我国国家治理权力架构下当前存在的问题与对策

虞崇胜 何路社

（武汉大学政治文明与政治发展研究中心 河北武汉 430072）

中国经过40年改革开放，今天经济总量早已经稳居世界第二位，将来超过美国也只是时间迟早问题。但经济建设硬实力强大了，国家治理软实力也须跟上去，我们才能在国际竞争中永远立于不败之地。中国目前仍然是世界上最大的发展中国家，林毅夫所说的“后发优势”和杨小凯所言的“后发劣势”，是一枚硬币的两面，通过“后发优势”路径抵达国家现代化的目标，必须要避开“后发劣势”的陷阱。中共十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]其正是为了避开“后发劣势”的陷阱。国家治理权力架构是国家治理体系的重要内容，是一个国家治理能力的基础。由于历史社会经济—政治—文化条件的不同，中西方国家治理权力架构上存在着明显差异，其主要表现为西方国家是立法权、行政权、司法权三权分立和多党竞争执政制（简称多党制，下同）的平行对等性分权制度，而中国则是一种上位权（宏观领导——立法、决策、人事、监督等，下同）与下位权（具体执行，下同）两权分离和一党领导执政制（简称一党制，下同）的非平行对等性分权制度。[2]这一中国特色社会主义制度的权力架构，尚需要进一步加强理论阐释和实践推进，以科学地实现对西方国家资本主义的权力架构制度的超越与扬弃。具体而言，一个国家的国家治理完整权力架构应该是立体性的，即包含横向权力架构、纵向权力架构和权力架构内在逻辑三个维度。研究国家治理权力架构要有整体观念，要横通纵贯竖串综合考虑之，才能确切、真实地反映政治现实。通过客观分析我们发现，我国在国家治理上存在横向权力架构、纵向权力架构的上下位权不分和权力架构内在逻辑的上下位性不分现象。这三个“不分”一定程度上导致了权力难于被制约和勤政、廉政的“动力”与压力不足，不利于充分发挥中国特色社会主义制度权力架构政治效率优势的潜力。而贯彻落实全面依法治国方针——全面依法治权是其前提性内容，实现国家治理法治化是解决上述问题的根本途径。

一、国家治理横向权力架构及其上下位权依法分开

我国国家治理横向权力架构的现行上位宏观领导与监督权存在着两大系统：一为中共各级党委，其以通过基层党组织连接联系和代表反映广大党员的意志为基础；一为国家各级人大，其以通过人大代表连接联系和代表反映广大民众的心声为基础。下位具体执行权则统一于国家各级政府（广义）一家。中国特色社会主义制度国家治理横向权力架构与西方国家治理横向权力架构的最本质区别，主要在于政党与国家之间的关系，即我们坚持党对国家的领导。我国国家治理横向权力架构，在权力的功能上同样分为立法、行政、司法三种形式——人大立法、政府行政和法院、检察院司法，这与西方国家的横向权力架构没有本质的区别。因此，可以说我们的非平行对等性分权制度是不自觉和不彻底的，我国国家治理权力架构上仍然受到西方国家平行对等性分权制度的不适当束缚——在下面的论述中我们将看到其必然带来一系列弊端。但在我国，有上位权执政党党委领导着这三种国家权力，即有一个政党的权力系统来统摄国家人大和一府一委两院的工作，其中的上位权人大某种意义上被异化成下位权。这种由政党来领导国家权力的方式，既不是政党与国家不分，也不是政党与国家分离，而是政党与国家相对分开后，相互之间仍存在一种领导与被领导的关系，即以党统政。所以，“办好中国的事情，关键在党”（邓小平语）。因为在以人大为中心的国家权力运行中，还另外存在一个总揽全局的党委权力，我国的国家治理横向权力架构由党委、人大（广义含政协）、政府和司法（广义含监察委，下同）机关四个方面构成。而西方发达国家的国家治理横向权力架构由立法、行政、司法三个方面构成，如总统制的美国，内阁成员不能兼任议员，党政分开，以确保三权分立，或议会内阁制的英国——即行政内阁由议会多数党组阁，全部或大部分内阁成员同时也是议员，也可以认为是一种特殊性的议行合一“党政不分”。而且在西方国家多党制下，政党只能通过竞选获胜才能执政，也就是说，这一届执政党不一定下一届仍是执政党，政党与国家分离是必然的。

中国是国家强组织、政党强组织，并通过政党组织嵌入国家组织来实现党的一元化领导。不仅政党组织行政化，连群团组织也是行政化。在我国，政党和群团组织权力机构的运转经费都由国家财政预算开支，与国家组织权力机构一样具有一定行政级别、行政职责和行政编制，其工作人员也享有与国家组织权力机构工作人员同等政治地位和公务员待遇。政党组织权力系统事实上是国家组织权力系统的有机构成，政党组织的权力系统和以人大为中心的国家组织权力系统同时并存运行，是我国国家治理横向权力架构不同于西方国家的最明显特征。因此，有学者认为我国的权力结构为“双轨权力结构”[3]或“二元权力结构”，[4]以及认为我国实际政治运作分别存在“宪法的权力体系”和“政党的权力配置体系”两套并行的权力体系。[5]但是我们这里还要进一步补充一点，本来按照有利于提高政治效率的客观要求，上位权应该是统一的，就其在中国政治中的具体内容而言，即党的领导与人民当家作主相互辩证统一。而实际中却由于党委与人大机构的分开，二者之间存在着极大的张力。政治实践中这种张力的最终结果是，形成党委权力系统的实权性和人大权力系统的虚权性。所以，现实中人大权力往往被人们诟病为“橡皮图章”。

