四川高县：把绿水青山变成金山银山

张军红 祝阅武

编者按：

2018年12月16日，由《经济》杂志社、四川宜宾市高县县委县政府联合举办的高县县域经济高质量发展座谈会召开。国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥、中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥、农业农村部农研中心可持续研究室主任王莉、国务院发展研究中心原研究员王国华、民政部现代社会工作人才发展中心城乡养老工作委员会原主任李卿出席会议。

四川宜宾市高县县委书记李康，县委副书记、县长黄修国，县人大常委会主任邓志刚，县政协主席廖益萍，县委常委、宣传部长林红彬，县委常委、常务副县长师世秋，县委常委、统战部长杨德蓉，县委常委、县委办公室主任周应，县人大常委会副主任黄晓强，县政府副县长熊俊，以及各乡镇党委书记、乡镇长，县级相关部门主要负责人参加会议。

“这一点说到我们心坎上了。”在高县县域经济高质量发展座谈会上，当农业农村部农研中心可持续研究室主任王莉说到“应该调整生态功能较强地区的考核制度”时，高县县委书记李康忍不住感慨道。

高县位于四川省宜宾市中南部，地处乌蒙山片区，域内南广河属长江第一支流，在长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的指导理念下，高县始终把生态保护放在工作首位，严守生态红线不越界。但是在传统考核的巨大压力下，在生态补偿渠道走不通的困境中，高县的发展还是陷入了两难局面。

2018年12月15日-16日，《经济》杂志社组建专家团走进高县，进行调研座谈。“作为基层，我们低头拉车的时候多，抬头看路的时间少。”李康表示，由专家把脉问症，找准方向，将更有利于高县县域经济高质量发展。

延伸产业链，讲好

品牌故事

经过两天的调研，国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥发现，高县的优势和不足都非常明显。他认为，高县作为长江源头，高度重视生态保护工作，在全国面临严峻生态压力的情况下，保持了天蓝、水清、山绿的良好生态，为高质量发展奠定了很好的生态基础。但同时经济体量小、财政实力弱、资金支持力度不足，也严重制约了高县的发展，“有些发展方向和想法很好，但在实施过程中拿不出足够的引导资金，尤其是作为经济相对落后的县，肯定会遇到很大的困难。”

另一方面，高县虽然有“全国茶叶基地县”“四川省蚕桑基地县”“四川省现代畜牧业重点县”之称，但是这些产业“农字头”“原字号”的企业比较多，并且产业链都不长。“茶叶做成成品茶就卖出去了，桑蚕也只发展到生丝环节，我们调研过云南普洱、信阳毛尖产地，他们都在积极延伸茶产业链，开发新的茶产品，提升价值链，例如提取茶多酚，开发茶胶囊、茶食品等，这些技术当前已经比较成熟，产业链往后延一点点，附加值就会增加很多。”贾若祥告诉《经济》记者，低端产品想在国内市场打拼非常困难，高县茶叶要优化供给侧的结构，在延链的基础上积极“走出去”，“欧盟的红茶消费很大，如果能把这个市场打开，对高县优质的农产品会提供广阔的高端消费市场，有利于高县农业增效和农民增收”。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥也表示，仅提供原料和半成品，没有完整的产业链，市场在外头，高县只能做价格的被动接受者，这将直接影响产业的稳定性。他认为，高县应该依托生态优势，发展高端产业，“可以在蚕桑、茶叶、竹子中选一个作为主导产业，重点打造，以此为中心把产业带动起来”。

李国祥给高县的另一个建议是整合产业主体，打造区域品牌。市场经济中，品牌效应决定市场竞争力，在李国祥看来，高县的问题在于产业主体太多，品牌小乱杂，缺乏领军主体。“以茶叶为例，企业都想自己做品牌，获得高利润，但是品牌建设投入很大，见效慢，效果不确定。应该让政府统一整合，征求意见，形成拳头，抱团发展。”与此同时，他还表示，品牌打造一定要讲好故事、讲新故事。“消费者对茶业最大的担心就是农药残留、重金属超标，要结合高县高质量的生态环境，讲绿色故事、生态故事，让市场和消费者放心。”

