乡村振兴战略视域下新时代乡村治理路径

王贝贝

（滨州学院，山东 滨州 256600）

乡村治理环境研究的范围主要包括县级人民政府及乡镇人民政府，因本文重点描述现阶段乡村治理环境的现状和影响，需要排除与农村工作关系不大以及因国家特殊政策而具有其特殊性的单位。因此，本文研究对象为县人民政府但不包括市辖区人民政府和县级市、自治县、自治旗人民政府以及直辖市的街道办事处、特区、工农区、林区等政府，乡人民政府、镇人民政府但不包括民族乡人民政府。

1 我国乡村治理的历史渊源及特点

1.1 县制的历史渊源和重要意义

县在历史上首次作为地方单位名称出现于春秋初期，县的设立“是中国有独立机构的地方政治的开始”。自秦朝完成统一全国施行郡县制开始，县在多数时间是我国真正意义上的最基层的行政建制单位，无论是作为最基层政府还是承接上级政府统领地方行政和社会百姓，县在国家的政治和行政活动中都尤为重要［1］。县体制历史悠久且相对稳定，在封建王朝时，皇权止于县，县之下通常由乡绅控制，这保证了县制的稳定。无论国家层面的政权如何更迭，县一级政府在体制和边界上基本一脉相承。这种县制沿革极大地维护了社会的稳定和国家的财政收入，保留了完整的历史文化县体制，成为历朝历代施行统治的基本政治和行政平台。

1.2 乡村治理的特点和工作重点

乡村治理在农政与市政上有所区别：①核心任务不同，城市以公共服务和公共管理为核心，农村以农业、农村、农民“三农”问题为核心；②结构特点不同，市政直接互相联系性和关联性强，农政独立性和宏观性强，体现为农村地区人口分散，公共服务提高方式低效；③政治地位不同。

由此可见，无论是在漫长的封建王朝还是在近代中国动荡的历史时期，乃至新中国成立以来，无论农政行政载体的历史名称如何变迁、行政地位如何改变，以县、乡两级行政层级为主的乡村治理作为客观和法理上的有效存在一直最直接面对农村，正因为以农村作为工作对象，乡村治理成了城市政治和国家政治的基础。近年来，中国政府发展的主要依靠已经由对城市的汲取变成对县以下政府的汲取，乡村治理的重要性再次凸显。而我国乡村治理工作的主要对象就是农村，也就是“三农”问题。所谓农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则国家安，无论是从党和国家对“三农”问题的重视上看还是新时期经济、政治、文化、社会及生态文明等各方面对农村、农业、农民相关问题的解决的迫切性上看，我国乡村治理面临前所未有的机遇和挑战。

2 我国乡村治理环境存在的问题

2.1 农村的民主制度建设滞后

村民自治制度的定义可以概括为广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而在实际实施中，贿选、家族、宗族等问题往往使得村民自治变得异常复杂，四个民主沦为空喊的口号。这些问题的出现既源自历史遗留下来的宗族思想，也与社会发展给村民带来的各种观念冲击有关。在选举过程中，往往是人数最多的几个家族的代言人当选村民委员会委员，而决策方式也往往是几个村民委员会成员互相商量就可以决定的。而民主监督要么是流于形式的村民大会，要么被非既得利益者用作政治斗争的武器。民主管理上因在政治上过多依附于乡镇一级人民政府，多数时间并没有自主选择的余地，往往对行政命令言听计从。村民自治制度存在的这些问题使得农村自己很难发挥自身活力，打击农民参与民主建设的积极性，滋生腐败，导致寻租。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国社会主义民主的根本标志，是公民权利和自由的实践基础。《中华人民共和国宪法》中的乡、镇人大代表由选民直接选举，直选的本意是最大限度地保障民主，保障每位公民的选举权。而在实际操作过程中却存在可谓南辕北辙的效果。首先，大部分村民对于人民代表大会制度的了解几乎为零，从选举时间到选举流程一概不知，甚至连自己选区的人大代表是谁都不知道。其次，思想上轻视人大代表制度，村民的观念中只认党委和政府。最后，县、乡两级政府本身对人民代表大会制度的严肃性认识不够，存在2个极端：一方面将本该严肃对待的选举工作流于形式，候选人的确定过于随意，甚至不统计选票而擅自决定当选人员，举行人大会议甚至只停留在纸面上；另一方面将人大代表的资格作为奖励手段分发给企业负责人或者机关工作人员，导致贿选，或者利用人大会议为人大代表分发福利。

2.2 政府职能转变动力不足、效果有限

今天的中国改革愈发艰难，问题有很多种，尤其是在外部动力不足的情况下，要进一步解放内生动力，政府职能转变是关键。当下，政府职能转变的关键在于深化推进“放管服”，彻底打破“全能政府”的角色定位。但在县、乡两级，政府不是越管越少，而是借着服务的名头越管越多。以旱厕改造为例，在部分地区，当地政府在未做民意调查、不顾本地区经济发展基础的前提下就下达限期整改的命令，强行规定厕改方式和供货商，导致厕改效果严重低于预期，部分用户直接弃用。同时，政府在后期服务上严重失位，对损坏设备的维修、新式厕所的使用成本、用户满意度调查等方面不闻不问。这反映了基层政府在政府转型的现实要求面前缺乏正确认知和基本动力。职能转变，本来是要求政府慎重伸手、程序决策，收缩管理战线、精耕管理领域，但实际上却是有意无意地以服务之名行管理之事、争人民之利。基层政府中工作人员素质参差不齐，服务意识欠缺，管理的思维定式一时难以改变或者不愿改变。而相关的监督机制相对于市政严重落后，群众往往投诉无门、投诉无用。