在上位权与具体利益相隔离的条件下，为了保证政治效率，上位权完全可以也应该集中统一精简，而不是分开并列重复。然而，我国国家治理横向权力架构中的上位权党委和人大之间的关系与所履行的职责，其实某种意义上类似于西方国家国家治理横向权力架构中平行的上议院与下议院或参议院与众议院之间的关系与所履行的职责。只不过由于是我们实行上位权与下位权两权分离和一党领导执政制的非平行对等性分权制度，这种分开徒具形式没有实质意义而已。但它本身却是一种政治资源和成本的不必要极大浪费，必然会损害国家治理政治效率。所以，何不如干脆不要这种徒具形式没有实质意义的分开，更能够节省大量政治资源和成本，从而更有利于提高政治效率。其具体途径便是党委与人大合二为一，两者合署办公，以此来强化人大这一最高权力机构，并通过人大行使党委对一府一委两院的宏观领导和监督，将坚持党对一切工作的领导名正言顺地全面落实到位。一府一委两院的首长经党委提名后由人大选举产生，向党委领导的人大负责并受其监督。各级党委嵌入各级人大，这有如翟志勇所认为，纪检机关同监察委员会合署办公，将使党的个别部门以合署办公的方式变相进入到宪法正文中，成为国家机构，进而使党的领导法权结构化并与人民主权的法权结构相衔接，这种合署体制将重塑八二宪法中的宪制结构。[6]林尚立也认为，政党和国家关系在制度安排上的理想状态是：“党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合，而不是简单的党政分开。”[7]

我国国家治理横向权力架构理性规范的情形是，上位权党委、人大和政协与个体利益具有普遍性而间接性和抽象性而模糊性之联系，下位权一府一委两院与个体利益具有具体性而直接性和量化性而精确性之联系。若这样做到上位权党委和人大与具体利益相隔离后，剩下或存在的问题主要是协调和处理好社会上各种利益集团之间的关系，平衡社会上各种利益集团之间利益——其与个体利益具有普遍性而间接性和抽象性而模糊性之联系，防止和避免一些强势利益集团干扰或腐蚀上位权，切实维护好一些弱势群体的基本权益，其中特别是农民工、失业待业人员、病患者、学生、残疾人、贫困人口、少数民族等弱势群体。以上这些都应当可以是通过上位权政协这一制度平台来承担和实现。

西方国家是国家强组织、政党弱组织并多党制，但宗教信仰传统上是一神论，得以在很大程度上弥合了世俗社会中政党制度多党制对国家和社会的撕裂，通过其实现国家和社会的一元化整合。中国没有一神论的传统，历史上老百姓和士大夫的信仰结构往往是儒、佛和道（教）三教合一。他们即使是一个儒者，同时也可能是佛教徒，甚至还相信鬼狐神仙的道教。俗话说“人在做，天在看”，中国人的宗教信仰上是天人合一。这种宗教文化传统的影响和作用至今犹存。宗教若是一神教，就是“有你没我”的情形，如犹太教，基督教，伊斯兰教等一神教传统。他们所崇拜的上帝或真主，就是一神教里的“一神”。正如柏杨在《中国人史纲》中所写道：“在唐朝，中国当时被各国崇拜的程度，远超过其他两大超级强国，因为东罗马帝国和阿拉伯帝国对宗教是排斥性的，只有中国对各种宗教兼容并包。”中国多神教的传统避免了因为宗教信仰而互相冲突与残杀，所以，中国历史上从来没有发生过宗教战争，而在西方历史里最残酷的就是宗教战争。在现代中国，政治信仰一元化代替了西方国家的宗教信仰一元化。实践证明，意识形态领域中，以物质利益为基础的政治信仰，相比以精神寄托为根本的宗教信仰，只要具有科学性、可行性，对一个国家民族之凝聚力更强。关于中国的多神崇拜与西方的一神崇拜，温铁军提出，其渊源于地理气候条件对早期人类农业文明的影响，前者和中国远古时期江河淮汉流域原生农业资源多样性、农业社会生存方式多元化有关，后者则和西方远古时期发端于两河流域的西方原生农业资源相对单一性、农业社会生存方式相对一元化有关。[8]

相对而言，西方国家在多党制下，政党组织的目的和作用主要是为了通过竞选竞争国家执政的权力，因此结构比较松散和民主化，党组织运行自由而开放。其中，美国的政党被认为是组织结构最为松散的政党：两大主要政党共和党与民主党被视为是一种为组织和参与竞选而进行的自由结社。两党皆非实行中央集权制，两党虽然都有自上而下的全国委员会、州委员会、县市委员会、基层选区委员会四级组织机构，但它们之间无隶属关系，平时只有一些工作上的联系，全国委员会无权决定地方委员会的人事和事务。两党内部的机构在对内也没有独立的决策权，只是承担组织与协调工作，对于本党的代表、主席及候选人的确定都是由两党的成员投票决定，党内机构无权干预。两党均无明确而固定的长远纲领，只有适应大选需要的临时竞选纲领，而这种竞选纲领主要是考虑民众的价值与需求倾向，以争取更多的选民。在党员管理上极为松散，不需要申请与履行严格的入党手续，任何公民想成为两党党员，只要在选民登记时声明并登记一下就行；党员与党的组织机构没有组织上的关系，也不需要交纳党费，更没有对党员思想与行为的纪律约束，其完全是开放性的进出自由。但值得注意的是，美国两党在组织结构上近年来也有中央相对集权化的趋势。比如，20世纪70年代以来，由于两党的全国性委员会在提供筹款和竞选开支方面的功能加强，使全国委员会逐渐制度化。当然，西方国家政党组织结构的松散民主化和自由开放性也有程度上的区别，如德国社会民主党和日本自由民主党相对而言比较强调组织纪律性。以组织建设为核心的党内治理，即是日本自民党能够保持长期执政的关键因素之一。而且，西方国家政党的组织结构上存在着核心领导圈的内部集权和外围辐射圈普通党员纪律松散这种两极化的特点。

中共则是一个由国家宪法规定的执政党，组织结构集中紧密和纪律约束严格。但问题的关键是从严治党，党要管党。党员要干小事，从自己做起，从身边做起，在工作生活中以身作则，身体力行地发挥党员的先锋队作用，为群众排忧解难。我国国家机关、企事业单位中的党组织活动内容，包括培养发展党员，收缴党费，过组织生活（即“三会一课”：支部党员大会、党支部委员会和党小组会和按时上好党课），通过开展对党员的日常教育、管理和监督，使党员在工作生活中发挥模范带头作用，贯彻执行和拥护遵守党制定的路线、方针、政策等。社会是无数分散的个体，民主离不开政党的动员和组织。这不是民主的弱化，相反，正是民主强化的表现。其既非无组织放任，也非通过集权来实现的所谓民主，她不是靠被迫性的整合和规制，而是来源于科学合理地调动人的自由积极性，因此更具有强大活力。

