估制度进行理论和实践探索，但是尚不成熟。地方立法后评估评价指标体系是地方立法后评估的核心内容，为衡量地方立法质量提供科学客观合理的价值尺度，是地方立法补充完善的重要依据。“山西省地方立法后评估评价指标体系研究”课题组成员经过理论探讨、实践调研形成了初步成果。现将研究成果的主要内容作简要介绍。

一、山西省地方立法后评估评价指标体系确立之目的

目前，学界及实践界对地方立法后评估评价指标体系的理论问题、实际工作均未形成统一的观点和制度，以致影响现行地方立法后评估工作的实效性。从山西省立法后评估开展的现状来看，虽然对于立法后评估的具体内容均有所考虑，但亦存在尚无一个科学的评估指标体系的缺陷。为更好地完成地方立法后评估工作，需从理论上、实践上进一步总结，以期建立完善的立法后评估制度，最终达到真正的评估效果。

(一)反映地方立法现状的客观依据

地方立法后评估的指标体系是根据被评估对象，通过科学的评估途径，构建出反映地方立法现实状况的评估指标。2010年法律体系的基本形成，是我国数量型法制建设向质量型转轨的重要标志。2011年《中国特色社会主义法律体系》白皮书中关于立法后评估机制的建立健全内容的提出，对地方立法后评估的推进具有里程碑的意义[2]。近年来，地方立法后评估不断向制度化、常态化迈进，积极助推了地方立法后评估指标体系确立的进程，地方立法后评估指标体系的确立最终实现了用数值客观地反映立法。

(二)为地方立法的立、改、废提供依据

地方立法后评估评价指标体系既要对法律规范制定的合法性和必要性进行考量，也要对法律规范实施后的效果和效益进行评价，进而发现法律规范运用过程中存在的问题，将地方性立法后实施后的绩效做出全面科学的评价，此评价结果是地方立法及时立、改、废的可靠依据[3]。比如，山西省省会太原市在2005年对1991年至2004年期间出台的26件法规进行立法后评估，评估结果明确了5件法规不需要做任何修改，4件需要修改，4件有待修改，1件需要废止[4]。

(三) 实现“数量型立法”向“质量型立法”转变的重要保证

地方立法后评估评价指标体系是地方立法后评估的核心内容，是促进地方立法机关提高地方立法质量和完善地方立法工作的重要保证[5]。比如，公众参与是民主立法、程序公正的重要途径之一，是提高地方立法质量的方式之一。各地在推动地方立法过程中，采用多种渠道引导公众参与其中以期实现地方立法质量的提升。山西省在地方立法及实施过程中，为推动地方立法质量的不断提高，注重公众参与，在地方立法后评估工作中，也积极探索公众参与度的评估。

二、山西省地方立法后评估评价指标体系确立之原则

地方立法后评估评价指标体系是科学反映立法基本要求和客观规律的依据。地方立法后评估评价指标体系的原则是指标体系确立应遵循的基本准则，是贯穿始终的最高精神指导。山西省建立规范的立法后评估评价指标体系，应坚持以下原则。

(一)合法性原则

合法性原则运用于地方立法后评估评价指标体系的确立中，指的是要评估地方立法遵循的主体、权限、程序等。只有合法的法律规范才值得公众遵守，才能体现其权威性、强制性。

(二)必要性原则

地方立法后评估评价指标体系中的必要性原则，即是对地方立法存续的必要性进行评估。法律的生命在于实施，如果一项法律规范被评估为没有存在的必要，那此法律规范必然不会被运用，故其也没有存在的必要。

(三)技术原则

立法技术是用以规范表达法律文件的概念、文体、结构、用语、形式等内容需要具备的知识、经验、规则、方法和技巧等技术总称。地方立法后评估评价指标体系确立的技术原则要求对地方立法的名称与体例、地方立法的结构、立法语言三个方面进行技术评估。

