新金融监管体制下银行业监管体制的路径选择

闫夏秋

(河海大学 法学院，南京 210098)

内容提要：金融危机后十年间，我国开启新一轮金融监管体制改革,设立金融消费者保护局、国务院金融稳定发展委员会，以及重新组建银行保险监督管理委员会，形成“一委一行二会”的新金融监管框架。我国金融监管体制改革具有渐进性和强制性特征，有利于减少新制度推行的摩擦阻力，但增加了强制性手段的制度惯性。银行业监管体制改革是历次金融监管体制改革的先驱，其面临的改革阻力最大，遗留的滞后理念和历史痕迹最多。银行业监管体制受计划经济时期强制性制度变迁的惯性影响，注重机构监管和主体立法，较为严格的准入门槛限制了银行业市场主体的多元化和信贷市场的多层次发展；随着市场经济的深入发展，现行银行业监管体制未能明晰金融消费者权益保护的权责，难以应对综合经营，无法满足多层次信贷需求，已落后于新的金融经营体制和监管体制。在金融监管体制新动态下，银行业监管体制应积极回应市场需求，打破不利的制度惯性，吸收功能监管理念，建立金融信息资源共享数据库和金融研究院，并实行分级差异化监管和统一监管相结合，实现资源有效配置。

我国是银行主导型金融，银行业的资产规模超过240万亿元，占我国金融业资产总量的80%以上，完善银行业监管体制对金融业发展至关重要。在金融监管体制改革道路中，银行业监管体制总是率先进行改革，面临较大的阻力。制度改革带有制度惯性，既包括优良制度，也包括传统陈旧的不利的制度。受计划经济影响，我国金融监管体制改革具有渐进性和强制性的特征，率先进行改革的银行业监管体制在引领改革的同时也遗留了较多的滞后理念和历史痕迹。制度惯性中的不利痕迹明显滞后于最新的金融综合经营体制和金融监管体制，无法满足银行业发展的需要。

一、我国金融监管体制改革的预期发展趋势

2008年次贷危机以及综合经营的发展促使我国开始反思金融监管体制的弊端，在吸收借鉴他国金融监管体制改革经验的基础上，我国开始进行新一轮具有特色的金融监管体制改革之路。分析金融监管体制改革新动态有利于把握金融监管体制改革的方向，实时找准并调整银行业监管体制存在欠缺的地方，提高银行业监管体制适应新金融监管体制的能力。

(一)我国金融监管体制改革新动态

金融市场自身的缺陷不能自发弥补，需要外部干预，所以各国均主张金融监管，其监管模式的选择是与金融市场、金融经营模式相关的。有效的监管机制能够稳定金融市场秩序，实现金融的安全、效率的目标。不同的历史发展阶段金融监管方式表现不一：从混业经营阶段的自由市场，到分业经营的分业监管，再到综合经营的多重监管。近期我国金融监管体制改革主要有三个新动态：

一是设立金融消费者保护局。2011年10月14日，我国保监会成立了金融监管部门第一个消费者权益保护机构——保险消费者权益保护局，为我国金融消费者保护体系的建立开创了先河。随后，证监会于2011年11月底正式成立投资者保护局；2012年3月中国人民银行设立了金融消费者权益保护局；2012年11月原银监会银行业消费者权益保护局成立。设立金融消费者保护局并不是我国先例。2008年金融危机后，美国、欧盟、英国等主要发达经济体纷纷顺势展开金融监管制度改革，将保护金融消费者权益纳入改革重点；“双峰”模式逐渐从理论层面走入银行业监管顶层设计与实践应用，行为监管得到了前所未有的重视。2011年6月英国财政部发布了《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书，提出将原有的英国金融服务局(FSA)拆分为审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)；随后，2013年4月正式生效的《2012年金融服务法》便开始采用准双峰金融监管模式①，英格兰银行下设审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)。2009年美国《多德—弗兰克法案》的核心内容之一就是要在联邦储蓄委员会下设立金融消费保护局(CFPB)。各国在原有分业监管、统一监管或牵头式监管的基础上都增加了行为监管机构以保护金融消费者权益，这成为国际上金融监管体制改革的共识。

二是设立国务院金融稳定发展委员会。国务院金融稳定发展委员会“作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构”。同时，中国人民银行在落实金融工作会议中指出要“统一同类金融业务的监管规则”。同一类银行业务适用同一种规则，同一类风险等级的银行业务适用同一种规则。“加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享，形成合力”。从国际金融监管体制改革考察来看，金融危机后各国均加强了宏观审慎监管协调和系统性风险防范的金融监管体制：美国为加强各监管机构之间的协调，建立金融稳定督查委员会(Financial Stability Oversight Council)；英国在英格兰银行内部成立金融政策委员会(FPC)，发挥着金融监管协调的职能；欧盟成员国于2010年9月2日通过成立欧洲系统性风险委员会，防范欧洲金融系统的风险。

