城市由资源经济向生态经济转化经验启示——以徐州市为例

翟国宇，王 妹

（南京林业大学 经济管理学院，江苏 南京 210037）

一、引言

徐州市自古素有“五省通衢”的说法，位于中国中东部地区南北东西交汇的中心，有着得天独厚的地理位置和占据重要的交通要道，使徐州市一直处于“兵家必争之地”的战略地位。徐州市的煤矿开采源于清朝末期，1880年，因洪水冲刷，徐州贾汪一带发现露天煤线。1882年，官督商办的徐州利国驿煤铁局开始运营。新中国成立后，成立了徐州矿务局，后改制为徐州矿务集团有限公司。徐州市的煤矿开采已经有130多年的历史，丰富的煤炭资源和煤矿开采产业，使徐州市建立起一套重工业体系，奠定了其在黄淮地区的经济地位[1]。贾汪区是徐州市最主要的煤矿聚集区，煤炭工矿用地和采煤塌陷区占全区面积的40%，煤炭职工和家属占全区人口的60%以上。但是，随着煤炭资源不断被开采挖掘，贾汪区因煤炭开采衍生的生态问题也日益凸显。长期的开采导致18万亩采煤塌陷地，与之伴随的是农耕用土地损坏、空气污染严重、生态环境恶劣等问题。2001年，贾汪7.22矿难事故引发了区政府对产业转型的思考。2011年，贾汪区被确定为全国69个资源枯竭城市之一。近几年来，贾汪区政府已投入巨额资金对塌陷地带进行综合整治，先后对潘安湖、小南湖、商湖、月亮湖等塌陷地进行治理，形成了4 000亩开阔水面和2 000亩湿地景观，潘安湖风景区后被评为国家4A级湿地景区。

由徐州市针对煤矿塌陷区的治理思路和路径可以总结得出：“生态包袱”完全有可能转化为“绿色资源”。单纯向自然索取资源虽然能在短期内为区域经济发展提供动力，但资源枯竭后不仅使城市发展陷入停滞期，后期的治理更是需要消耗大量人力、财力、物力和时间成本。治理塌陷区的同时，徐州市政府也不忘做好对相关人员的安置工作，为他们提供新的谋生渠道，这种以人为本的改革理念使得煤矿塌陷区的改造工作得以顺利进行，这一改革理念值得其他城市学习和借鉴。良好的自然环境为今后徐州市发展的生态经济模式创造了优良条件，过去丰富的历史文化积淀和乏人问津的风景名胜与古迹得以重新发挥潜在的经济价值。塑造出一个生态状况良好的城市形象，为徐州市当地相关农业产品的“走出去”提供了市场机会，契合了现代社会对高质量与生态友好的经济发展要求。党的十九大以来，徐州市开始探索发展绿色经济的新道路，走产业多样化、特色化发展之路，实行“生态+”战略，为徐州市的发展增添新动力。

二、“后煤矿”时代的发展格局

（一）将塌陷地带改变为生态湿地和特色旅游区

徐州市以实施生态修复、强化环境治理、推进绿色发展为重点，加快推进生态文明建设。把生态文明作为老工业基地振兴的重要标志，树立标杆、破解难题、增创优势，努力使优美生态环境成为城市发展核心竞争力。本着“宜水则水、宜田则田、宜农则农、宜林则林”的原则，徐州市启动了规模浩大的塌陷区整治修复行动，并创造性地实施了“基本农田整理、塌陷区治理、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体治理模式。此举的意义在于不仅将被损坏的地带恢复到合理的生态水平，而且挖掘出了生态环境潜在的经济价值。通过修复整平、引水造湖等措施，曾经荒芜的塌陷区变成了引人入胜的风景区[2]。截至2017年年底，徐州市已对近20万亩采煤塌陷地完成综合治理。将这些修复后的地区打造成生态旅游区，既为当地市民提供了休闲娱乐的场所，也吸引了外地游客来徐州游玩，带动了周边餐饮、酒店、文化等行业的发展。徐州市的这一做法给其他资源型城市树立了典范，再次证明了修复已损坏的生态环境不仅是偿还过去欠下的“生态账”，更是为城市的长远发展找寻了新的出路。