将政党机构（精英组织）熔铸于国家机构（人民组织）之中，这是一种独特政治智慧，其有如于把钢筋浇铸于水泥之中，形成一种坚固的混凝土结构。中共政党组织即嵌入了国家组织和军队组织。据刘亚州将军言：“美军一个研究人员称解放军的威力源于‘党支部’，他一直想弄清这个无处不在的‘党支部’到底有什么魔力，能使解放军战无不胜。”[9]其实，党组织和党员的领导骨干与模范带头作用，便是这魔力所在！也就是从这种意义上讲，共产党员确实应该是特殊材料做成的！因此，中国特色社会主义制度的权力架构中一旦失去党的领导之元素，就会变成豆腐渣结构。如苏联戈尔巴乔夫的政治改革走向多党制后，动摇了苏联共产党这一苏维埃政权政治核心，最终导致国家解体，即是前车之鉴。其正如斯大林曾指出：“只要把党动摇一下，把党削弱一下，无产阶级专政马上就会动摇和削弱。”[10]

另外，我国国家治理横向权力架构中，立法、行政、司法三者的地位也存在差异。在我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，所以，人大的地位要比一府一委两院高，其凸显了社会主义国家人民当家作主的本质特征。这与西方国家的三权分立、互相制衡明显不同。我国国家治理横向权力架构中上下位两权分离，上位权党委和人大，既立法、决策，又领导和监督立法、决策的执行，并且与一府一委两院下位具体执行权分离。然而，我们从政界到学界，至今深受西方国家三权分立思想的影响，即使所谓的决策权、执行权、监督权三者分开的思路，也还是跳不出立法权、行政权、司法权三权分立的窠臼。这仍是一种平行对等性分权形式，违背权力天然优越，一个权力系统运行中必须和必然存在一种上下主次关系的客观规律，从而不能够最大限度地提高政治效率。对其我们完全可以问，难道领导就不包括监督或不可以监督吗？其实，广义的领导必须包括监督，这是保障政治效率的客观要求。那么，谁来监督上位权监督者？答曰最根本的是通过竞争性选举，并且常态化，这是最有力、最全面、最经常的监督。

我国的国家治理横向权力架构中上下位权不分，最突出的是表现在党政不分上。即出于种种原因，党政上下位权之间至今仍尚未建立起一种有效分开隔离的相互协作与制约关系，而基本上是笼而统之地抱成一团，结果是上位权党委权力过分集中，本身难以受到有效制约，同时也影响了政府下位具体执行权的政治效率。这样一来，掌握党委上位权者出于个体利益最大化的考虑，往往不是花费最主要精力去顾及无利可图的对下位权的宏观领导和监督，而是积极参与干预有利可图的下位权各种具体事务，甚至与下位权者同流合污，分享各种腐败性的具体利益。有人总是不理解为什么要党政分开？以为党委的领导是事无巨细全方位不遗余地的，这是没有正确理解中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构的科学意义。我们所坚持的党对一切工作的领导，应该是宏观领导与监督，而不是包办代替地去行使具体执行权。不懂得上下位权分离，这种制度安排有利于反腐倡廉。事实上表明若国家权力上下位权没有充分实现分开隔离，就不能有效地防止权力滥用进而产生腐败，从而获得优于上位权直接接触利益的政治效率。因为若党委可以同时包揽上下位权力，上下位权不分被集中控制在少数人手中，那么就很容易出现权力滥用的问题。集体领导规则也很容易被利用，成为少数人特别是一把手包揽和干预下位权，直接触及具体利益的挡箭牌。上位权与下位权之间失去隔离性制约正是出现贪腐现象的重要原因。从历年来全国各地发生的党委领导人特别是一把手腐败案件看，其都无不是包揽和干预下位权，如插手土地出让、城市拆迁、工程项目、政府采购、国企改制、企业经营、税收征管、财政支付、银行贷款、组织人事等领域的具体事务。第十八届中央政治局原委员、重庆市委原书记孙政才受贿案，即是一个十分典型的案例：经审理查明，2002年至2017年，孙政才在担任中共北京市顺义区委书记、市委常委、市委秘书长、农业部部长、中共吉林省委书记、中央政治局委员、重庆市委书记期间，利用职务上的便利，为有关单位和个人在工程中标、项目审批、企业经营及职务提拔调整等方面提供帮助，单独或者伙同特定关系人非法收受他人财物，共计折合人民币1.7亿余元。[11]

上位权是核心领导权，掌控国家或地方发展的宏观战略方向。在国家治理中，上位权对国家或地方实施集中统一领导是必须的，但与下位权具体执行之界限隔离和相互协作与制约也同样是必须的。从法学的角度秦前红、陈家勋即指出：“根据宪法，唯有国家机关可以行使公权力，对国家事务进行直接管理；单就党组织来说，它只能处理党务，即便执政党可以代表人民，但它本身不是宪法所确定的公权力行使主体，不能直接行使公权力。”[12]党委被赋有的权力只能是上位权，而不应是下位权。上位权与下位权的相对隔离是不对等的隔离，下位权永远受制于上位权之下，这与西方国家三权分立和多党制的对等分离不是一回事。一般而言，上位宏观权力由于履行宏观领导与监督的重大职能，它应具有一定的绝对权威乃是一种必需。而只要具备上位宏观领导权与下位具体执行权真正分离的机制，即使它具有一定的绝对权威，若是想单方实施不当作为，却不是一方能独作独为的事情，而是存在相互之间彼此制约的。党委上位权的宏观领导只能是相对国家或地方的总体掌控权而言的，而不是相对国家或地方的具体管理权而言的。党委上位宏观领导权基本而首要的责任和任务，不应是对国家或地方具体事务的管理和操作，而是在宏观上把握国家或地方的大政方针，和监督下位具体执行权依照党委和人大制定的方针政策和法律法规行使权力。如果不是这样，党委上位权就有机会借用党的领导的名义，将上位宏观控制权转化为下位具体执行权，并凌驾于下位具体执行权之上，而下位权者就会有阳奉阴为、捧上压下、百依百顺，无法制约上位权。