三是设立银行保险监督管理委员会。 2018年4月8日，中国银行保险监督管理委员会正式挂牌，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业。综合经营在全球范围内迅速发展，监管机构的合并成为国际金融监管体制改革的趋势。早在2000年，英国《金融市场与服务法案》便将银行业、证券业、保险业的微观审慎监管统一由金融服务局负责；在金融危机后，《2012年金融服务法案》和《2016年英格兰银行与金融服务法案》的实施，加强了宏观审慎监管、行为监管和对监管者的监管，审慎监管委员会仍对金融业进行微观审慎监管。美国没有合并银行业、证券业、保险业的监管机关，但2010年7月，美国《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》设立金融稳定监督委员会识别系统性风险，由美联储作为系统性重要性金融机构(包括银行金融机构和非银行金融机构)的监管主体，加强了金融业的系统性风险防范。在国内，金融监管机构合并的说法在学界一直受到多方支持，统一金融业监管的呼声较高。银行业保险业监管机构的合并既是对综合经营发展的回应，也是我国金融监管体制改革的全新尝试。

(二)我国金融监管体制改革可能的选择

金融危机后各国金融监管体制改革动作频频。从我国金融监管体制改革的新动态来看，未来的可能路径主要有两种：一是继续改革，组建银行、保险、证券三合一的金融统一监管机构。学界多位学者认为合并银监会、证监会和保监会，成立金融服务管理局(制定《金融服务法》)是解决目前金融综合经营问题的必然趋势②。二是坚持“一委一行二会”新金融监管框架。银行保险监督管理委员会的组建冲击了1993年确立的分业监管的金融监管体制，与学界建议和预估的结果不同，但符合我国金融体制的实际情况。从改革的成本和收益来看，最可能的是选择既不过于激进，也不过于保守，权力相对集中的多部门监管模式，也就是保持目前的金融监管体制。

其一，从分业监管过渡到统一监管的变革成本太高，不宜直接进行“急进”式改革。首先，金融统一监管带来的权力过于集中是这一模式最大的弊端，容易形成权力垄断或权力寻租。其次，金融统一监管对运行的人力资源环境条件要求比较高，要求监管机关对所有银行、证券、保险等金融业务能够熟练掌握监管技术，还要求监管人员具有综合协调能力和综合分析能力。再次，金融统一监管对现有监管体制的改革比较大，对现有利益集团的冲击程度较高，这将增加改革推进的难度，减缓改革推进的进程。大幅度的变迁损害现有的制度体系，会受到利益集团较大程度的反抗。我国金融业和金融体制发展时间尚短，加之地区差异，行业规模、行业人员、行业竞争等出现分化，金融市场尚未完全成熟成为我国特殊国情。一些大型国有企业建立的金融机构庞大，民营金融机构发展步履艰难。如果完全抛弃现有的金融分业监管体制迅速转向全面的金融统一监管，可能会使中国经济陷入一段混乱时期。我国金融监管体制改革渐进式的制度变迁受目前的技术和知识的限制，具有强烈的道路选择性[1]。

其二，简单将金融监管机构进行合并就能够解决综合经营的问题，解决中国金融业发展的体制性矛盾吗？似乎并没有这么简单。金融业中的银行业、证券业、保险业具有明显的特征和区别，将其监管机构合并的同时则需要下设专职监管司，这与目前三监管机构分立的格局并无本质区别。这一点可以从食品药品监督管理总局的实施效果来印证。在食品安全领域改革前主要包括工商、质检和食药检，2013年国务院机构改革中为降低职能部门的协调成本，将生产、流通、消费环节的食品安全责任重组到国家食品药品监督管理总局中。而在国家食品药品监督管理总局内部仍设食品安全监管一司、二司、三司，分别负责食品生产、流通消费和安全统计工作。这实际上是把以前分环节独立监管部门内部化到食药检总局的内设机构中，本质还是分环节的监管。可见，不同类型部门即使划归到同一部门之下，仍需要分类监管。金融业亦是如此。因各类金融业务的监管技术和监管制度差异巨大，即使将银行业、证券业、保险业监管机构合并为一个金融监管机构，也会像国家食品药品监督管理总局的机构设置一样，在合并机构下设类似于“银行业监管司”、“证券业监管司”、“保险业监管司”等下设部门。简单的监管机构的合并并不能从根本上解决我国金融监管体制与经营体制的矛盾。

综观各国金融监管历史变迁，金融监管体制“合久必分、分久必合”。金融监管体制的合理性及其有效性关键在于金融监管权力的配置结构[2]。有效的金融监管首先应从金融业的本质出发，针对各自的特色和需要建立完善的金融监管。严格的分业或统一都不可能持久，故从目前的金融业发展程度来看，继续坚持“一委一行二会”新金融监管框架的可能性比较大。