（二）打造绿色城市，坚持绿色发展

自习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断后，人们终于领悟到了良好的生态环境才是经济持续发展的根本。任何以牺牲环境为代价换来的经济发展成果，注定不能长久。从2010年开始，徐州市大力推进“二次进军荒山、让荒山披上绿装”工程。尽管徐州市四周环山，山体多为石灰岩，无土缺水，绿化工程的难度极大。经过多年努力，全市已累计完成荒山造林10万多亩，为400余座宜林荒山披上了绿装，实现了荒山绿化全覆盖，在全国开创了石灰岩山地造林的成功范例。此外，徐州市大力实施“拆违添绿、破墙透绿、见缝插绿”的政策，市区沿街沿路10亩以下的土地全部由政府改造拆迁，用于公园绿地建设，全面实施沿岸生态景观建设，规划建成一批滨湖、滨水景观公园，这些行动使徐州市河道绿化普及率达81.76%，林荫路推广率达92.32%，让当地市民享受优质均等的绿色福利。在徐州市出行，间隔500米必定有一块公园绿地。全市建成区绿化覆盖率达43.81%，由江苏省第7位跃居到第2位，建成了10分钟绿地圈，人均公共绿地面积15.74平方米，形成了“城在林中、路在绿中、人在景中”的园林城市特色，成就了一座真正意义的生态之城[3]。

（三）探路绿色发展，积极融入江淮生态大走廊建设

江淮生态大走廊是南水北调工程最重要的水源地和清水走廊，对保障沿线水域生态环境、促进南水北调水质稳定达标具有重大意义。建设江淮生态大走廊，是对接长江经济带、淮河生态经济带国家战略，探索流域可持续发展的重大实践；也是沿线地区破解环境资源约束，实现经济转型、社会发展的重要抓手；更是保护世界文化遗产、彰显运河文化的重要载体[4]。

徐州市在江苏省全省的生态建设中，战略地位突出。当前，该战略部署得到徐州市的积极响应，当地把参与江淮生态大走廊建设作为生态文明建设的龙头工程。对徐州市而言，加入江淮生态大走廊不仅意味着更好地推动徐州市的生态建设，更能为徐州市的生态经济带来更多的发展机遇。依托这个有力的平台，徐州市在落实主体功能区规划，明确生态功能分区，划定生态保护红线的任务上将有明确的目标和更好的执行力。江淮生态大走廊的建设将给徐州市带来以下发展契机：其一，推动交通设施建设。在大走廊沿线城镇、沿河、沿途景区等地点，可以加强交通网络体系构建，打造便捷高效、互通内外的综合交通走廊。其二，在结合沿线当地特有资源的基础上，鼓励发展高科技、低能耗、污染小的相关产业，大幅度提高生态经济产业的覆盖率，建设生态导向型经济。其三，沿线拥有京杭运河、黄河古道的文化底蕴和自然生态资源，在保护开发自然人文资源的基础上，大力开发文化旅游资源，构建沿河生态文化旅游景观体系，打造以节点城镇为载体、以基础设施为支撑、以文化资源为纽带、以良好服务为保障的文化旅游走廊[5]。