国家治理权力架构中上位宏观领导权与下位具体执行权的职责分权，类似于财务管理中会计与出纳的职责分工。总结中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构的经验，以及比较西方国家资本主义制度平行对等性分权制度的教训，中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构最大的优势和秘诀在于宏观掌控和集中领导，自觉隔离或回避具体利益，而不直接参与具体管理。可以认为，中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构的一切重大成就，都主要是在党宏观掌控和集中领导下的结果；反之，中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构下出现的腐败现象，都主要是上位宏观领导权与下位具体执行权不分，上位权监督不到位或随意干预下位权具体事务的结果。

邓小平曾这样说过：“全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”[13]国家治理横向权力架构中上下位权依法分开，包括上位权党委、人大和政协之间的有机统一及分工协作；上位权党委、人大的宏观领导和监督权，与下位权一府一委两院的具体依法行使行政、监察、审判、检察权之划分和分工协作及相互制约关系。据此，应制定一部《政党和国家组织机构法》，并修改现行《行政诉讼法》。以法律的形式明确国家治理横向权力架构中党委、人大和一府一委两院的关系，对党委和人大的各项权力进行细化和规范，从国家法律层面上使之科学合理化。其中必须明确规定上位权党委和人大，不得随意干预下位权一府一委两院的具体依法行使行政、监察、审判、检察权。增加法院行政审判庭法官数量，以及时审理行政诉讼案件。

总之，我国国家治理横向权力架构确立上位权党委的最高统领地位是根本，确立上位权人大的宪法规定地位是核心，确立下位权一府一委两院的相对独立地位是关键。而从目前来看，国家的权力分化程度较低，行政权非常凸显，立法权与司法权相对弱势。其具体表现在党政关系上，对执政党的权力制约不够；在国家机关内在关系中，政府权力强于人大权力，司法权力受到诸多掣肘。国家行政权力难受立法权力、司法权力的限制，而仅受执政党权力的限制。还有，“一把手”权力行使过于自由，其难于制约；和政府部门权力高于公共权力，部门利益损害公共利益，以及，官员权力常常超越公民权利，公民权利无法制约官员权力等等，不一而足。

实现国家横向权力架构中的对权力制约，重点是理顺党和国家的关系。早已有学者指出，科学界定党与国家机关的职能、职权和职责，在党与国家机关之间科学配置权力，目的在于从制度上、法律上保证党对国家机关依法实行政治领导，保证国家机关依法独立行使自己的职权，使任何组织、任何机构、任何个人都没有绝对的权力，任何权力都要受到制约监督。[14]党组织对国家机关的宏观领导职责，主要是带领人民探索经济社会发展的客观规律，总结人民群众的实践经验，提出符合中国国情的国家或地方发展路线、方针、政策，和制定发展战略规划，以及作出重大决策，从而指导和调控国家机关的活动。这样，便保证了党对国家机关的宏观政治领导，即掌握国家的执政权。国家机关在党的领导下，掌握国家或地方的立法权、行政权和司法权。国家机关通过立法、行政和司法活动治理国家或地方，即通过立法使党的主张和人民的意志成为国家或地方法律，通过行政执行法律，通过司法惩治违法。这种将上位宏观领导权与下位具体执行权分开的做法，会使上位权政策制定者促进下位权具体公共服务提供者的竞争，从而提高政治效率。

二、国家治理纵向权力架构及其上下位权依法分开

中国是一个超大型国家，国家治理纵向权力架构由中央、省（自治区、直辖市）、市（盟、自治州、地区）、县（旗、自治县、市辖区、县级市）、乡（镇、街道）五级国家行政区域权力组成。我国国家治理纵向权力架构中的央地关系与西方国家不论是联邦制或单一制最大的区别是，中国的央地关系是一种集权式的非平行对等性的上下位权力关系，而后者则是一种契约式的平行对等性的同等位权力关系，强调的是实行地方自治的基本原则。这一国家治理纵向权力架构上的区别，决定了中国与西方国家在央地关系和国家治理方面所呈现出的一系列差异。

自古中国就是一个有着高度整体集权“大一统”传统的国家——人类原始的自治天性早于春秋战国时代便遭到毁灭性的扼杀，缺乏地方自治理念。从央地关系角度讲，其历来造成中央权力过大，央地权力失衡。西方国家地方自治是滥觞于古希腊罗马时代的城邦治理。中世纪时，伴随着欧洲封建主义的盛行，地方自治的理念和制度日渐发达，在欧洲兴起了数百个大大小小的自治城市或城市共和国，诸如英格兰的伦敦、法兰西的巴黎、意大利的威尼斯和佛罗伦萨。这些自治城市或城邦国家具有高度独立性，可以行使立法、司法、行政等各项权力。

我国国家治理纵向权力架构中，在治理形式上可区别为地方县及省辖市（不含）以上各级政府间接临民与地方县及省辖市（含）以下各级政府直接临民两种类型。我国国家治理纵向权力架构中的上下位权不分，其最主要表现在不直接临民的各级上位权，没有赋予直接临民的地方县及省辖市下位权足够的、必须的灵活自主机动的具体执行权，即完整的、充分的地方自治权。我国五级国家治理纵向权力架构中，除中央一级是完全意义上的绝对性上位权外，其他各级国家治理纵向权力架构中的上下位权性都是相对的。即其与相邻的上下两级国家治理纵向权力架构而言，相对上一级国家治理纵向权力架构属于下位权，相对下一级国家治理纵向权力架构则属于上位权。而且，只有地方县及省辖市以下才是直接临民的国家治理权力，因而需要形成一种封闭独立的自治性权力系统，以保证其最大限度的政治效率。由于我国广大县及省辖市的经济社会发展水平、地理位置条件和民情风俗习惯相差悬殊，地方治理事务差异非常大，带有鲜明的随机性、多变性、多样性、灵活性和非规范性。然而，现实中却是不直接临民的各级上位宏观领导和监督权，实际上不合理地干预了许多本属直接临民的县及省辖市下位具体执行权。即我国现行权力架构中权力过于向上集中，县及省辖市所承担的工作，绝大部分要接受上级的检查和考核，而且有些还要签订责任状或实行“一票否决”“责任追究”制度，但是各项政策法规的制定和解释权却控制在中央和省一级领导机关及其业务部门手中。地方治理中的一些重要问题，县及省辖市在法定的权限内无法解决，更无立法权。但县及省辖市的权力涵盖面宽，大部分公共事务又直接触各种具体利益，且机动性大并缺乏自下而上的有效监督，可以说非规施政腐败谋私的空间也比较大。因此，地方县及省辖市官员权力既大又小，做事创新权力不足，腐败谋私权力有余。和中央以及省一级不同，在县及省辖市一级，因为压力型体制对经济发展的强调，县及省辖市党委也肩负着发展经济的重任。除了宏观领导与监督及党务工作之外，县及省辖市党委还插手具体经济事务，党政之间缺乏明确的分工，因此县及省辖市党委，特别是书记的权力很大，往往大权独揽。