不能就农业而发展农业

“这个地方的农业和平原地区的大田农业不同，大田农业保证粮食安全，高县则要提体现自身的山地特色，在‘特字上下功夫，以特兴农，以特富农。”贾若祥认为，特色农业应该借助其他产业发展，不能仅就农业而发展农业。“纵观全国乃至世界发达国家，很少有地区能够单靠农业实现现代化或走向富强之路，高县要成为强县、富县，解决当地居民致富问题，必须让农业与其他产业融合发展。”

在他看来，农旅结合是一个很好的契合点。“在这方面，茶的参与性比较强，高县气候条件良好，距离宜宾也很近，可以吸引游客前来采摘游玩，把茶园变成公园，把林区变成景区，通过农旅融合，将茶叶的展销都融合其中，游玩的过程就是消费的过程。”此外，随着乡村振兴的不断推进，高县也可以发展民宿产业，在完善乡村道路、茶园路、乡村供排水等硬件的基础上，对年轻农民进行职业化培训，建立相应的市场监管体制和标准化运营机制，加强事中事后管理服务，给游客以舒适的体验。

贾若祥认为，这种特色产业的数量和规模不一定很大，但关键要优、要精、要有特色，能够切切实实给农民带来收益。“以前很多地方的生态优势转变不成经济优势，守着绿水青山，但是很贫穷，绿水青山没有转换成金山银山，通过‘绿水青山+旅游的发展模式，生态产品的市场价值就通过旅游业发展体现出来了，农民收入增加了，地方财政收入也增加了，尤其是在大城市郊区，这种融合很有市场前景。”

除此之外，民政部现代社会工作人才发展中心城乡养老工作委员会原主任李卿还建议，高县可以依托生态优势，发展养老康养产业，“自有资源是最宝贵的，县域經济要有可持续性，不能抢劫式发展。”

探索横向生态补偿机制

面对李康的感慨，王莉表示其实不仅是高县，其他地区也面临着同样的问题。“这需要对发展方式进行一场根本性、革命性的转变，不能说推行绿色发展、生态保护就是没有发展，这种判断还停留在传统思维里，也与整个考核机制没有及时更新有关。”

她直言，在这个过程中，肯定会承受一些压力，但是高县一定要坚定绿色发展信念，保持乐观心态，把绿色发展所取得的成效、绿色GDP计算出来。“这些都是绿色发展的成绩，也是努力的方向，虽然现在考核体系还不完善，但是步伐要走在前面。”

另一方面，她建议高县要积极探索生态补偿机制，“对于外部性很强、生态比较脆弱的地区，就是要保护优先，其他享受到这种外部性的地区，要对其进行补偿”。

贾若祥也表示，高县提供的生态产品从理论上讲是一种公共产品，公共产品谁买单？不明确的情况下，政府购买，明确的情况下进行横向生态补偿，即谁用了谁买单，饮用水就是如此。“国家要从空间上进行管控，规划好哪里种树，哪里种粮食，哪里‘种工厂，区域发展权的不同造成了实际利益的不同，‘种工厂的卖工业品有经济效益，种树的提供生态产品卖不了钱，怎么办？财政要转移支付，给提供公共产品的地区以补偿。”

但当《经济》记者问及普及率时，两位专家均表示，目前生态补偿还没有成为普遍性政策。“纵向的国家级生态功能县已经实现了生态补偿，但是横向的还不是特别普遍。”在贾若祥看来，新安江流域的横向生态补偿经验可供四川省、宜宾市以及高县参考。

2012年，为了解决好新安江上下游发展与保护矛盾，给予保护水资源的上游地区以合理补偿，安徽和浙江两省决定开展新安江流域上下游横向生态补偿试点，涉及地区包括上游的安徽黄山市、宣城市绩溪县和下游的浙江杭州市淳安县，这也是全国首个跨省流域水环境补偿试点。在两轮试点（2012年-2017年）中，中央财政每年拿出补偿金3亿元，安徽、浙江各出1亿元（第二轮增至2亿元），以两省跨界断面水质的监测数据为依据，若年度水质达到考核标准（P≤1），则浙江拨付安徽1亿元（第二轮增至2亿元）；若年度水质达不到考核标准（P>1），则安徽拨付给浙江1亿元（第二轮增至2亿元），用于新安江流域综合治理及产业结构优化调整。