二、我国银行业监管体制的强制性路径依赖

(一)渐进式改革增加银行业监管制度变迁的惯性作用

路径依赖对于未来选择具有重要的影响。受制度变迁的惯性作用，银行业监管制度变迁对“好的制度”或“坏的制度”都会产生惯性作用。

渐进式改革导致我国金融监管制度变迁存在较强的惯性作用。我国经济体制改革采用渐进式方式，我国金融体制改革也具有渐进性的特征。我国金融体制改革采用从初级阶段到高级阶段，从局部到整体，从直接管制到间接监管过渡的渐进式方式。渐进式改革具有以下特点：(1)改革过程表现为“摸着石头过河”、“先易后难”、“循序渐进”等方式，而不是“一揽子”、“一步到位”、“全面推进”的改革方式；(2)在旧体制改革阻力较大无法推动的时候，先在可以推动的领域开展新的体制，随着这部分领域新体制的发展壮大、经济体制结构的不断变化，来逐步改善旧体制，而不是一开始就进行“大刀阔斧”式的彻底改革。从计划经济到“计划经济为主、市场调节为辅”，到“有计划的商品经济”，再到“社会主义市场经济”，经济体制改革的实践印证了渐进式改革方式的效果。出于经济稳定和改革成效的考虑，金融体制改革的预期收益应大于改革成本，以寻求改革效率最大化。制度改革的成本包括实施成本和摩擦成本。实施成本在激进式改革中较小，而摩擦成本在渐进式改革中较小。实践证明摩擦成本对制度改革的速度和效果具有更为重要的影响。受改革者的技术条件、制度背景、“有限理性”以及国际影响，我国金融体制改革不会采用激进的方式进行，所以金融体制改革不可能一步到位。通常认为渐进式的改革更有利于减少改革成本，有助于经济社会的稳定与发展。由局部变迁到整体变迁，由小范围试点到大范围推广是我国金融体制改革的必然选择。

制度在改革中存在惯性作用，既包括原有制度中的优良因素，也包括传统制度中的不利因素。渐进式改革方式的选择符合我国金融监管体制改革的发展进程，但也不可避免地遗留计划经济时期金融监管体制的政府主导痕迹。金融监管体制改革都是先从银行业开始改革。在“摸着石头过河”的改革中，银行业监管体制改革先试先行，因此银行业监管体制改革面临的改革压力最大，遗留了较多的历史痕迹。我国金融制度的变迁是政府主导的强制性制度变迁，不管是中央银行制度的形成、变革还是商业银行制度的演进、政策性银行的设立以及金融监管体制的改革，都带有浓重的政府主导色彩。受计划经济时期金融制度变迁的惯性影响，银行业监管体制的强制性制度变迁痕迹最重，主要表现在仍旧注重机构监管和主体立法。

(二)强制性制度变迁在银行业监管体制中的表现

1.注重机构监管。1993年国务院“分业经营、分业监管”的金融改革方向确立了金融业分业监管模式。此时只有银行可以经营银行业务，银行业监管实则就是银行监管。这一机构监管方式符合确立之时的历史和现实需求。一方面，从银行业监管体制路径来看，金融市场的历史发展历程以及受制于现有经济体制所具有的本土金融特质决定了中国银行业市场以机构监管为主导的监管模式，这更适合市场经济初期的监管需要。另一方面，在严格的分业经营的背景下，机构监管和功能监管在一定程度上具有同一性[3]。在金融体制构建初期，金融机构类型确定和金融业务固定且不交叉的情况下，以机构进行分类监管和以业务进行分类监管的实质和效果是一致的。

从20世纪90年代后期开始，金融自由化发展、国际金融市场竞争加剧，金融机构以金融控股公司的形式利用客户资源开展多元化的金融业务，金融机构更加注重金融创新的能力。在金融业务和金融机构相互交叉的同时，机构监管的弊端凸现出来。以机构监管为手段的规制模式导致立法的数量随着机构类型的增加而逐渐增多，不可避免出现的结果就是监管标准不统一。单纯的机构监管手段落后于金融综合化发展的需要。为应对综合经营，我国金融监管体制改革开始逐渐重视功能监管，推动着银行业监管体制的监管手段向功能监管转变。我国证券业监管已经引入功能监管，对银行业监管体制引入功能监管具有借鉴意义，也为银行业监管方式与证券业、保险业监管方式相契合奠定基础。但银行业监管体制受机构监管的影响较为深远，监管法律法规及监管工作人员的监管理念和手段仍旧沿用机构监管的理念和手段。我国银行业机构监管使银行业监管呈现出分散式、“点对点”的特征，难以有效整合监管力量应对跨业务、跨市场的金融综合经营。

2.采用主体立法。金融法分为金融主体法和金融行为法[4]。金融主体法是指对金融参与者(主要是金融机构)其性质、地位、组织形式、组织机构及设立、变更与终止等相关规则，主要专注金融机构的准入和退出。金融行为法(亦称为金融业务法)，是对金融关系的主要参加者(主要是金融机构)开展金融业务、进行资金融通活动的基本规则，主要关注金融机构业务活动。1993年金融经营体制从混业经营走向分业经营，金融监管体制也随之发展成为分业监管模式。1995年《商业银行法》以主体立法的形式确立分业监管。在金融分业监管体制以及银行业机构单一的背景下，银行业法律体系多以主体法为表现形式。

