经济发展中土地招标拍卖挂牌出让问题研究及建议

殷玉娥

摘 要：随着城市化水平的提高，土地需求日益增加。土地市场运行过程中，健全和完善土地市场规范交易行为，严格执行经营性及工业用地招拍挂制度，乌鲁木齐市土地市场化程度不断提高，取得了一定的成效。本文以乌鲁木齐市土地招拍挂为研究对象，经过分析土地供应现状，提出调整用地结构、优化配置资源、健全市场管理服务体系等方面对策建议。

关键词：土地;招标拍卖挂牌出让;问题及建议

一、土地招标拍卖挂牌的含义及现状

（一）土地招标拍卖挂牌的基本概念

土地招标拍卖挂牌简称“土地招拍挂”，是一种公开交易的方式，除了国有建设用地使用权可以采取这种方式外，其他土地权利的转移，也可采取这种交易方式。这三种出让方式，在成交方式、竞买规则等方面存在差异，其中招标出让，中标者是条件较优、中等价格的投标人，不是最高出价者，政府意图和社会公共目标起重要的作用;拍卖出让，竞买人可现场根据竞争方的报价，拍卖底价完全由土地预期收益所决定;挂牌出让可多次报价，依挂牌截至时的出价或现场竞价结果，确定成交人。

（二）乌鲁木齐市土地招拍挂出让现状

1.土地招拍挂配置程度稳步提高。从编制土地利用年度供应计划入手，根据土地市场供求关系，探索一级市场开发新机制和规范存量土地拍卖、挂牌出让的新途径。科学制定《年度国有建设用地出让和储备土地出库计划》，积极协调规划、建设等部门，合理确定出让宗地规模，解决好宗地内道路、绿地等基础设施问题。加大经济适用住房、住宅用地配套5%保障性住房、廉租房和解危解困房的土地供应，确保住房土地供应和住房结构双“70%”政策的落实。停止别墅类项目的土地供应，限制低密度、大套型住房的土地供应，严格集资合作建房用地管理。土地招拍挂配置程度呈逐年增长，发挥市场配置土地的基础性作用。

2.加强土地市场支持和服务体系建设。实行土地市场运行快速反应机制，建立并运行土地市场动态监测与监管系统。及时将地价、土地供应计划、出让公告、交易结果等信息向社会公布，全面实现土地供应、开发利用和市场交易全程动态跟踪监管。严格执行地价评估集体会审制度，强化土地评估、拍卖等中介机构的监督引导和行业自律，使土地公开出让市场更趋公开、公平和公正。

3.政府调控土地公开出让市场力度加强。积极探索建立土地储备机制，于2001年成立了土地储备发展中心，对国有土地实行统一征收、经营和管理，分散、多头供地的局面得到扭转，政府成为平衡土地市场供需的主导力量。近年来，不断完善土地收购储备制度，由各区（县）征收办负责具体实施，提升储备用地的自身价值，一定程度上在提高政府对土地市场的调控能力、提高土地利用率、防止国有土地资产流失等方面发挥了积极作用。

二、土地招标拍賣挂牌出让存在问题

（一）土地供应计划及用地结构不合理

土地供应计划因规划调整、拆迁补偿未到位、供地方案不合理等不确定因素，计划实施的时序性较差。据统计，目前乌鲁木齐市人均耕地面积仅为0.36亩，已远远低于警戒线，这意味着城市发展要尽快完成粗放发展向集约发展转变，尽量提高存量土地和闲置土地的利用集约化程度，严格控制农用地转为建设用地。近年来，乌鲁木齐市商业、工业、住宅用地容积率指标，虽然逐年提升，但整体水平较低，分析2011-2016年乌鲁木齐市土地公开成交结果，商业、住宅用地容积率一般在2.0-3.5，工业用地容积率0.7-1.0。从城市规划和土地利用总体规划来看，建成区可利用的土地资源极为有限，城市发展必须走内涵挖潜的路子，适当提高城市综合容积率。

（二）基准地价制定滞后影响了成交价格

2001年，乌鲁木齐市完成了城区土地定级与基准地价更新成果的第一次全面更新工作，将城区内315.21平方公里的土地，按照综合和分类定级方式，划定了七个级别，并确定了各级别商业、住宅和工业用地的基准地价。2003年3月，该成果经过局部调整后经市人民政府颁布实施至2012年。此后，乌鲁木齐市社会宏观经济形势变化和基础设施完善程度的逐步提高，建城区面积不断扩大，市区面貌发生了很大变化，存在部分新兴区域处于定级和基准地价评估成果的空白区，部分区域基准地价水平不能与现实地价水平相衔接等现象。根据国家“土地等级每6年调整1次，基准地价每3年调整1次”，10年未更新基准地价，城市基准地价更新落后于土地市场发展，同时也滞后于社会经济发展。