（四）改善民生，走旅游致富道路

在去产能的大趋势下，徐州市的很多矿区面临关闭和退出历史舞台的问题。随之带来的工人下岗、生活贫困等问题。以贾汪区为例，在煤矿企业改制转轨的情况下，区政府将棚户区改造作为贾汪区改善民生的首要任务。重点关注低收入农户和经济薄弱村，坚持精细脱贫，加强党员干部和贫困户利益的相关性，牢牢守住民生底线，推广“社会主义大家庭”集中供养模式，切实做好完善社会保障脱贫工作。在安置房选址上，以民意为基础制定安置计划，将下岗职工迁至配套设施齐全的商品房。拆迁过去棚户区的老旧平房，建设新型办公楼和住宅区[6]。大力发展就业容量大、环境污染少、群众参与度高的家具产业和电动车产业，拓展就业和创业渠道。在农村地区，建设了一批生态旅游景点、水果采摘园和特色民宿等绿色创收项目，真正做到生态富民和产业富民。政府和当地民众加快建设“生态+农业”步伐，推进农业供给侧结构性改革，发展绿色农业、现代农业、高效设施农业，大力发展休闲观光农业，培育出了一批有影响力的贾汪绿色果蔬品牌，实现了农民从种粮食到“种风景”的转变，开辟出一条具有贾汪特色的脱贫致富之路。

（五）相互协调、相互促进生态经济和其他产业经济的关系

徐州市的地理位置优势突出，重工业的产业基础实力雄厚，众多新兴产业还在建设发展中，这些优势条件是可以和徐州市的生态经济战略相互协调发展的。地理优势方面，徐州市是重要的交通枢纽，高铁到达北京、上海、武汉等大城市的时间较短。经过近几年的发展，徐州市已经初步形成了以制造业物流为龙头，以铁路物流、航空物流、港口物流等为配套的现代物流产业体系，目前全市物流企业达8 000多家，各类物流园区近50家，物流行业年营业收入超过2 000亿元，进入了规模快速扩张、服务层次不断提升、产业加速集中的新阶段。便捷的交通物流条件可以带动特色农产品的推广和人才引进，更能吸引外界加强与徐州的经济往来。生态条件和城市面貌的改善，为徐州市的转型发展、招商引资和吸引人才发挥了重大作用，也为徐州市实现重工业改造升级，打造软件、通信、电子等高新产业提供了全新的发展环境。

三、徐州市生态经济转型启示

（一）资源型城市应提早建立危机意识，敢于做出改变

我国以资源为支柱产业的城市，如大庆、攀枝花、马鞍山等，在面临资源枯竭时，往往会经历一段发展停滞期。作为老工业基地，靠简单复制发达地区的发展模式、发展经验很难实现振兴转型。只有坚持从实际出发,因地制宜、扬长补短，才能真正找到转型的出路。从当地政府至普通市民，都在为城市发展和生存问题背负着巨大的压力。转型前，树立必要的危机意识，才能为寻找新的经济源泉提供动力。政府需要积极探索新的发展出路，借鉴其他类似城市的改革模式，大胆的进行尝试。以从事当地支柱产业为生的市民要做到密切关注行业动态，及时向政府或相关部门提出改革建议。转型过程中，要敢于突破过去由资源支柱产业带来的体制障碍，敢于面对社会舆论。建立新的产业经济模式的同时，社会财富的分配制度和人员编制问题，也必须要做到与时俱进，为参与建设新型经济的技术人才和管理人才创造公平的社会环境。

（二）妥善安置下岗职工，积极解决民生问题

经济转型的根本目的是改善人民生活水平，在推动转型发展的过程中，徐州市全面贯彻以人民为中心的发展思想，始终把人民利益放在最高位置，以造福百姓为最大政绩，老百姓的获得感和幸福感明显提升，自豪感和荣誉感明显增强。坚持大力推进民生幸福工程，每年尽力办好一些民生实事，着力解决老百姓“衣食住行、生老病死”等民生热点难点问题，让振兴转型成果更多更公平惠及人民。在产业转型的浪潮里，势必出现大量下岗职工，这些人的生活和工作将面临许多严重问题。政府应处理好这些职工的归属问题，例如通过业务培训，改造成新型工种人员；对有特殊或重大贡献的职工，可以给予其新型企业的股份，实现劳动者到所有者的转变；给予迁置费，转变为自由职业者等方式。有改革的地方就有矛盾，没有经济来源的下岗职工容易成为社会的不安定因素，所以这需要政府实施合理有效的手段化解这一矛盾，为发展新经济提供稳定的发展期。