(四)效率原则

效率原则是行政机关在行使职能时的重要价值取向，运用在地方立法后评估评价指标体系确立方面，指的是对地方立法进行价值标准评估。地方立法后评估重点考察如下价值：政策导向、利益取向、成本效益。政策导向主要指的是地方立法应符合党的路线、方针、政策，符合经济社会发展的规律；利益取向要求充分反映和体现最广大人民的根本利益、维护公共利益和社会秩序；成本效益要求遵守法律的社会成本与社会效益之比，进行守法成本与违法成本的比较。

(五)效果原则

法的实效性指的是法的应然状态到实然状态的有效状况，法律规范的执行、适用、遵守是否能够促进经济社会持续性发展、是否有利于维持社会和谐统一、是否有助于群众纠纷的解决等。地方立法后评估评价指标体系的效果原则[6]，即法的实效性在行政执法、公民守法、社会认知、管理制度等方面的效果体现。比如，执法者和守法者按法律规范行使权力义务、追究违法者的法律责任、配套性规范文件的完成符合规定等，是行政执法的有效性体现。社会认知度的效果性包括对法律规范的了解、知晓和接受程度，以及实施中存在的司法机关反映、评估等适用问题。

(六)可操作性原则

确立地方立法后评估评价指标体系是评估地方立法质量的重要依据，而可测的、切实可行的指标体系才能发挥其应有作用。为了保证地方立法后评估评价的科学性、公正性，评价指标体系的可操作性是必须具备的基本要求。实现地方立法后评估评价指标体系可操作性，要坚决杜绝“繁琐哲学”，至少做到以下方面：语言简洁且通俗易懂；内涵明确且设置合理；内容周全且重点突出；实施简明且易操作。不容忽视的是，地方立法后评估评价指标体系的可操作性，需以充足的信息和评估工作人员的高素质为重要前提。

(七)地方特色原则

地方立法要体现地方特色，如果没有本地特色，地方立法就失去了存在价值。地方立法后评估评价指标体系同样也要体现其特色，使其能够紧密结合本地实际情况对地方性法律规范有针对性地进行评估。山西省地方立法后评估评价指标体系的设计应从评估工作的实际出发，结合本地重大发展战略和重大决策实施，针对当地经济发展和建设中出现的新情况、新问题，制定实事求是、客观可行、符合本地立法特色的评估指标体系，使每一个评估指标都具有实际意义。

三、山西省地方立法后评估评价指标体系确立之路径

山西省地方立法后评估评价指标体系的确立主要是依据指标体系对评估对象进行定性及量化评估，山西省地方立法后评估评价指标体系的确立应依照合理路径，实现体系的预期价值。

(一)地方立法后评估评价指标体系的确立应坚持文本评估和效益评估相结合

地方立法后评估评价指标体系的确立坚持文本评估和效益评估相结合的路径是必然选择[7]。文本是地方立法的重要载体，地方立法的合法性、必要性、技术性等内容均有文本呈现，可见地方立法后评估评价指标体系对文本评估是重中之重。《全面推进依法行政实施纲要》规定，积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度，故地方立法后评估评价指标体系的确立不应忽视效益评估[8]。地方立法后评估的成本效益分析制度既要考虑立法过程成本，还要评估实施后的执法成本和社会成本。

(二)地方立法后评估评价指标体系的确立应坚持定量评估和定性评估相结合

地方立法后评估评价指标体系确立的定性评估是定量评估的前提，指的是按照特定的标准、通过一定的方式对指标内容的确立进行定性认识和分析，定性评估是一种价值导向。定性指标要尽量量化，使评估对象可以用数量值的形式衡量、验证。虽然定性指标也能对评估对象衡量和验证，但是定量评估更为形象、客观，通俗易懂。因此，地方立法后评估评价指标体系的确立，应将定性指标和定量指标相结合才能实现体系的最优化，二者有机结合、相辅相成、取长补短，使得评估评价指标体系更加科学合理，更具有综合性和导向性。

四、山西省地方立法后评估评价指标体系确立之指标

地方立法后评估评价指标体系是对被评估内容进行定性或者定量反映的标志。从地方立法后评估评价对象、立法目的及立法效果等方面来看，评估评价指标体系确定为“合法性”和“最佳性”的双重构成是一个符合逻辑和规律的体系。