其一，“一事一立”的立法选择牺牲了银行业法律体系的统一性。分业监管造成中国金融业尤其是银行业的法律规则系统性和协调性欠佳。改革开放初期，中国金融立法带有政策治国的痕迹，法律的制定以政策为导向，出现什么问题制定什么法律，出现什么机构就制定什么法律，这种立法方式是以牺牲法律的稳定性和统一性为代价的，损害了法律体系应有的逻辑性。在银行业发展还不成熟的情况下，主体立法成为银行业立法模式的唯一选择。在起草银行监管法时，起草部门曾提出并试图制定《银行法》，将《商业银行法》整体纳入《银行法》，并将有关商业银行、非银行存款类金融机构、合作金融机构、政策性金融机构、资产管理公司等法规和银行业监管法规纳入《银行法》统一规范[5]。但由于制定《银行法》的立法技术较高，且废除《商业银行法》的成本较高，需要与立法、行政和银行机构等进行协商一致，所以未能采纳。机构监管的分散性导致监管规则的不统一，规则的不统一或冲突现象又会导致监管窘境。为了减少自身的风险责任，监管部门往往只盯着自己的“一亩三分地”，对管辖范围之外的金融风险视而不见[6]。银行业监管体制难以在“各行其道”的现状上实现法律体制的系统性发展。

其二，立法重复增加立法成本、降低执法效果。除《银行业监督管理法》是以银行业为规制对象之外，其他法律法规均是以单一机构为其适用范围。以《汽车金融公司管理办法》、《消费金融公司试点管理办法》、《农村商业银行管理暂行规定》以及《农村合作银行管理暂行规定》为例，这四部部门规章均以总则、机构设立变更、业务范围、风险控制及机构变更、终止、监督管理(罚则)以及附则为立法体例。这一立法模式以维护金融安全为目标，紧盯准入门槛，更加关注主体资格和业务范围，但极容易造成立法的重复和冲突。此外，我国银行业法律体系的部分规范性文件、部门规章、行政法规与基本法律之间也存在重复与不协调。

其三，法律冲突导致监管效果不佳。以机构为对象的立法和监管方式还导致银行业监管法制的“效力倒置”③，出现低位阶的规范性文件突破现有高位阶法律法规的现象。为与国际金融业综合经营发展趋势接轨，2003年修订《商业银行法》在第四十三条中添加了“但国家另有规定的除外”的条款，从法律上为银行业开展综合化经营打开了大门。对于该条规定中“国家另有规定”是仅包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院颁布的行政法规，还是也包括部门规章，并没有给出确定的结论。中国人民银行、原银监会等机构制定的这些部门规章是否属于“国家另有规定”还存有疑虑。实践中，大量部门规章在效力上已实质优于现行法律与行政法规，甚至出现“轻法律而重政策”的现象，这明显违背“上位法优于下位法”的法律适用原则。法律法规、规章与规范性文件之间内容和效力的冲突产生了法律监管的空隙，形成了银行业监管标准不统一，监管体制的位阶与效力不统一。

三、我国银行业强制性监管体制的弊端突显

受政府主导制度变迁的惯性影响，银行业监管体制注重机构监管和主体立法，带有明显的强制性制度变迁特点，无法适应并引领金融体制和金融监管体制的新格局。

(一)金融消费者权益保护权责不明

金融危机后，各国加快推进金融体制改革的步伐并加强金融消费者保护制度的完善。金融消费者作为金融市场主体的地位日渐突出。2012年9月国务院发布《金融业发展和改革“十二五”规划》明确指出建立和加强申述、处罚、消费者教育等金融消费者保护权益制度。2013年8月原银监会将《银行业消费者权益保护工作指引》印发给各银行业金融机构，该文件对“银行业消费者”和“银行业消费者权益保护”进行了概念界定，并指出应采取风险监管和行为监管并重的模式落实消费者保护措施。2014年3月15日，新修订的《消费者权益保护法》将商业银行等金融消费纳入消费者权益保护的监管范围内，即将金融消费者纳入消费者保护体系中，使其在信息不对称、公平交易等方面受到倾斜保护。

国际金融体制改革重视行为监管，成立专门的金融消费者保护机构是国际金融监管新趋势。2011年10月我国原保监会成立了保险消费者权益保护局，2012年11月原银监会银行业消费者权益保护局成立。尔后，2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中提出组建中国银行保险监督管理委员会，“依照法律法规统一监督管理银行业和保险业”，那么原保监会的保险消费者权益保护局和原银监会的银行业消费者权益保护局将会出现两种情况：一是重新组建为银行保险消费者权益保护局；二是均保留在银行保险监督管理委员会内并行履行职责。人民银行下设的金融消费者权益保护局与银行保险消费者权益保护局的关系以及证券投资者保护局与银行保险消费者权益保护局的关系也值得探究。这种在原有审慎机构下设行为监管机构的内双峰结构需要面临的首要问题就是监管对象是以机构划分还是以功能划分[7]。不管是重新组建还是并行履行职责，银行业原有的机构监管模式与金融消费者保护的行为监管理念存在冲突。银行保险监督管理委员会下的消费者权益保护职能的履行仍需要明晰以机构还是以功能来划分金融消费者的保护对象范围以及与证券投资者保护局的职责界限。

