基层行政事业单位内部控制建设的现状分析

穆建敏，纪子永

(1.山东农业工程学院财务处，山东 济南 250100;2.山东大明联合会计师事务所，山东 东营 257091)

日前，财政部公布《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》，从内部控制环境建设、组织实施、信息系统、权力制衡与职责分离、制度建设和制度执行效果等六大重点方面对中央部门和各省级财政部门提交的166 份内部控制汇总报告进行分析总结。分系报告显示报送情况总体良好，在一定程度上反映出经过两年时间的政策学习、制度建设和工作固化，单位内部控制报告编报工作已成为各单位一项年度例行工作。笔者通过自身工作经历，对基层行政事业单位内部控制建设进行了分析总结。

一、我国行政事业单位内部控制建设的历程

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2012年11月29日，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21 号），2014年1月1日起施行。

2015年12月21日，财政部发布《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号），在肯定行政事业单位内部控制建设初步成果的同时，对全面推进行政事业单位内部控制建设提出指导意见。

2016年6月24日，为进一步指导和促进各单位有效开展内部控制建立与实施工作，切实落实好《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，财政部以量化评价为导向，开展单位内部控制基础性评价工作。此次文件旨在“以评促建”，更加扎实的推进行政事业单位内部控制建设。

2017年1月25日，财政部发布《行政事业单位内部控制报告管理制度 （试行）》（财会〔2017〕1号），进一步加强行政事业单位内部控制建设，形成行政事业单位内部控制报告制度，并按年度汇总上报。2018年11月24日，财政部下发《财政部关于开展2018年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2018〕11 号），开展 2018年度内部控制报告编制工作。2019年5月23日，财政部网站公布 《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》。

二、基层行政事业单位内部控制现状

通过 《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》可以看出，目前全国行政事业单位内部控制建设整体优良，全面推进行政事业单位内部控制建设取得显著成效。

通过参与基层行政事业单位的内部审计工作和相关调研，笔者发现基层行政事业单位内部控制建设情况并不乐观，主要表现在：

（一）制度建设停留在“立规矩”阶段，向“见成效”发展的主观能动性不足

财政部先后发布多个行政事业单位内部控制建设的文件，督促各级行政事业单位完成内部控制建设。通过查阅单位内部管理制度规定，大部分基层单位完成了内部控制建设，完善了各项业务流程的具体程序和详细规范。但部分单位存在应付上级任务的思想，仅仅完成单位内部控制制度的制定，业务环节并未严格按照制度规定执行，甚至人为拆分业务规避某些决策限制，内部控制制度建设由“立规矩”向“见成效”的转变动力不足。

（二）会计核算中心职责落实不到位，仅起到代理记账和代管资金作用，未贯彻执行审核监督职能

根据国库集中支付制度的规定，乡镇（街道）政府设立会计核算中心或财政集中支付中心，统一管理各单位财政资金，并登记相关会计账簿。但对各级会计核算中心的职责落实不到位，会计核算中心财务人员仅完成了代理记账和代管资金的职责，对票据规范性、费用支出标准、支出真实性等方面缺乏监督，导致审核监督机制未得到贯彻执行。由于基层工作人员配置有限，一人负担多项工作，以至于部分单位出现单位报账人员兼任记账员的情况，未实现不兼容职务分离，出现舞弊现象。2019年4月，某市纪委监委网站发布了对某基层单位报账员严重违纪违法问题的审查调查信息，事情的起因就是报账员兼任记账员，会计核算中心缺少对该单位财务的监督，长时间未进行库存物资盘点，收入不入账，成本不结转，导致账实严重不符长达5年。

（三）会计核算中心会计制度执行不及时，政府会计准则执行情况不理想

为了规范行政事业单位的会计核算，保证会计信息质量，财政部先后发布 《事业单位会计制度》（财会 〔2012〕22 号）、《行政单位会计制度》（财库〔2013〕218 号）。为了贯彻落实《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63 号）要求，加快建立政府会计准则体系，财政部自2015年陆续发布1 个政府会计准则-基本准则和9 项具体准则。自2019年1月1日起，政府会计准则制度在全国各级各类行政事业单位全面施行。

通过实际查看各单位的财务账簿，截止2018年各单位执行 《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》存在较多问题。尤其是执行《行政单位会计制度》 的单位，对于收付实现制的执行并不到位，“预付账款”、“应付账款”科目使用不正确，实际支付资金不列支出，未实际支付资金列支出，导致实际收支与账面不符，决算系统数据与财务数据不一致，未能正确反映会计信息。2019年开始执行政府会计准则的情况更不理想，大部分基层单位的财务软件尚未更换政府会计准则，仍然沿用原会计制度，或者暂不记账等待上级财政部门的统一指导，账务处理不及时。