2.3 城镇化进程现实阻碍客观存在

乡村治理的主要工作对象是“三农”问题，而要想解决“三农”问题，恰恰要跳出“农”字，那就是城镇化。之所以强调城镇化而不是城市化，是因为大规模人口的转变无论是在实施难度上还是有无必要上都存在重大疑虑，而且地域差距太大。城镇化可以说就是如今县乡两级政府的首要工作，但对于实现“有农业无农村，有社区无农村，农村公共服务均等化”的发展目标却存在巨大的困难。这主要是因为决策层对城镇化存在顾虑，重视不够，产业发展滞后，欠缺人员聚集作用，而融资能力弱导致资金短缺、失地农民的社会保障不健全、缺乏规划等不足也直接影响了城镇化的推进。

3 改善当前乡村治理环境的可行性设想

3.1 坚持教育的基础性地位，提高人才素质

坚持人的素质培养，推广政治素养提升教育，推进农村群体政治素养的提高，充分发挥党员的模范带头作用，加强对社会主义民主的宣传，普及村民自治制度和人大代表制度的相关知识，对破坏基层民主的行为需更加警惕；重视基层政府工作人员工作素质和工作能力的提高，不仅限于职能部门和窗口单位，需增强全体成员对乡村治理的认知水平。现阶段，各部门的培训还只限于本部门的业务方面，对工作人员的政治素养和服务意识并不重视，这种状况不仅不利于乡村治理环境的良性进步，而且使得农政与市政的差距继续拉大。所以，应将政府工作人员的职业素质培训摆在政府工作的突出位置，且不能用学习积分、学习时长等形式应付了事，教育培训的开展要做真、做实，加强目的导向［2］。

3.2 新型城镇化与乡村振兴战略相结合

城镇化和乡村振兴战略是不同时期分别提出的解决“三农”问题的方案，这两者之间是相互补充、相互促进的关系。我国现在仍处在城镇化发展阶段，我国城镇化的推进动力是由城乡之间、农业与非农产业之间的巨大差距提供的。这一巨大差距决定了农业劳动力还会继续向劳动生产率更高和收入水平更高的非农产业和城镇转移。乡村振兴战略的核心是产业振兴，即农业的规模化、工业化和产业化，这一发展过程必然导致大量农村劳动力被解放出来从事其他行业，这就是新型城镇化中人的城镇化；而农业现代化会改变现有的农村土地使用现状，为农村建设公共基础设施提供了条件，也为城镇化的发展腾出了土地的空间。新型城镇化可以利用一二三产业深度融合，为农业现代化提供科技服务与支撑，为农民增收拓宽渠道，有力推动乡村产业发展［3］。正确的新型城镇化发展方向和乡村振兴发展战略，可以在相互补充、相互促进中稳步发展。

3.3 实施城市对农村的反哺战略，促进社会公平

新中国成立之后，我国城市的发展是建立在对农村的不公平的剪刀差战略和对广大农民的剥削的基础上的。比如，在教育事业上，城市教育是由政府全权负责，而农村教育却需要农村自己建小学，这决定了劳动力素质的差距；农产品价格长期低于自身价值，而工业产品高于自身价值，这导致居民收入存在差距。“三农”问题的解决或者乡村治理活动的开展仅仅依靠农村的自身动力和能力已经远远不能满足事实需要。实施城市反哺农村的战略在政策层面要扭转过去重城市轻农村、重工人轻农民的弊政，改变包括农政干部在内的农村群体自轻的观念。运用经济手段对农村产业进行适当扶持，提高农产品价格，引导资本在自愿牺牲部分利润的前提下扎根农村。厘清政府主导、企业资本主导及农民主导的反哺路线，做大、做好农村发展的蛋糕。

从历史的角度看，我国现有乡村治理环境所具备的特点可以追溯至几千年前，在每个历史时期对人民和国家都发挥了极其重要的作用。在经历了新中国成立后几代人的探索和研究之后，我国乡村治理趋于成熟且保留了一贯的稳定性。但是，在全面建成小康社会的新时期，当前我国乡村治理环境面临的问题尤为明显，归根结底还是发展不足带来的问题，而无论是经济、人文、政治等哪个方面都与“三农”问题息息相关，可以说乡村治理与“三农”问题从来都是结伴而行的。“三农”问题是一个系统性问题，甚至可以说是一个从来没有完美答案的问题。随着社会的发展，“三农”问题一定会被赋予新的时代含义，而乡村治理看似工作对象一成不变的就是“三农”问题，只有厘清了乡村治理自出现以来与农业、农村、农民的林林总总，才能正确把握乡村治理的前进方向。