在我国国家治理纵向权力架构中的央、地关系上，有学者总结出当代中国长期以来呈现一种“行政发包制”的特征。即中央把地方行政和公共事务发包给省一级政府，省一级又进一步把这些事务发包给地级市，如此层层转包，直至县、乡基层政府。其间，主要是通过层层传导压力、层层压实责任，确保各项国家治理措施落到实处。而在人事权中央高度集中的情况下，国家治理的横向同级地方政府之间，地方官员为了晋升竞争，体现出一种激烈的政治竞争关系，被人们称之为地方政府及官员之间的政治锦标赛。一方面，中央由上至下层层发包赋予每一级地方官员相当的自由裁量权空间；而另一方面，由上至下的政绩考核与人事任免所引发的政治锦标赛，又赋予了每一个地方承包官员强大的晋升激励。这样一来，纵向行政发包与横向政治锦标赛相辅相成，塑造出我国国家地方治理的基本特征。问题是这种自上而下的高度集权领导与监督机制，使得中央面临严重的信息不对称和政治效率层层递减。但若能引入有效的自下而上的民主选举、监督和评价机制，实行依法地方自治，中央对地方市场与社会的监管，在人事行政上放权，也完全可以避免地方政府的种种道德风险。

人类只有社会没有国家肯定是不行的，而任何国家组织都希望铁板一块。可是由于组织天生的委托代理结构所决定，其必然有核心和外围之分。一般而言，核心就是组织的委托人，外围则是组织的代理人。所有的国家组织都必然是科层制的金字塔型结构，特别是中国这样一个超大型国家组织，从中央一直到省、市、县、乡，层层委托代理之下组织的效率大减。政党组织亦不例外。就中共而言，核心和委托人就是中央，或者更进一步则是总书记；外围和代理人就是各级党组织，从中央委员会到省部级党组织，一直到街道社区、乡村党支部，构成外围科层。来自委托代理理论研究中的一个最基本的观点即：代理人很可能会对委托人不负责，除非后者充分掌握了有关前者行为的信息。当委托人的意志向外围辐射传达时，不可避免地受到道德风险和逆向选择的困扰，代理人虽不太可能不理解委托人的意志，但出于自己的种种利益盘算并利用信息不对称的条件，而在执行上就往往会偏离委托人的意志。因此，一个超大的权力系统为了提高政治效率，应当通过分权自治化大为小。否则，代理链过长委托人鞭长莫及。尽管代理人离心离德偏离委托人的意志，可以通过层层“行政发包责任制”在一定程度上得到解决。但如上所述，前提是要实行依法地方自治，以保障责、权、利相统一。而且，即使组织委托人与代理人同心同德，也还存在组织委托人与代理人的素质水平问题，这更是问题的关键。儒家观点主张家国一体及家国同构，所谓“君君臣臣，父父子子”，君臣如父子也。实际上却是家国异构的：家庭组织是社会的细胞，属于血缘性组织，以血缘关系为纽带。国家是非血缘性的地缘性公共组织，以利益关系为纽带。所以，儒家将家庭组织血缘关系下可行的道德权威运用到国家组织中，产生异化便是必然的。何况，现代国家治理纷繁复杂，更凸显出权力者才能素质的重要，放大了权力道德化的弊端。中国自从秦始皇废家国一体及家国同构的封建制后，“百代皆行秦政制”（毛泽东语）——家国异构的郡县制。但也因此与家国一体及家国同构的儒家政治文化产生张力，中国历代统治者都是用表儒里法来解决这一矛盾。权力者在地方社会及单位上的民意——道德能力是客观存在的，自由民主性选举则是将其准确表达反映出来的最佳途径。反之，任何主观上的选贤任能都必然是欠缺的，达不到此种政治效率。

国家治理纵向权力架构中上下位权依法分开，包括上位权中央、省的宏观政治领导和监督权，与下位权地方县及省辖市具体依法自治权之划分及相互制约关系，以及上位权政府的宏观政治领导和监督权，与下位权企事业单位具体依法自治权之划分及相互制约关系。为了简约起见，本文仅讨论上位权中央、省的宏观政治领导和监督权，与下位权地方县及省辖市具体依法自治权之划分及相互制约关系。建议制定一部《地方自治法》，确立县及省辖市为地方自治主体，赋予其完整的最基本和最重要自治权：立法权、人事权和财政权。因为，对于任何地方自治来说，这三项权力都是最主要的权力，其都具有内在的普遍性，这个普遍性不取决于目前外在的实现程度，而取决于在合适的条件下其是完全能够实现的。要充分发挥出地方自治的政治效率，特别是未来的自由民主性地方选举应成为实现地方自治的最具代表性的标志。在地方县及省辖市自治中，权力者直接处于民众的监视和影响之下，民众的直接影响多数时候足以使他们感到压力和敬畏，因此，足以使他们的权力行使受到有效激励与制约。

建国以来，在历次中央与地方关系的调整中，都是将省（自治区、直辖市，下同）作为地方的代表。考虑到我国地广人众的国情现实，省在人口和面积上可以和一个中等国家相提并论，把省作为地方自治实体，既难以克服直接自由民主固有之个体偏好、信息不对称等缺陷，又不是提供地方性公共品的合适规模范围。地方性公共品限于一定的区域，只有特定的人群才从办理这些事物中受益，这些事物是诸如社会治安、环境卫生、地方教育、社区医疗、市政建设、市场管理之类。我国的县及省辖市规模之大小合适，既较易克服直接自由民主固有之个体偏好、信息不对称等缺陷，还基本上是提供地方性公共品的合适范围，极少数不合适也容易根据实际情况调整。这种地方自治实体，规模小且分散，数以千计，不会导致在我国历史上东汉、唐、清末，大致相当于现在省这么大左右的区域，从中央行政区演变成相对独立的地方政治实体之局面。