（三）更加注重生态环境保护，避免走老路

经济转型进入起步阶段时，常伴随着生态环境进入初始恢复状态。此时的生态环境十分脆弱，发展新经济过程中要注意避免对生态环境造成二次破坏。同时，要吸取过去因追求经济增长而带来环境破坏的教训，认真制定与规划现有经济产业的发展模式和改革速度。新产业的振兴往往需要很长时间的积淀，切忌为追求高速度高增长而再次陷入“先污染后治理”的怪圈，这一阶段可以用来修复生态环境，如植树造林、净化水源、削减多余产能等。一方面，政府要认真将环境保护的法律法规和政策落实到日常的环保稽查工作中，对于有高污染高排放的企业和生产作坊，要坚决整改和关停，严查环保执法过程中存在的不作为和渎职行为。另一方面，可以对从事新型产业和低污染项目的企业给予适当的税收优惠政策，以此鼓励相关领域的企业来徐州市发展业务，为徐州市的产业升级和改造旧工业体系提供物质条件。若要长期保持良好生态环境，必须大幅度改变徐州市过去的经济产业结构，为引入和发展生态产业、高新技术经济体系提供足够的施展空间。

（四）政府与民众共同发力，共建生态城市

发展生态型经济的根本目的在于提高人民生活水平，建设城市的生态经济发展模式，需要政府和人民的共同努力。首先，确定适合本地的生态经济方向。政府要做到广征民意，听取社会大众的意见和建议，积极思考和解决人民所反映的问题。其次，合理规划发展程序和区域。民众要主动配合政府的整改，落后过剩的产能势必要为发展高新产业和生态友好型坚决让步，积极参与到新经济的建设队伍中，改革过程中政府与民众的融合度，直接决定改革的速度与质量。再者，对于改革中暴露出的社会矛盾和各主体间的经济利益纠纷，政府要充分予以重视，不能因出现畏难情绪而使经济转型工程滞缓，要做好民事调解工作和法律宣传工作。最后，财政监督问题和利益分配问题不可忽视。用于发展新兴环保项目的财政资金，政府需严密监控，确保资金真正投入到生产建设中；设置多层次的监督体系，防范资金的挪用或盗用；生产成果的分配必须遵循“多劳者多得”的原则，以调动人们的建设热情，为生态经济改革提供较长期平稳的驱动力。

四、关于徐州市发展生态经济的建议

（一）生态旅游资源与传统文化相结合，开发旅游新产品

徐州市是一个拥有深厚历史文化积淀的古老城市，这些非物质财富可以与当地生态旅游建设相结合。目前，“生态旅游”是一个仍在不断发展和完善的新兴旅游模式，多元素融合的旅游产品才能满足现代人对旅游项目的高水平体验需求[7]。徐州市地处苏鲁豫皖四省交界处，当地文化呈现出以两汉文化为主体，齐鲁文化、吴越文化、中原文化等相融合的局面。利用这种文化优势，徐州市的文化旅游部门可以通过创办相关文化传播活动，如组织演出历史剧目、举办传统文化展览等。环境保护部门和城市建设部门应共同发力，在保护好城市环境和旅游景区的同时，加强这些区域的历史文化特色建设，对历史遗迹进行修复，注重周边地区的绿化保护。只有实现“生态+文化”的建设目标，才能更好带动徐州市当地的生态经济发展。