(一)山西省地方立法后评估评价的合法性考量

合法性是社会科学概念，至今没有统一明确的概念。结合法律的特性及地方立法后评估的特征，山西省地方立法后评估评价的合法性考量包括两方面的评价指标：符合法律性和法制统一性。

1．符合法律性。地方立法后评估评价的符合法律性以地方立法主体及文本质量为评估对象。立法要遵循宪法原则、法治原则、民主原则及科学原则。宪法原则要求立法以宪法为根据或不得同宪法相抵触，法治原则要求立法应当依照法定的权限和程序[9]。因此，不难发现符合法律性是立法的基本要求，山西省地方立法后评估评价符合法律性的要求较多。如在宏观方面应做到：立法主体适当；符合地方立法权限；与宪法、法律及行政法规的立法精神和具体条文无抵触。在微观方面应做到：创设的具体行政行为行政许可、行政处罚、行政强制等符合相关法律规定，未超越地方立法权限；创设的行政事业收费项目合法。

2．法制统一性。地方立法后评估评价的法制统一性以地方立法文本质量为评估对象。立法法治原则的另一要求是从国家整体利益出发、维护社会主义法制的统一和尊严，将此要求与应当依照法定权限和程序的要求相结合，运用于地方立法后评估文本质量的评价就是法律规范之间衔接良好、不能相互冲突。具体而言，山西省地方立法后评估评价考察如下两方面：与上位法的原则和精神是否一致，或者有无与上位法相冲突的具体内容；有无因与同位法规定不一致或相冲突而导致执法冲突或法律纠纷的情形。

(二)山西省地方立法后评估评价的最佳性考量

最佳性理论本意指的是一种行为生态学理论，认为动物现存的各种行为都具有适应利益的特征。最佳性理论运用于山西省地方立法后评估评价过程中，可以称其为山西省地方立法后评估评价的最佳性考量。立法的民主原则是实现人民主权所必需的，在遵循民主原则的理由、含义、内容和方式的前提下，还必须与本国的国情密切相联，表现出与国情相关联的特色。坚持立法的科学原则问题，也就是实现立法的科学化、现代化问题。结合最佳性理论的本意及民主原则、科学原则在地方立法的扩大性解释，将山西省地方立法后评估评价最佳性考量的指标体系确定为：立法必要性、合理性、可操作性、地方特色性、技术性、实效性、成本分析。

1．立法必要性。地方性法律规范必须在立法迫切、时机成熟的情形下制定，才能体现其存在的必要性。山西省地方立法后评估对立法必要性评估，应考察如下方面：在特定情形下，上位法授权制定；某事项有上位法规定，但是上位法规定无法穷尽本地区的情形，下位法作出相关规定；某事项因地方特殊情况，一般的政府规章或规范性文件调整已经不适应，需要耦合性强的地方性法律规范调整。

2．合理性。地方立法后评估评价的合理性主要考察地方立法规范中行政裁量权规定的适当性。为确保合理性，山西省地方立法后评估应考察如下方面：法律规范规定的职权明确性及权责匹配性；公民救济措施规定周全及正当性；程序公正性；行政法“比例原则”的具体体现。

3．可操作性。切实可行、可测的指标体系才能实现应然性向实然性的转变，也即评价指标体系的可操作性。山西省地方立法后评估应评估如下方面：法律规范中自由裁量权范围规定的适当度；法律规范的内容对实际问题解决的针对性；法律规范的明确性、易于执行性；法律规范规定的程序完善、易于运作性。

4．地方特色。各地区为管理需要，经济、社会等各项政策有所差异，根据地方的特殊性确立指标体系是现实之需[10]。山西省地方立法后评价指标体系的确立要做到如下方面，才能凸显地方特色：本地区无重复立法；本地区无宣誓性立法；本地区的事务得到合理规范、有效处理及妥善解决；与本地区其他法律规范协调、互补；不以片面追求与上位法的统一性为目的，建议与上位法的重复率低于20%；不照搬其他省市的法律规范条款，建议与其他省市同类地方性法律规范重复率低于30%。