将县及省辖市作为地方自治主体，是由于其具备地方自治所必需的两个最基本条件：一为县及省辖市“麻雀虽小，五脏俱全”，设有除了国防和外交之外几乎所有的党政机构，是具有完整权力系统的一级权力架构；一为县及省辖市直接临民，直接接触民众具体利益，是国家治理的实际基础。而县及省辖市以上各级权力架构都不直接临民，不直接接触民众具体利益；县及省辖市以下则虽然直接临民，直接接触民众具体利益，却不是具有完整权力系统的一级权力架构，权限有限，许多问题都须集中在县一级处理。县及省辖市居于一种承上启下的位置，直接影响到地方发展和社会稳定，地位非常重要。因此，只有县及省辖市最合适作为地方自治主体。中央是一种绝对上位权，在横向权力架构中有同地同级的一府两院作下位具体执行权，构成一个完备自主信息对称的权力系统；但在纵向权力架构中因为没有自己的下位具体执行权配套，构不成一个完备自主信息对称的权力系统，而只有征用下级地方政府作为自己的下位具体执行权。地方县及省辖市的上下位权是相对的，一方面其属于是上级政府的下位具体执行权，另一个方面它又有自己地方性的上位宏观领导与监督权及其所属的下位具体执行权，可以独立构成一个完备自主信息对称的权力系统。无论中央还是地方县及省辖市，两者之间都存在着各自的边界及自主性。应合理划分中央与地方县及省辖市各自的事权。即哪些事权属于中央独享？哪些事权属于地方县及省辖市独享？哪些事权属于中央与地方县及省辖市共管。

从具体认识的角度讲，我国国家治理纵向权力架构的中央与地方之间上下位权不分，其主要缘于没有充分注意和考虑到国家治理纵向权力架构与横向权力架构中，上下位权的双重性具有重要区别。即在国家治理横向权力架构中，下位权一府一委两院子系统内的上位权，乃属于一种具体执行权范畴的宏观领导与监督，和上位权党委、人大的宏观领导与监督之间不会产生冲突。一府一委两院只能对同级党委、人大的原生性立法、决策如何具体执行进行次生性立法、决策，以更好地具体执行党委、人大的立法、决策，而不能离开党委、人大的立法、决策，另行进行原生性立法、决策。而且，党委、人大与一府一委两院在空间位置上处于同级同地，信息容易对称。而地方却不仅可以对中央原生性立法、决策如何具体执行进行次生性立法、决策，还必须根据本地实际情况进行原生性立法、决策，才能因地制宜，信息对称，提高政治治理效率。在国家治理纵向权力架构中，下位权地方子系统内的上位权，和中央上位权乃属于相同性质的宏观领导与监督权，只不过是呈全局性、全国性和局部性、地方性之区别，由于地方差别和利益所决定，二者之间产生冲突在所难免。我们目前却同样是用在国家治理横向权力架构中，处理党委、人大与一府一委两院之间关系的方式，来处理国家治理纵向权力架构的中央与地方之间关系。中央并没有考虑到和满足正当性的地方宏观领导与监督权偏好需要，从而去兼顾地方上下位权的双重性，仅单一性的将地方作为自己的下位具体执行权使用。其在保证中央集权的同时，也带来一系列问题，最主要是代理链过长代理失真失效，信息不对称诱发机会主义，自下而上的有效激励及制约皆不足。中央与地方的纵向上下位权关系，终究不同于党委、人大与一府一委两院的横向上下位权关系，改善党委、人大与一府一委两院的上下位权关系，关键是保证依法行政（广义）的问题；改善中央与地方的关系，则关键是保证依法自治的问题。

笔者注意到，邓小平的政治改革政治治理分权思想与他的经济改革经济治理分权思想，二者一脉相承并同样正确，其都是为了有利于提高国家治理效率。他早就指出：“我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”[15]中央与地方县及省辖市在空间位置上非同级同地，两者之间距离甚远，信息极不对称，难以通过层层代理间接地管理好直接临民的地方县及省辖市，没有由下而上对地方官员进行激励和制约的制度性机制。

三、国家治理权力架构内在逻辑及其上下位性依法分开

任何国家现代国家治理权力架构的产生、变化和运行，都主要是受两大内在逻辑机制所支配。首先是上位性的选任制，其导致并促使权力对下负责；其次是下位性的委任制，其导致并促使权力对上负责。二者在国家治理权力架构的有效运行中，相辅相成、辩证统一。下面先谈前者，次谈后者。

民主的核心是国家主权归属问题，即主权在民，“权为民所赋”（习近平语）一语道出选任制的上位性。上位性选任制能通过选举的压力给权力者提供激励，使其恪守承诺，去努力实现良好的国家治理，否则就难以获得连任。因此，上位性的选任制在民主合法性上使国家治理权力架构本固基牢，是国家治理权力架构能够保持高政治效率的根基。美国学者约瑟夫·熊彼特1942年在《资本主义、社会主义与民主》一书中，提出了一个以代议制经验为基础的新的民主定义。他指出：“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力。”[16]这就将民主视为实际上是一种通过竞争性方式来“选择统治者的方法”，人民直接性政治参与被放到第二位，而将直接选举出做政治决定的人放在首位。自熊彼特以来，选举之于民主，一如寡头之于组织：言组织必言寡头，言民主则必言选举。罗伯特·达尔在《民主理论的前言》中，进一步发展了熊彼特“精英民主”的观点，实现了从“精英民主”到“多元民主”的转型。他对批评熊彼特强调民主的作用仅在于提供一种机制，使一些有能力有抱负的人通过竞争人民手中的选票而成为政治精英这一观点的人做了回应，以熊彼特的终点作为起点，强调民主的本质在于政治精英之间的竞争。从熊彼特承认少数统治的现实，到达尔这里则确认了多重少数的统治。总之，“现代民主政治的实际竞争程度和使竞争各方满意的程度，远远超过了熊彼特模式的看法”。[17]所以，萨托利后来评价说：“达尔也恪守竞争论，但他所强调的与熊彼特不同。达尔的起点是熊彼特的终点。他寻求的是在全社会普及和加强精英之间的竞争。”[18]