(二)综合经营难以应对

综合经营超出原有银行业监管体制的界限，综合经营的发展使银行业监管体制捉襟见肘。银行业监管体制在应对综合经营的方面存在不足，主要表现在以下几个方面：

其一，监管重叠。多个金融机构可开展同一或类似业务，而不同监管部门对业务监管规制不一致，容易出现监管套利。制度套利是行为人按照理性追逐原本不属于自己的利益，会形成个体的最优选择与社会的最优选择不一致的情形[8]。规则差异导致存在监管套利的空间，被监管机构为寻求竞争优势，可能倒逼监管部门降低监管力度，危害市场的稳定性。2017年在证券领域，股票质押回购业务非常火爆，其实质就是股票质押贷款融资业务。目前上海证券交易所和中国证券登记结算有限责任公司④负责规范此类业务。而银保合作的保单质押贷款无明确规范。股票质押贷款和保单质押贷款的本质都是贷款业务，这类贷款业务的规范和监管标准与银行业贷款业务的监管标准并不一致。综合并表监管可以防止金融风险在综合经营的金融集团内部转移。机构监管难以有效实现综合并表监管，监管机构也缺乏并表监管的经验，难以做到准确有效监管。

其二，监管协调不足。综合经营的发展突破了业务的限制，金融创新速度大大提升，形成了跨业务、跨市场的新的业务形式，资金交付有可能横跨银行、证券、保险、信托业务。金融多元化带来的“金融脱媒”现象严重，资产由银行向证券、基金等投资市场转移。业务性质难以区分，金融风险也容易交叉感染，金融系统性风险提高。这给监管也带来较大的阻力。监管机构需要监控资金转移的全部路线，分析被监管金融机构所承担的风险，才能有针对性的制定监管对策和防范系统性风险。在监管信息共享和监管协调方面，机构监管尚不足以应对综合经营的需要。

其三，监管存在空白。现行银行业监管体制采取主体立法方式，对银行业金融机构的逐一立法无法穷尽金融业态。近几年如雨后春笋般出现的大批吸收公众存款、发放贷款的互联网“类金融机构”。由于它们名称不叫“某某”银行，业务经营许可上也不得申请银行审批牌照，所以银行业监管机构尚未对这些实质从事存贷款业务的“非法定银行”主体进行规范性监管，而是联合相关部委将其界定为中介机构⑤。银行业监管机构仅有权监管颁发银行牌照并设立的机构，对没有颁发牌照却经营银行业的机构没有日常监管权，难以直接全面得获得非法金融业务的数据和信息，只能通过限制其进入来维护市场的稳定。互联网金融市场出现紧缩⑥。金融主体创新是市场发展趋势，市场主体随时都可能出现新的金融机构。以机构为监管对象划分标准的机构监管未能将新型 “类金融机构”纳入统一监管范围，监管标准的缺失或粗陋导致跑路、骗贷等损害金融消费者权益的事件时有发生。

(三)多层次信贷需求供给不足

1.银行业市场资源配置不合理。截止2016年底，银行业金融机构总资产为232.3万亿元，其中大型商业银行和股份制商业银行共占银行业金融机构资产份额56%，农村中小金融机构占12.9%，城市商业银行占12.2%⑦。国有控股大型商业银行和股份制商业银行在银行业内具有绝对的市场份额和影响力。而新增信贷资源过于集中投放于房地产领域。截至12月末，银行业金融机构房地产贷款余额26.7万亿元，占各项贷款余额的25%，比上年末上升2.7个百分点⑧。当然这一数字还不包括银行业转贷进入房地产市场的信贷资源。信贷资源集中并流向了房地产企业，专注于中小企业和三农信贷资源的小型银行市场份额不足，金融资源分配不均，中小企业难以获得充分的信贷支持。

2.机构监管导致严格准入。

(1)民营银行发展缓慢。第一，受计划经济痕迹影响，银行业监督管理机构对民营银行的准入具有绝对的审批权。民营资本进入银行最初只有参与权，没有决策权，民营资本权益难以得到充分保护。2013年7月，国务院《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中指出“尝试由民营资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”，自此民营资本可以以发起人的身份设立银行。直到2015年我国金融市场才出现民营银行，截止到2016年底，民营银行的数量只有8家⑨。第二，银行业监管体制以资金所有方确定营业限制，民营银行难以得到平等待遇。2015年6月原银监会《关于促进民营银行发展的指导意见》经国务院批准执行，首次对民间资本进入银行业的准入条件做出明确规定并要求民营银行承担剩余风险⑩(“生前遗嘱”)。从国际“生前遗嘱”适用标准来看，2010年美国《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法》中明确“生前遗嘱”的适用范围首先为资产规模超过500亿的系统性重要金融机构。2011年英国金融服务局也以资产规模、关联性、可替代程度等作为是否适用“生前遗嘱”的评判标准。我国“生前遗嘱”制度的设立没有以资产规模和社会影响力大小来确定适用范围，而是直接成为设立民营银行的隐性要求。民营银行“生前遗嘱”制度是否能够真正防范市场风险尚需验证，但在存款保险制度设立后，民营银行仍需承担原本系统重要性金融机构所需承担的“生前遗嘱”制度。以资金所有方来设定银行业准入门槛，体现了国有资本和民间资本的不平等性，降低了市场运作效率和民间资金流动的积极性。

