扶贫项目资金绩效管理的经验和思考

王 智/ 文

一、扶贫项目资金绩效管理经验

（一）围绕项目库打好基础

栾川县在扶贫项目建设上紧紧围绕四个“精准”开展工作：一是精准项目规划，以“十三五”脱贫攻坚规划为指针，以改善基本生产生活条件和发展能够增加收入的产业为主，坚持扶贫和发展并举。二是精准项目编报，建立村级申报、乡镇初审、主管部门审核、脱贫攻坚领导小组审定的项目编报机制，并把项目主要建设内容、开发效益和项目投资总量及资金来源等重要事项在项目区内公示，主动接受农民群众和社会各界的监督，让广大农民有充分的知情权、监督权，最大程度保证了程序公正、内容科学。三是精准项目落实。按照“谁报送、谁实施、谁负责”的原则，加强相关部门的沟通，建立项目验收和运营管护机制，确保纳入扶贫项目库的所有项目均能够及时开工和资金按时拨付。四是精准项目绩效，以扶贫项目库为依托，坚持将资金与项目精准匹配，明确部门分工、操作程序和监管措施，明确实施项目、资金金额和绩效目标，确保资金使用效益。

同时，栾川县针对扶贫项目资金实行“放管服”，降低资金审批门槛、缩短审批时间，节约使用成本，先后出台了一系列政策：如对竣工验收合格还未进行决算评审的扶贫项目，将财政资金支付比例由70%提高至80%；将财政预算评审10 万元标准提高到20 万元以上，预留质量保证金比例降低到3%，明确工程可按照比实际进度低10%的比例拨付资金；对投资额在50万元，不再报送预算评审，财政投资评审仅对项目进行结算评审，以结算价作为付款依据。

2016 年栾川县确立扶贫项目136 个，当年完工率97%；2017 年入库扶贫项目541 个，当年完工率99.08%；2018 年项目扶贫入库扶贫项目714 个，完工率99.86%。

（二）围绕资金库科学统筹

“统筹整合资金”是在财政资金使用领域的一次大胆而成功的尝试。“多个池子取水，一个龙头放水”，实现了集中精力办大事、有钢使在刀刃上的效果。栾川县按照省、市、县相关文件精神对全县财政涉农资金进行整合。

2016 年栾川县统筹整合资金12746.52 万元，其中：产业发展项目669.16 万元，基础设施项目8908.35 万元，社会服务项目144.25 万元，易地扶贫搬迁项目420 万元；撬动农商行投放贫困群众免担保贷款超过3000 万元。2017 年栾川县统筹整合资金34244.67 万元，其中：用于75 个贫困村道路建设、安全饮水、安装路灯等基础设施类项目10868.63 万元；用于贫困村文化、教育、卫生等社会服务类项目3195.8 万元；用于光伏发电、服装产业、农产品加工、种养殖等产业扶贫类项目20180.24 万元；四家合作银行累计向贫困户贷款1866 笔7085.58 万元。2018 年统筹整合37775.95 万元，其中用于基础设施类23768.96 万元，用于贫困村村集体经济、来料加工、到户增收、服装产业、旅游产业、互助金贴息等农业生产发展类项目10025.49 万元。

（三）围绕精准项目进行动态监控

精准扶贫中往往会在资金使用上体现出来，打通财政系统各级层级以及和业务主管部门信息孤岛，并融合扶贫业务主管部门及工商、税务、公安、国土、住建等多部门信息，实现数据共享。在此基础上，栾川县推进资金与项目一一匹配、资金支出进度和项目实施进度一一匹配，及时反映项目的形象进度和资金的支出进度。对每一笔资金，都能实时获取上级分配文号、时间以及本级接收时间、下达下级文号、时间和分配去向；实时呈现支付的付款单位、账号、时间、支付用途以及收款人、收款账号等具体信息，实现了扶贫资金从预算安排、到最终支付的全流程逐环节链条式追踪。在预算管理、资金流向、资金使用、账户管理、收款企业、受益贫困户等6 个方面设置了不同分类的各项预警规则，运用大数据技术综合比对甄别，实时预警疑似问题，跟踪纠正违规操作。比如，到户增收资金，在最终支付到贫困户的“一卡通”账户后，系统会自动对收款人房产、车辆、所属公司、纳税信息等情况进行分析，筛选出不符合建档立卡贫困户标准的可疑人员进行风险提示。系统上线两年来，全省扶贫项目对接率达99.5%，开工率99.2%，扶贫项目资金使用效益进一步提高。

二、扶贫项目资金绩效管理的若干思考

（一）项目库建设的战略性、可持续性

近几年，我国对建立财政中长期规划和预算框架的提法越来越多，河南省部分县市已部署了部门预算2.0 版本，将中长期规划模块纳入系统。但基层扶贫项目在实际建设和推进过程中，常常还存在“多见树木少见森林”的现象，总体项目数量逐步增加、而对于长远规划不足的现象还一定程度的存在。比如某个贫困村存在居民饮水项目，在项目库数据表中的绩效目标，通常是诸如“解决多少村民饮水”，但是水源有用多久，会不会用了一年半载就枯竭？所以除了纳入项目库安排基本建设资金外，还应调查饮水困难的原因、症结，了解水源不足还是居民用水浪费。现在农村不少自来水不收水费，放任自流就会导致再多的水也不够用。这就需要引入用水收费机制，在安排项目时加上水表购置或补贴资金，资金补足了，实现了节约用水，避免了人为水荒，才能真正实现长期效益。

（二）资金整合中的博弈问题

整合资金，往往会动预算单位的奶酪，触及直接利益，在实际工作中，除了少部分资金因为程序烦琐、后续麻烦多，大多数资金被整合，都会引起该部门的抵触。为了保证整合工作顺利推进，需要给其承诺今后安排同等数量的资金，这就给后续工作带了新矛盾。有时候因为政策变动、迎检迎评等临时性因素，会要求加快项目实施进度，而某些项目因为审批等环节被迫延迟，却为了保证进度，避免资金被收回整合，只好超进度拨付资金，这就使得项目的质量难以得到有效保证。同时，预算约束力的不断增强，倒逼预算目标必须越来越精准，资金使用的弹性空间越来越小；加之近几年的资金整合，某些主管部门对预期不太明确的项目申报不再积极，担心因政策不透彻而被整合走，这就更使得未来可整合的资金会越来越少。

（三）项目监控系统值得推广和改进的地方

以扶贫资金动态监控系统为例，该系统对扶贫资金使用过程的数据自动抓取、智能分析、全面覆盖，值得在其他财政资金拨付领域推广，以实现对所有财政资金的全过程监督。2018 年财政部推出了新的扶贫资金动态监控系统，该系统正是基于这一思路，拟以扶贫资金尝试，再推广到所有财政资金领域。但是该系统在使用过程中，受到不少用户的吐槽，主要是因为该系统承载能力弱，手工工作量极大，使用起来很不顺手。

三、结语

绩效管理和评价体系的完善非一朝一夕之事，从扶贫项目资金的绩效管理，到全面实施预算绩效管理，我们还有诸多地方需要完善、细化。只要重视问题，改进不足，不断优化绩效管理体系，政府资金的使用质量和效益必然会有更大的提升。