（三）土地“招拍挂”未实行网上挂牌交易

采用信息化的手段，通过网上挂牌交易，把传统的人工现场交易模式彻底交给了计算机，由计算机统一操作接收指令，接收报价、缴纳竞买保证金、确认成交结果等，一定程度上会为用地单位提供高效率、公平化的快捷服务，避免了各种人为因素。对土地交易市场及制度建设、网上交易工作规则、流程、交易系统开发，包括出让宗地底价确定、供地管理模式、工业用地出让流程等方面。截至目前，乌鲁木齐市土地招拍挂出入仍采取现场申请和竞价的模式。

三、土地招标拍卖挂牌出让对策建议

（一）加强土地供应合理调整用地的结构

依据土地利用年度计划实施和土地市场调控政策变化，把握供需双向调节力度，从整体上控制供地规模、结构、节奏和时序，并根据土地征收工作进度、农用地转为建设用地报批、固定资产投资项目建设等实际情况，按季度定期研判供需变化，评估计划实施效果和预期完成率。同时，加强对计划执行情况的监管，使土地供应逐步呈现结构合理、空间优化、稳定增长、节约集约的良好局面。严格控制建设用地总量，有计划、时势地将土地投入市场，确保土地供应的合法性。

（二）健全完善土地市场制度规范市场行为

进一步健全和完善国土资源市场相关配套法规、政策体系。针对土地公开出让和批后监管不力问题，应制定《土地市场的监督和管理的工作制度》，定期开展国有土地使用权出让情况专项清理，对土地出让金的收缴应严格执行合同约定，对于违约、欠缴等出让金的情况，可通过发催缴通知、约谈、司法程序等，确保国有资产不被流失。此外，政府应公开出让方式的使用范围，公开交易结果，及时公布土地市场出让信息，并向社会公布有关土地市场的有关政策、法规，接收社会的监督。

（三）完善土地公开出让市场价格形成机制

土地公开市场交易因受物价因素、政策因素、经济发展因素、社会稳定因素等多种原因的影响，也在不断地发生变化;同时基准地价代表城市级别地价，基准地价可以起到宏观调控和指导市场的作用。乌鲁木齐市人民政府于2013年12月24日发布了《关于公布调整后乌鲁木齐市城区土地基准地价的通告》（乌政通〔2013〕31号），自2014年3月1日起实施;同时《关于使用乌鲁木齐市城区土地级别基准地价更新成果的通告》（乌政通〔2003〕4号）自本通告施行之日起停止执行。

基准地价从更新前后对比数据可以看出，主城区（含原东山区）与2003年公布使用的成果相比，各类用地基准地价均有一定幅度提高，尤其是工业用地增幅非常显著。具体到各类用途上，商业一至七级和住宅一至六级地价呈现较为均衡的上涨趋势，商业一至七级的基准地价涨幅平均约51.39%，住宅基准地价涨幅平均约51.42%，住宅七级地价大幅度上涨主要是受工业用地最低价的影响。调整后的基准地价实施以来，乌鲁木齐市土地市场平稳过渡，2014年后招拍挂用地地价明显增加，政府纯收益大幅增加。

（四）健全土地公开出让市场管理服務体系

加快土地公开出让市场信息化建设力度，实行网上挂牌交易。系统采用订单号管理制度，即每个地块网上交易前，对应每个竞买人自动生产一个随机不重复的子账户，在竞买过程中系统只显示随机生成的子账户，做到竞买人身份的相互保密;先竞买，后进行资格审查，即在每个地块网上交易完成后，该地块竞得人需到交易场所进行现场的资格审查;同时引入安全评测机构，通过网路监控、定期检测等形式，减少系统被攻击风险。建设土地公开出让交易信息发布平台，公开披露土地成交信息，也可在土地有形市场布置包括电子触摸屏等设备，方便查询地块的公告信息、位置坐落等资料。

结论

乌鲁木齐市经济快速发展，供需矛盾突显，公开出让市场程度明显加快，但实施过程中也出现了一些问题。本文在国内已有研究成果的基础上，发现了乌鲁木齐市土地招标拍卖挂牌存在用地结构不合理、基准地价更新严重滞后、资源配置不合理等问题，针对这些问题提出对策建议。形成盘活存量土地、优化资源配置、合理供应土地的公开出让市场，促进乌鲁木齐市经济和社会发展。

参考文献：

[1] 岳晓武，雷爱先主编.土地招标拍卖挂牌理论与实务[M].北京：中国财政经济出版社.2008.

[2] 乌鲁木齐市人民政府法制办公室.乌鲁木齐市政府规章汇编[Z].乌鲁木齐： 乌鲁木齐市人民政府，2015.

[3] 王小莉，《土地法》，北京法律出版社，2003年版