(2)其他银行业金融机构准入门槛高。 从非银行金融机构的注册资本金、出资人资格来看，汽车金融公司、消费金融公司以及金融租赁公司的注册资本金都比较高，分别是5亿、3亿、和1亿。贷款公司的注册资本金相对较低(50万)，但贷款公司的出资人限定为商业银行和农村合作银行，非银行金融机构和非金融机构没有资格设立贷款公司。综观这几类金融机构的注册资本金、出资人资格，能够符合非银行金融机构发起人(主要出资人)条件的基本都属于金融机构或大型企业，中小企业或一般的民间资金无缘投资此类机构。

限制非银行金融机构的出资人主体资格，设定较高的准入门槛，不但阻碍了民间资金进入银行业市场的渠道，也制约了非银行金融机构自身的发展。自2007年2月原银监会批准第一家贷款公司牌照开始，到2016年底，贷款公司的数量为13家。与之不同的是，根据央行发布的《2017年小额贷款公司统计数据报告》，截至2017年末，全国共有小额贷款公司8551家，贷款余额9799亿元。从贷款公司与小额贷款公司的数量对比来看，贷款公司的发展速度和规模远远小于允许民间资金投资的小额贷款公司。贷款公司与小额贷款公司的业务类似，但法律地位和监管机构明显不同。中国人民银行《金融机构编码规范》将贷款公司归类为银行业非存款类金融机构，由银行业监管机构监管；而小额贷款公司位列人民银行《金融机构编码规范》“其他”金融机构的类别，但在原银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》却没有肯定其金融机构的地位，并规定由省级金融监管机构(地方金融)办进行监管。

我国银行业监管体制注重机构监管，关注稳健和风险，对金融创新的激励性不高。金融创新可以分散和转移风险，是金融发展的决定因素。当前我国银行业管制程度较高，在这种背景下的金融创新多数是为了规避金融管制而人为设计出来的。金融创新带来的金融风险在金融安全方面存在较大隐患，需要更高层级的金融监管来应对。金融创新与金融监管应呈螺旋式上升，防止监管之外的金融创新引发金融危机。我国现行银行业监管体制形成已有二十余载，应主动进行监管创新，将以往的计划经济下的管制思维，转化为市场经济下的规制思维。

四、回应市场需求：银行业监管体制完善的路径

金融危机与法律变革之间保持着“金融危机——法律变革(加强监管)——克服危机——金融创新(放松监管)——经济繁荣，盛极必衰——金融危机——新一轮法律变革”[9]的演进逻辑。金融体制改革关乎国家经济发展命脉，银行业监管体制是金融监管体制的核心。金融危机后我国金融监管体制进行了较大力度的改革，金融经营体制以及金融监管体制的变革对银行业监管体制的形成和发展有重大影响。更好地协调银行业监管体制和金融体制改革的关系需明晰金融体制改革对银行业监管体制的影响，减少强制性制度变迁的惯性依赖，在完善银行业监管体制的基础上形成与金融监管体制的激励相容。

(一)立足本国实践，打破制度惯性的负外部性

银行业监管体制应结合中国社会、经济、文化等本土环境。国外金融监管体制改革的探索和历程可以为我国金融监管体制改革和银行业监管体制完善提供经验，但“任何借鉴和理论都替代不了，而只能促成中国社会中形成和发展起来的市场经济及与之相应的法制”[10]，金融监管体制改革必须以我国的经济发展进程和发展程度相适应，必须与我国的社会、经济、文化的可接受程度相契合。在金融综合发展趋势下，我国金融体制及其监管体制的改革需考虑我国国情和监管制度的演进规律。

金融监管体制格局变化，银行业监管体系首当其冲。银行业强制性监管体制与市场发展需求的不匹配是现行银行业监管体制问题的根源。银行业监管体制应打破制度惯性中的不利因素。我国早期的金融体制改革以政府为主导，强制性制度变迁未能充分考虑市场的需要，导致银行业法律规制与市场发展不同步。1993年金融体制改革以及健全金融法制后，国家放权让利，财政集中和可分配资源减少，国有银行的比重降低，国家对银行业的管制程度也在降低，我国金融控制型监管程度开始减弱。银行业监管体制由政府主导到引入市场机制是银行业打破制度惯性负外部性的重大进步，但是我国的现行银行业监管体制还是局限在对银行机构的管制上，延续了原有计划经济基础上形成的管制思维。综合经营的出现以及机构监管本身的诟病需要银行业监管体制做出改变。市场经济的确立要求经济发展听从于市场自身的需求。金融监管规则应发挥市场机制的作用，而不是依赖人际和政治之术，才能实现有效监管[11]。加之国际银行业监管规则的引入，我国银行业监管体制正在摸索转变的方向和方法。逐渐放开的银行业管制程度和更加合理的银行业监管体制手段可以顺应我国经济改革开放和国际化的客观要求，优化金融体系的结构和资源配置，为我国银行业监管体制向更高层次迈进奠定了良好的基础。只有适合市场机制的银行业监管体制才能够引领金融业走向成熟与完善。