正如习近平在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上讲话所言：“政治制度是用来调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定的，不可能脱离特定社会政治条件来抽象评判，不可能千篇一律、归于一尊。”[19]如何实现多重少数精英统治，不同的国家有着不同的形式；既可以是西方政治语境下的多党竞争，轮流执政；也可以是中国政治语境下的一党领导执政，精英个体之间相互竞争。但不管怎样，二者殊途同归，其实质要义都是与各自的国情和政治制度相适应，从而去实现多重少数精英统治，最终目的是通过权力不断新陈代谢永葆执政活力。

米歇尔斯认为少数人的统治是不可避免的，直接民主是不可能的，所谓民主事实上只不过是少数人统治的一种表象而已。实现大众直接主权无论从机制上还是从技术上说都是不可能的。[20]若真正实行多数人统治，其是一种怎样的统治法？或通过一种什么样的机制来实现？全民公投应当说是最能体现这个原则了，但国家治理不可能大事小事都搞全民公投。而且，现代社会高度分工，大多数人不可能对国家治理事务内行。如果真的国家治理每件事情都由大家来决定，其政治效率可想而知。实际上普通民众平时都有自己的本职工作，不可能把主要精力用于关心琢磨国家大事。我们实际上不可能做到事事直接民主，那样的话等于无政府。我们只可能做到直接选举出所了解信任的高素质政治精英来作做政治决策。即根据熊彼特的观点“民主的本质就是选举”。[21]当然，民主的内容除主要是民主选举外，还有民主决策、民主管理和民主监督等。西方国家的民主基本上仅限于选举，这是一种不完全性民主，其将人民排除在国家治理之外，褫夺了人民参与决定和管理国家事务的权利。十八大以来，党中央的一系列政治举措，使得中国特色社会主义民主体系的制度架构愈加稳固。这一制度架构主要包括“人民代表大会制度为主体的代议民主”和“广泛多层制度化的协商民主”，同时以“广泛多样、丰富生动的基层自治和基层民主”为基础。

下位性委任制与上位性选任制不仅是相对应的，而且又是相联系在一起的，必须先通过上位性的选任制产生最初的权力——在我国是各级中共党委和国家权力机关人大，然后才由党委组织部门以及人大人事任免机构经过考察、选拔而直接任命产生某些行政领导人员。下位性委任制一方面其权力是由上而下，高度集中，责权明确，利于治事和用人的统一，并程序简单，便于操作，行使起来十分便利迅速，效率高而省事省时。但另一方面其也容易因领导个人的好恶，而出现“任人唯亲”等不正常用人现象，还容易使行政机关的工作关系带有个人色彩，形成宗派主义；或因领导本身的素质、视野与精力的限制，而造成在没有全面信息对称的情况下不当委任的现象。在当下，西方国家政府的大多数领导性业务官员和一部分政务官属于首脑任命，即采用委任制。以美国为例，它的国家治理团队分为两部分，一部分有决策权的政务官是通过上位性选任制和政治任命产生的，另一部分业务官，其中所谓的技术性官僚则全部非民选由任命产生。

我国国家治理权力架构的内在逻辑中，上位性选任制与下位性委任制在权限上，实行上位性选任制纵向下管一级和下位性委任制横向下管一级。问题也就出在这里，两个下管一级都是对上负责，缺少了对下负责的制度机制。因此，对上负责与对下负责难以有机统一。易言之，即坚持党的领导与人民当家作主难以有机统一。我国下位性委任制的权限实行横向下管一级，其存在着党国不分或以党代国问题，凡是下位性委任制任命的国家各部门官员，国家《公务员法》第四十四条中所语焉不详的“按照管理权限讨论决定”，其实都是由党委组织部门通过民主集中制的组织规则统一决定——任命权掌握在党委常委会手里。而国家权力机构首长因为没有人事决定权，对其政治效率产生不利影响。我国上位性选任制的权限实行纵向下管一级——即以上级党委为主，同级党委为辅。上位性选任制与下位性委任制一样，也存在党国不分或以党代国问题，党委、人大、政协和一府一委两院的上位性选任制，都是在党委组织部门通过民主集中制的组织规则统一领导下按法定程序进行。据此，我国国家治理权力架构内在逻辑的上位性选任制与下位性委任制不分，集中表现在对上位性的选任制采取下位性委任制的规则民主集中制进行操控上。即国家官员，包括各部门、各地方政府的领导人，通常由上一级或同级党委的组织部门来考察和提名，然后经对应级别的人大投票认可批准。有人将此概括为一种选贤任能的模式，然而，这个模式与自由民主性的选举制度相比：上位性的选任制往往流于形式，实际上成为一种变相的下位性委任制。即由于只是一种被动性的选举，没有主动性的竞选，因此而徒有象征性意义上的选举形式，却缺乏实际性意义上的选举实质，丧失了真正性选举本来所应具有的最主要特征——精英竞争，人民选择。中国政治现实中的所谓党管干部人事，即具体指各级党委按照党政领导干部选拔任用条例程序和原则，对各级各类干部进行培养、考察、推荐、选拔、任用以及监督、罢免等。通过其来实现对各级各类权力机关、企事业单位和人民团体的领导。这种形式中的上位性选任制与下位性委任制，两者实质性一样，关键都在于事前所进行的逐级考察--推举之中，并在这个过程里不断进行选拔。也就是逐层推举和逐层选拔两个机制的相结合，而这一权力运行机制的贯彻，依靠的都是一样的党章中规定的民主集中制原则。

诚然，现代以来世界上所有国家基本上都实行政党政治，政党政治的结果是产生国家的立法（议会）、行政（政府）、司法（法院）三大权力机构。中国落实权力分权制度的关键因素主要在于权力架构上下位权和内在逻辑上下位性的分开，立法、行政、司法三大权力机构无须多作更改。而权力架构上下位权和内在逻辑上下位性的分开，关键在于不是由政党去变相的直接产生国家权力，必须经由公平自由竞争中的人民选择。