（四）责任追究机制不到位，违规成本底

通过 《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》可以发现，各地行政事业单位建设的程度存在较大差异，大部分地区的优良率不足10%。健全内部控制制度的责任追究制度并不到位，未能保质保量完成本单位内部控制建设的违规成本较低，甚至可以忽略不计，因此深入推进内部控制建设的主动性不足。基层单位主动公开本部门内部控制情况报告的积极性也不足，从各级财政信息中也较难找到基层组织内部控制建设的相关信息。

（五）基层行政事业单位专项资金绩效评价工作开展不到位，资金使用监督不到位

近几年专项资金的绩效评价成为行政事业单位一项重要的工作，但基层行政事业单位的绩效评价工作以上级专项资金绩效评价延伸为主，自身专项资金绩效评价工作开展不到位，责任意识不强，把自己当做上级资金的延伸通道，主动监督和考核的意识不够，出现问题时无担当，上推下卸。

（六）内控信息公开机制不完善，不利于社会监督

按照财会函〔2018〕11 号规定，各单位应通过“财政部统一报表系统” 及时编制本部门内部控制报告并及时上报。但内部控制报告作为一种政府信息，社会大众并不能通过常规的渠道获取，目前的制度中对部门内部控制信息的级别也未明确规定，各单位也未通过公开渠道对本单位内部控制的政府信息进行主动公开或建立单位内部控制信息的依申请公开机制。信息的不透明，弱化的政府行政行为的社会公众公开监督，不利于政府公信力的维护。

三、基层行政事业单位会计内部控制制度完善的建议

（一）提高对内部控制的认识，建立内部控制有效运行的良好内部环境

在单位内部全面普及内部控制的理念，营造良好的内控氛围，提高全员对内部控制的认识，能有效发挥内部控制在防范财务风险、改善内部管理、提高工作效率、保护国有资产的安全完整等方面的积极作用。基层单位应从基础做起，借国家机构改革的东风，摈弃工作环境中的不正之风，转变理念，强化服务型政府组织建设，将完善的规章制度落实到单位业务的各个层面和环节，促使内部控制从“立规矩”向“见成效”的有效转变。

（二）加强培训，增强工作人员专业素养的同时强化责任心

基层单位要根据自身工作特点，建立工作人员长效培训机制，一方面加强政治思想工作，从思想觉悟上强化责任心和担当意识，充分认识内部控制制度的重要性，自觉钻研工作岗位内控流程的设计和有效运行的保障措施；另一方面，摸清工作的难点重点，结合工作人员专业知识的储备状况和实际工作能力，有针对行的开展外出培训、观摩学习和聘用专业人员“贴身指导”，为内部控制制度的有效运行奠定良好的人力资源基础。

尤其是要加强基层会计核算中心、集中支付中心工作人员的专业知识培训，制定《政府会计准则》及指南、《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》等的培训计划，扎实做好新旧会计制度的衔接，全面准确地反映政府整体财务状况、预算执行情况，全面落实以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度改革，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

（三）完善审计监督机制，发现内控制度存在的问题并及时修正

内部审计是内部控制的重要组成部分，也是监视其他内部控制环节的主要执行者。基层行政事业单位应依托审计局、会计事务所等完善自身内部审计岗位职责，定期评价内部控制制度运行的效率和效果，及时纠正内部控制制度的缺陷和不足，从而提高单位行政效率，切实履行单位职责。在人员编制达不到条件的情况下，深化政府购买服务业务开展，建立中介咨询机构的服务库，从外部寻求注册会计师等专业力量支持，完善内部审计机制。

（四）深入开展绩效评价工作，提高绩效评价资金及项目占比

提高绩效评价项目在单位政府项目中的比重和频率，多角度分析专项资金的设立、申请、使用、效果的评价，形成对专项资金的事前、事中、事后全过程跟踪。必要时引入专业的第三方机构开展绩效评价，深入基层群众调查访问，切实了解资金使用效果和项目运行存在的问题。同时，应加强基层单位部门整体绩效评价的频率，并将内部控制作为重要考核指标，并赋予较高权重，督促行政效率和效果的双增长。

（五）完善内部控制考核机制，强化责任追究

建立内部控制的责任分级考核机制，按级别及岗位承担内部控制有效运行职责。单位在工作人员年度考核机制中落实内部控制运行有效性的考核内容，提高工作人员对内部控制的重视程度，在内部控制制度下切实履行工作职责。同时要强化责任追究机制，尤其是内控控制流程方面的推诿扯皮、不作为、吃拿卡要等不正之风的惩治力度，对于触犯法律法规的及时移交纪律监察部门处理。

（六）探索内部控制信息的公开机制，提高政府信息的透明程度，强化社会监督

建议参照预决算信息的公开机制，探索行政事业单位内部控制信息的公开机制，通过政府信息公开平台，把单位的内部控制情况“摆出来”，一方面提高政府信息的公开透明程度，另一方面强化社会监督，达到“红红脸、出出汗”的效果。社会监督的强化，能有效提高行政事业单位对内部控制的重视程度，督促单位完善内部控制建设，提高行政效率。