5．技术性。立法活动是一种专业性强、程序要求高、需要多方合作进行的复杂劳动和集体行为。因此，立法活动需要有各方共同遵循的立法技术及其规范，只有这样才能保证立法质量。山西省地方立法后评估的技术性应遵循如下要求：立法名称规范统一；法律规范体系清晰合理；法律概念、术语准确规范；法律语言恰当精确；符号、数字等特殊表述符合立法要求。

6．实效性。法学领域的实效性主要指实施的可能性和实施效果的目的性。地方立法后评估评价指标体系的实效性指的是立法预期目的的到达程度或结果。依据现行理论和实践归纳出山西省地方立法后评估的实效性应具备如下方面：法律规范的公众知晓、遵守度；法律规范的司法、行政及仲裁适用度；法律规范对违法案件的发生率的避免度；法律规范的经济和社会效益的公众满意度。

7．成本分析。地方立法后评估评价指标体系的成本指的是时间、人力、财力等的投入。立法、执法的成本是必不可少的，但是成本亦是可控的。成本分析以实现利益最优化，山西省地方立法后评估应进行如下成本分析：地方性法律规范实施成本及执法成本的分析[11]；法规实施后的实际成本(立法成本与实施成本之和)与立法前预测成本的比率；法规实施中的违法成本与守法成本比较分析；立法效益与实际成本(立法成本和实施成本之和)比较分析。

五、山西省地方立法后评估评价指标体系确立之量化

指标权重指被测对象各个考察指标在整体中价值的高低和相对重要的程度以及所占比例大小的量化值。山西省地方立法后评估评价指标体系确定后，评估主体需要按照一定的标准明确指标之间的重要程度，对各项指标的权重予以赋值。指标权重能将不同单位的众多指标在一个评估尺度下统一起来，对地方立法工作起到导向作用，关系到山西省地方立法后评估评价的准确性、科学性。指标值是在权重设置基础下对地方立法进一步评估的分值计算[12]。指标权重赋予的合理性和计分方法的科学性是山西省地方立法后评估评价指标体系用数值量化的重中之重。

(一)评估指标的综合权重

指标权重(又称“指标权数”)，指的是依据指标所含内容的重要性确定指标体系中的各个指标在赋予分值时所占的比重。在地方立法后评估评价指标体系中，指标权重反映了同一个分类层次上不同指标相对于评估的重要程度，并且地方立法后评估评价指标体系的指标内容项较多，各项指标的权重确定就尤为关键。山西省地方立法后评估评价指标体系的内容丰富、功能各异，地位、层次及范围也不尽相同，必然导致每个指标的重要性不同，故要依据每一个指标在整体标准体系的重要度及影响度的不同设置权重。确定指标权重的方法主要有专家估测法、因子判断表法、环比评分法、层次分析法、向量相似度法和专用直观判定法等[13]。山西省地方立法后评估评价指标体系可以结合德尔菲法和层次分析法对影响政府绩效的各项指标及其权重进行确定的方法，根据各项指标在地方立法后评估评价中的重要程度和影响程度，将地方立法后评估评价指标分解成不同层次的指标[14]，再综合立法机关、专家、社会公众、执法机关等多方面的意见，最终分析并得出地方立法后评估评价体系中各项具体指标的权重。

(二)信息数据的收集与指标计分

各项指标评分是实现山西省地方立法后评估评价指标体系量化的重要环节,在评估指标权重的基础上，予以计分并统计各项指标分值进而得出最终结论。为了客观明了地体现山西省地方立法后评估中各指标的地位和作用,应将每一层次的指标满分数均设置为100分,每层次分数乘以该层次的权重分数加总确定为最后的分值。计分的过程也应公正合理，依据特定的标准确定收集资料的范围、获取信息的时间、提供信息的人员或机构，将所得的信息加工处理并计算分值。