(二)转变银行业监管理念，超前应对金融创新

银行业监管应重视功能监管理念。1999年美国《金融服务现代化法案》引入功能监管，为全球金融监管体制应对综合经营提供了新的监管方式。次级贷款危机的出现使我们重新审视如何完善法律制度，“现行法律制度尤其责任制度是以实物经济为基础创设与形成的，法律责任制度的理念、设计和运行等都不能恰当适用于金融创新产品”[12]。银行业监管体制应与金融业发展相适应，适应金融监管体制新格局需转变银行业监管理念。发达国家金融法制出现横向规制趋势，从原本纵向机构规制向横向金融商品规制发展。金融监管法制正从“金融业者”的形态和种类进行机构规制向以“经济实质相同的金融功能”进行统一规制的功能监管转变。综合经营是金融业发展的趋势，金融监管模式也将以业务为标准进行整合。不论金融监管体制走向统一金融监管机构还是维持合并银行保险监管机构，对银、证、保各业务领域按照功能进行统一规制是必经之路。同一类银行业务适用同一种规则，同一类风险等级的银行业务适用同一种规则。银行业监管体制范围应不再以主体身份划分——只要是银行业金融机构开展的业务才进行监管，而应以银行业的实质属性进行划分——只要是银行业都应按照相同的监管标准进行监管。按照这一理念，银行保险监督管理委员会下设的金融消费者保护机构则可以按照业务功能来分类监管。

金融创新是金融发展的动力源泉，银行业监管体制应超前应对金融创新，而不是抑制金融创新。借助于市场调剂，实现对金融市场的监管与规制，保持金融创新与金融监管之间的制衡。“金融创新的速度远高于法律更新的速度”[13]，“与金融创新的发展保持同步已成为监管机构的一个主要挑战”[14]。监管体制首先要匹配经济社会发展的需要，符合新时代银行业监管需要。由于制度实施具有迟延性与时效性，在规制建立时必须适当超前，否则就会出现真空或者漏洞，在后期不断调整规制的过程中，规制甚至会疲沓失效。经济发展具有一定的周期性，银行业监管体制的超前性也可以体现在逆周期性上。当经济势头良好，银行业就要调整规制的目标，提前对过热的金融领域进行降温，减少泡沫膨胀风险，逐渐提高银行业的应对能力与风险防范能力；当经济滞涨或者衰退时期，银行业监管体制要积极激励激活实体经济，促进经济的复苏。监管体制要保持适度超前性，需在规制工具的适用上有所体现，在立法上对监管体制保留一定余地，通过原则性规范、类型化规范以及兜底性规范来实现，使规制者可以有空间实现银行业的有效发展。超前性的监管体制是对经济未来发展的预期与反馈，应将监管体制的反作用力放在未来的发展预期上而不是仅着眼于当下。银行业监管体制想要适度超前，需对现有的银行法律制度进行变革，通过法律规制建立更有竞争力的银行业市场。

(三)建立信息共享数据库，实现监管联动

2017年7月，中国人民银行在落实金融工作会议中指出要“加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享，形成合力”。金融业务的交叉性和金融控股公司的出现更是凸显了协作的必要性。“监管机构之间的信息协调和一致行动也成为避免重复监管和监管缺失的必然选择”[15]建立金融监管协调机构能够实现高效率的信息共享和风险处置机制。国务院金融稳定发展委员会主要负责协调金融监管，监测与评估系统性风险，并向“一行两会”提出处置风险建议与对策，负责整个金融监管的信息数据的管理与共享，从而起到防范和化解系统性风险和区域性地方风险的作用。在“一行两会”基础上建立国务院金融稳定发展委员会有助于搭建金融业的大数据平台并在此基础上提供宏观规制政策，解决银行业统一监管中的信息共享与对称问题[16]。金融稳定发展委员会由国务院副总理牵头，除“一行两会”外，建议财政部、商务部等相关部委以及大型金融控股集团也可以成为组成委员，提高金融稳定发展委员会信息资源的有效性、及时性和全面性。

政府部门协调工作开展的关键是建立信息资源的共享机制，尽量以立法的形式明确各部门必须共享的信息。数据信息的收集和分析是监管机构实施监督管理的前提和基础。全面准确的信息有利于监管机构从金融体系整体状况下发现金融体系中的漏洞，尽早识别系统中的风险并及时采取预防和治理措施[17]。仅仅收集金融数据尚不能满足维护金融稳定的需求，建议在国务院金融稳定发展委员会建立金融信息资源共享数据库，并设立金融稳定发展研究院。金融稳定发展研究院负责在银行业、证券业和保险业的监测数据库的基础上进行分析预测，结合当前经济发展的情形提出金融政策的建议。金融稳定研究院既是智力机构，也是议事咨询机构，提出的风险提示与金融政策建议需具有一定的效力。针对研究院提出的提示建议，由国务院金融稳定委员会全体会议讨论。如果“一行两会”认为研究院的咨询意见不宜执行，需做出合理的回复与解释，否则就要采纳执行。研究院负责对重要性系统机构的系统性风险进行全面监测，如果系统性机构存在风险经营的问题，可以要求“一行两会”做出重要性系统机构的信用风险预警，“一行两会”及时做出监管措施后，将情况与措施回复研究院。

我国经济社会处于转型阶段，市场化程度不高，数据杂音较多，表示系统风险贡献度的替代指标较狭义，因而统计与预判结果有一定的局限性[18]。建立金融信息资源共享数据库与金融稳定研究院有利于实现金融监测与金融监控的相对分离，达到监控金融系统性风险的目标。以金融研究院来代替监管机构内部的偏见与利益倾向，防止将领导意见或部门利益代入到金融决策与预测上来，体现民主性、客观性与科学性的统一。