两轮试点过后，新安江上游水质连年达到补偿条件，黄山市及宣城市绩溪县共获得国家补偿20.5亿元、浙江省补偿9亿元、安徽省补偿10亿元。经原环保部环境规划院评估，2017年新安江生态系统服务价值总计246.5亿元，水生态服务价值总计64.5亿元。2012年-2017年，黄山市生产总值年均增长7.7%，财政收入年均增长6.6%。尤其是二轮试点以来，生产总值连续跨上500亿元、600亿元两个台阶，财政收入突破百亿元大关。

据了解，2018年10月，皖浙两省已就新安江流域横向生态补偿第三轮试点（2018年-2020年）签署了协议，并正式开展工作。

“党的十九大提出，要积极探索生态产品的价值实现机制，生态是需要投入的，国家、四川省、宜宾市也要考虑对高县进行生态补偿，让高县的生态产品市场价值得以实现，做到GDP和GEP双增长、双提升。”贾若祥说。

及早谋划，搭上

成渝物流快车

蜀道难，难于上青天，交通问题一直是制约西南地区发展的重要因素。

“成渝地处内陆腹地，水陆空立体综合交通发达，集散功能较强，物流将是今后发展的一个大方向。”贾若祥说，当前中国正与新加坡积极推进国际陆海贸易新通道建设，高县要及早谋划，积极参与到国际陆海贸易新通道建设之中。

“之前重庆的货物都是沿长江运到上海，走水海联运通道，时间较长。现在通过铁路从重庆、贵州一直往南到广西防城港、北海等港口，再出海到东南亚，这种铁海联运方式可以节省至少一半时间。”他告诉记者，除了走国际陆海贸易新通道，成渝还可以往西从云南出境，向北通过甘肃联通亚欧大陆桥大通道。

由此他建议，高县要有前瞻性，及早谋划，抢抓国际陆海贸易新通道建设这一重大战略机遇。“现在中国和东盟国家经济联系比较密切，随着‘一带一路倡议的深入推进，将来会更加密切。高县要绷紧这根弦，一旦融入这条物流通道，将对产品‘走出去、东南亚资源‘引进来产生很大的推动作用。”同时，他也提醒，这是一个长期战略规划，要及早做好前期谋划。

王莉认为，利用这段时间，高县要把自身基本功做扎实，包括产品的生产标准、包装、品牌、物流人才、市场营销都要搭建起来，形成体系，“等交通建设好之后，就水到渠成了”。

《经济》微访谈（一）：高县发改局局长何顺敏

《经济》：产业扶贫是脱贫的主要途径，高县产业脱贫的主要抓手是什么？

何顺敏：2020年高县要全面进入小康社会。其实，从2018年来看，高县绝对贫困、相对贫困人口基本都能脱贫，但后续巩固非常关键，要防止返贫。产业扶贫是扶贫的核心关键，在后续产业扶持上，高县立足于传统优势产业做大做强，发展页岩气等新兴产业，以此增加财政收入，提高老百姓的收入和生活水平。

《经济》：在您看来，高县高质量发展还需要解决哪些问题？

何顺敏：我们认真分析了高县县域经济高质量发展存在的问题，一是总量太小，2017年高县GDP是135亿元，2018年预计达到148亿元，但是这对于53万人的一个县来说，总量还是非常小，要解决这个问题，工业应该摆在第一位，依托资源优势和产业基础招商引资；另外还要拉长产业链，增加附加值，这样整个经济体量、经济优势就凸显出来了。二是发展质量和产业集中度不高，要从科技、人才上下功夫，打造有品牌效益的企业。三是基础条件不完善，城市化率、城市的吸纳能力不是很强，城市的产业和产品还没有结合起来，留不住人。