（二）加强景区基础设施建设，完善旅游服务

从全国目前旅游热度来看，徐州市作为一个旅游城市的形象并没有深入人心，原因是多方面的，包括旅游产品知名度低、旅游管理人才匮乏、生态旅游理念落后、当地有关部门不重视等因素。基于这些现状，改善当地与旅游相关的产业建设是亟需解决的问题。历史文化方面，徐州市拥有龟山汉墓、汉兵马俑、狮子山楚王陵、戏马台等文化遗迹；自然风景方面，徐州市拥有云龙湖、古黄河、九里湖湿地等自然资源。在对外推广徐州旅游产品的同时，更要从游客角度出发，完善基础设施建设。为游客提供餐饮、住宿、通讯、交通等方面高水平的服务，政府在为景区建设的招商引资过程中，不仅要给企业提供合理的优惠政策，更要聆听社会其他方面的建议，防止最终打造出来的旅游产品千篇一律，缺少文化特色。

（三）完善景区管理，注重生态景区的保护

生态景区建设工作的好坏，直接关系到生态经济的效益水平。同样重要的是，建设工作完成后，对生态景区的保护工作依旧不能轻视。景区环境的日常维护和保养，是维持一个城市旅游形象的重要工作。这需要徐州市的文化旅游部门积极引进和培养在旅游管理、园林种植、文化传播等领域的人才，更好的发挥生态景区在休闲旅游、文化熏陶、助力经济等方面的职能。在景区外部，规划部门要具备远瞻眼光，尊重发展生态经济的大背景，在景区周边地带，不应出现高排放高污染生产企业和过于密集的工业产业区。在景区内部，工作人员要树立责任意识，加强对景区内水体和林木资源的监测，及时防范和制止游客的不文明行为。总之，景区的环境治理需要各方的积极理解与配合，要在全社会形成对发展生态旅游经济支持的认同感，需要经过较长时间的努力。

（四）完善制度与机制，全社会参与建设

生态经济的理论框架还不够完善，将其应用到旅游领域，仍需要大量的实践来探索发展经验。实践过程中，要加强内外合作，不拘泥于行政区划界限和壁垒，完善跨区域污染防控协调机制、工程项目合作推进机制。优化生态补偿资金使用办法，完善考核评价机制，不把GDP作为唯一衡量标准，注重产业发展的质量、生态治理成效等指标的考核，树立鲜明的绿色发展导向。政府部门要发动全社会的力量，鼓励引导社会资本参与生态治理修复，支持重点区域开展环境治理、资源循环利用、水土污染等综合治理。依托江淮生态大走廊这一有力平台，强化财政扶持，发展绿色信贷，加大对江淮生态大走廊建设工程的信贷支持力度，积极发展生态经济项目资产证券化产品。一方面，任何形式的经济发展都离不开强有力的政策支持，政府全方位参与和鼓励生态经济发展，是一个城市得以健康转型的重要保障。另一方面，只有全社会对修复生态和绿色经济发展的积极响应和认可，才能够使得政府和相关组织的工作顺利开展。

五、结论

城市经济转型历来是旷日持久的社会工程，这其中包含众多复杂的问题，触及多方面的相关利益，更容易激化新旧产业之间的社会矛盾。政府要谨慎选择转型方向，在规划新型经济建设的同时，时刻关注社会大众所关心的问题，协调解决好潜在的利益纠纷。我国当前处于社会变革时期，很多城市已经不能仅仅依靠传统产业发展，或早或晚都需要向新的经济发展模式转型。在尊重客观事实的前提下，选择发展生态经济是较为理想的道路，其既能满足当代人更高的生活水平，又能为将来经济发展提供良好的发展环境。

每个资源型城市的经济状况和实际都不相同，但是在转型过程中，都要注重新旧产业的衔接转化问题，发挥传统产业的“余温”，充分调动社会人力与社会资本，加强宣传发展新型产业对城市经济形势的必要性，不能全盘否定传统产业曾经为城市经济做出的贡献。无论城市经济转型的方向在何处，都不应当忽略对自然环境的保护和生态系统稳定的关注，政府和社会都要积极主动地树立可持续发展理念，只有宜居宜人的城市环境，才是经济高速高质发展期望得到的效果。