任何国家治理权力架构的有效运作，都必然包含运用上位性选任制与下位性委任制，离不开两者的互动。如果上位性选任制与下位性委任制科学正确的相结合，使国家治理权力架构在人们的支持、认可下运作，那么很显然，它的政治效率就会高。从理论上讲，上位性选任制与下位性委任制各有明确内涵，各司其责，相辅相成，不容易混淆。但是在实践中，因为种种原因，两者之间的关系却异常复杂。首先，上位性选任制与下位性委任制相互密切联系。下位性委任制必然以上位性选任制为基础，才有助于提高下位性委任制政治效率。反之亦然，上位性选任制必须要有下位性委任制配套，才有助于提高上位性选任制政治效率。其次，上位性选任制与下位性委任制，是国家治理权力架构内在逻辑的两面，二者互为表里：表面上是下位性委任制的问题，深层次上则是上位性选任制问题。如在政治效率上，若上位性选任制选举出的政务官合法性强，则意味着提高了民众对其制定的路线方针政策的认同程度，下位权具体执行时更容易得到民众的配合、拥护和响应，从而国家治理的成本就低。再如，上位性选任制中，如果自由民主法治三者完全到位的话，在公平竞争的利益激励机制下，权力竞争者为了取得和维持权力优越，必然要任人唯贤，而不会任人唯亲，因为那是非理性的“杀鸡取卵”，得不尝失。最后，上位性选任制与下位性委任制之间存在一定矛盾。最明显的是，在上位性选任制中，为保证权力选举的合理、公正，必须通过一种相对复杂的民主程序。但是，这种相对复杂的民主程序必然意味着耗费比下位性委任制更多的人力、物力和财力，表面上简单地看是提高了政治成本。而且，更主要的是由上位性选任制产生的权力者必然眼睛向下对下负责，使纵向上位权者的下位性委任制集权受到刚性而不是软性的制约。如此一来，我们为了便于控制选举而图省心省事，更是纵向上位权者为了追求某种意义的集权“政治效率”，就在上位性选任制中，去运用本应是下位性委任制规则的民主集中制来操纵、操作。可反过来，我们却知道，上位性选任制中实行民主集中制的规则，虽然交易成本低“省心省事”，但又意味着权力必然高度集中，在这种情况下，就肯定会滋生制度性选举腐败影响政治效率。

尽管多少年来，应当说中国特色社会主制度国家治理权力架构的运转是有政治效率的。但这些年的现实也告诉人们，政治效率问题还是没有完全解决。或者说，在过去计划经济利益一元化的时代，国家治理权力架构的政治效率上大体还能应对国家治理的需要；可现在看，在社会主义市场经济的时代，利益多元化，国家治理越来越复杂，原来的某些机制已经越来越难以相适应。中国特色社会主义制度上位权与下位权两权分离和一党领导执政制的非平行对等性分权制度下的国家治理，呈现出治中有乱的矛盾，仍需要继续不断加以改进完善。而西方国家立法权、行政权、司法权三权分立和多党竞争执政制的平行对等性分权制度下的国家治理，虽然面临矛盾重重，但也乱中有治。比如，反建制特立独行的特朗普当选美国总统后，其掌握着行政权尽管表面上看起来我行我素，实际上却受到议会立法权和法院司法权的有力有效制约。

王沪宁曾在1994年梳理中国政治学发展进程时总结道：“中国政治学的基本任务是发展具有中国特色的政治民主模式。这个民主模式必须以社会主义的基本政治原则为基础，能有效地保证政治体制的效率，保障政治一体化和社会的稳定发展，同时必须能够适应中国的历史—社会—文化条件。如果不具备这样的条件，有中国特色的政治体制模式难以形成”。[22]相对西方国家立法权、行政权、司法权三权分立和多党竞争执政制的平行对等性分权制度，我国上位权与下位权两权分离和一党领导执政制的非平行对等性分权制度的政治效率优势，主要体现在能够使权力系统运行集中统一协调，最大限度的保证权力系统之决策和行动高效。

习近平在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话中强调：“我们要坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一中推进社会主义民主政治建设，不断加强人民当家作主的制度保障，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，充分调动人民的积极性、主动性、创造性，更加切实、更有成效地实施人民民主。”[23]政党和国家权力机构核心上位权的上位性选任制，其是对政党和国家权力机构核心上位权不可缺乏的必要激励与制约。实事求是地客观分析，我们不难发现至今仍在造成党的领导有所削弱的重要根源之一，正是由于政党和国家权力机构下位性的民主集中性的委任制越位到上位性的自由民主性的选任制中，使国家治理权力架构内在逻辑的上位性选任制与下位性委任制不分混为一体。

四、余议

习近平总书记在党的十九届三中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“我国是中国共产党领导的社会主义国家，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，人民对美好生活的向往是我们的奋斗目标，要根据实际需要，自觉进行机构调整和改革，以利于把我国社会主义制度优越性充分发挥出来。”[24]上位权与下位权两权分离和一党领导执政制的非平行对等性分权制度是一种全新的权力架构，从新中国几十年来的实践经验看，这个制度一旦有效运作和完善起来，其政治效率优势潜力不可低估。然而，任何一个新制度从确立到有效运作和完善需要时间，上位权与下位权两权分离和一党领导执政制的非平行对等性分权制度也是如此。诸如上位权与下位权两权之间如何分工？它们相互之间的边界是什么？它们相互之间如何分工协作而不造成不必要的干预？上位权与下位权两权内部如何建设？所有这些问题都有待于继续在理论和实践两个方面相结合进行研究与探索，才能给出科学正确的答案。比如，有学者认为：“党领导一切，但党是政治组织，不是公权力主体，不能作为一个整体直接行使公权力。公权力的主体是人大和政府。现在还不能说，我们已经完全找到了两者之间科学对接的办法……党组织作为居于政府组织之外的一套系统而行使公共权力的体制，是造成推诿扯皮、无人负责、官僚主义盛行、行政效率低下、政府缺乏权威的一个根本原因。但是，如果把党政机构合一和党政机构一体化直接理解成党政合一和党政一体化，同样是有问题的。”[25]本文的重要内容之一可以说就是对其的一种解答。末了，笔者谨引用黄纪苏先生的一段话来作结尾：“脱胎于两千年皇朝体制以及三十年准战争体制的社会管理体系，需要继承些什么，需要克服些什么，需要融汇些什么，哪些可以顺水推舟、略作变通，哪些需要刮骨疗毒、甚至脱胎换骨，都需要学者思想者本着对民族、对未来负责的态度，进行独立的思考和诚实的表达。”[26]