目前来看，交通也是制约高县发展的最大因素之一，虽然现在即将建设3条高速公路和高铁，但需要3年-5年以后才能全部建成，在此之前仍然制约我们的发展。

《经济》微访谈（二）：高县林业局局长丁昌洪

《經济》：高县是如何践行“绿水青山就是金山银山”理念的？

丁昌洪：一是强化森林生态修复，积极开展各类营造林项目，特别是石漠化地区，根据当地条件选择适宜树种，让石漠化地区重新披上一抹绿色。同时，注重水源地生态建设，在沿河两岸、湖库周边开展退耕还林，防止水土流失，改善水生态环境，让水更绿山更青。

二是加强森林资源保护，开展各类森林资源专项行动，打击破坏森林资源违法行为，保护珍稀动植物资源，保护青山森林资源多样性。

三是积极推进林业产业发展，近年来，高县全面把握新形势下林业发展的客观规律，积极顺应农民增收、农村经济发展和新农村建设对林业工作的新要求，夯实产业基地，发展竹产业、木材产业、苗木花卉产业、特色经济林产业、生态旅游产业和林下经济（“5+1”林业产业），积极推进一产提质扩面、二产壮大延伸、三产培育融合发展的理念，支持和培育林业产业化龙头企业、家庭林场、村集体经济组织、专业合作社等新兴经营主体，丰富群众的增收方式，努力实现生态、产业协调发展。2018年底，高县森林面积达96.3万亩，森林蓄积达275万立方米，森林覆盖率48.61%，预计实现林业总产值26.03亿元，农民人均从林业中获得收入2045元。

《经济》微访谈（三）：高县工业园区管委會副主任王波

《经济》：请您介绍一下高县工业产业情况及发展规划。

王波：高县工业在县域经济中占比较大，达50%以上，但是现在高县工业的支柱产业还主要是以白酒、煤电、蚕桑、茶叶等传统产业为主，机械制造、节能环保、新医药、新材料等战略性新兴产业还处于发展的初期阶段。

高县要推动县域经济高质量发展，一定要坚持“工业强县”战略、坚持工业先行不动摇。在工业发展上，我们的思路是大力实施产业发展“双轮驱动”战略，一方面对传统产业进行转型升级，比如茶叶、丝绸、白酒等产业，要把产业链拉长，增加附加值，做到一、二、三产融合，形成全产业链；另一方面，依托高县工业园区的区位优势、资源优势和产业基础，大力发展特色轻纺、机械制造、新医药、新材料和节能环保产业等战略性新兴产业，在这方面我们已经有了一些产业基础，但是还需要进一步做大、做优、做强龙头企业，通过龙头企业带动尽快形成产业集群。

与此同时，我们还要抓住高县工业园区升级为四川省经济开发区的机遇，优化营商环境，加大园区基础设施建设，全力建好“一园三功能区”优质发展平台，围绕园区主导产业积极培育“4+4”产业集群（即食品饮料、轻纺、建材和能源4个产业产值均实现100亿元，节能环保、机械制造、包装材料、新医药新材料4个产业产值都达到50亿元），不断提高产业集中度，降低企业成本，提高生产效率，争取到2021年工业园区产值实现500亿元目标。

《经济》：在产业集群培育建设过程中遇到了哪些困难？

王波：一是土地指标的制约。每个县每年的土地利用指标都有相关限额规定，很多地方都存在有好的项目但是没有相应土地指标的情况，故项目无法落地。

二是环境容量的制约。一个地方的环境容量指标是有限的，而且项目越大需要的环境容量指标越多。高县认真践行绿色发展理念，加大生态环境保护，在每个企业、每个项目落地前，都要进行严格的项目环评，由此拒绝了很多不符合环保要求的项目。

三是金融政策的制约。实体经济融资、贷款比较困难，一方面对企业的征信要求较高，另一方面对资产抵押物要求也比较高，虽然我们政府相关部门出面做了大量的协调工作，但是也不能完全解决问题。