(四)分级差异化监管，完善多层次信贷市场

完善多层次信贷市场需打破我国目前单一银行牌照制度，建立具有我国特色的银行业分级牌照制度。借鉴新加坡、中国香港和台湾地区的准入制度，银行业分级牌照制度应与银行业功能监管相结合，以业务本质作为银行业分级标准。从银行业产生的渊源来看，银行业的核心业务是存款业务和贷款业务。建议以贷款业务为银行业与其他业务的划分标准，以存款业务为银行业内部的分级标准，对现有银行主体进行重新整合和细分，形成多功能多层次的信贷市场。差异化管理可以将金融风险限制一定稳定的区域，促进银行业务和服务对象的精细化分工。

银行业分级牌照制度根据风险程度和影响范围对其设定不同梯度的准入标准和风险控制标准。对于吸收公众不限额存款、吸收限制存款以及不吸收存款的金融机构的监管标准进行差异化设置：对吸取存款业务的大型银行要实行较为严格监管，而对吸收限制存款或不吸收存款的金融机构的监管标准可以较为宽松。对于民营银行也应以业务和资产规模来划分等级，实行差异化监管。差异化监管标准有助于吸收不同层级的民间资金进入银行业，促进银行业的金融产品的创新与快速发展。民间资本积极进入银行业，银行业货币供应量充足，有助于增加中小企业获得融资的可能性。

为保障分级牌照制度更好的发挥资源配置作用，还需建立牌照的转换通道，银行机构所获得牌照可有弹性的升级、降级，保障银行业金融机构升级或降级的平稳过渡。如城市商业银行经营良好，资本金、业务水平和风险控制水平等要素可以提升到上一个层级，则可以向银行业监督管理机构申请升级；如大型股份制银行因管理水平不善，难以维持其现有规模，银行业监督管理机构可以将其降级。牌照转换通道可以给予申请降级的金融机构在下一层级进行经营和整改，降低直接进行清算退出对市场的冲击，提高对消费者权益的保障力度。加强不同层级间银行业金融机构的信息与业务交流平台，实现金融资源在银行业体系内的合理分类和有效配置。

五、结语

在改革开放四十周年、金融危机十周年之际，对金融监管体制改革和监管理念的重新审视，对银行业监管权责的重新归集和划分，是促进金融业发展和完善金融监管体制的迫切要求。十九大报告中指出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在银行业领域，这一主要社会矛盾表现为银行业市场均衡发展需求与银行业资源配置不平衡不充分之间的矛盾。在我国银行业制度变迁过程中，由市场需求引导的资源配置处于次要和辅助地位。银行业监管体制受计划经济时期银行业管制政策的惯性影响，阻碍银行业市场的发展。我国是银行主导型金融，银行业监管体制是金融监管体制的核心部分。为保障市场经济的不断深入发展，金融综合经营发展需要金融监管体制创新，金融监管体制创新需要银行业监管体制创新。新金融监管体制下，银行业监管体制应打破制度惯性的负外部性，加强功能监管，满足不同层次的信贷需求，实现银行业的统一监管和差异化监管。银行业监管体制需与金融业、金融监管体制的新格局相匹配。在计划经济向市场经济转变过程中，市场经济的法律制度基础较为薄弱。金融监管失灵源于金融规制规则的制定过程以及规则实施和监督过程。银行业监管体制的完善应重视规制规则的制定和实施，提高法律在市场经济资源配置中发挥的作用。

注释：

① 英国的双峰监管模式被为“准双峰”是因为其行为监管局(FCA)还兼具对部分小微金融机构的审慎监管职能。

② 邢会强(2010)建议我国合并银监会、证监会和保监会，走统一金融监管体制的道路，实行无缝隙覆盖监管。周仲飞(2010)认为我国银监会面临的难题是如何准确把握银行准入的裁量性条件。单个国家重拾或继续坚持分业经营职能使本国银行业处于竞争弱势地位，我国银行法应放宽银行业务范围的限制。杨军战(2013)指出应当设立金融监督管理委员会——统一监管机构，才能实现增强金融监管专业化、健全金融监管协调机制的目的。

③ 在中国法律生活中，存在“法律不如法规，法规不如规章，规章不如批示”的现象。

④ 2017年9月8日，上海证券交易所和中国证券登记结算有限责任公司发布《股票质押式回购交易及登记结算业务办法(2017年征求意见稿)》的通知，为规范股票质押回购业务建立全面规范制度。

⑤ 2016年8月，银监会、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室联合制定，并经国务院批准的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》出台，将网络借贷界定为信息中介机构。

⑥ 2016年8月《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》出台后，截止到2016年9月，正常运营的中介平台数量是2202家，相比8月降低了33家，但与2015年同期相比较则减少了215家。

⑦ 数据来源：中国银行保险监督管理委员会《中国银行业监督管理委员会2016年报》。

⑧ 数据来源：中国人民银行《中国金融稳定报告2017》。

⑨ 同⑦。

⑩ 银行承担风险兜底责任，也被称为“生前遗嘱”制度(Living Wills)。