高等教育援藏政策：成效、问题与创新策略

张王勇

（1.陕西师范大学教育学院 陕西西安 710062；2.西藏民族大学教育学院 陕西咸阳 712082）

高等教育援藏政策是国家治藏方略的重要组成部分，也是国家统筹西藏高等教育与全国高等教育协调发展的一项重要制度安排。2001年以来，在“科教兴藏”“人才强藏”战略指导下，国家加强了对西藏高等教育的扶持力度，组织安排相关内地省市和高校对口支援西藏高校。在中央关心和内地省市、高校的支援下，西藏高等教育实现了历史性跨越式发展，办学规模迅速扩大，内涵质量建设显著提升，已成为西藏经济社会发展的重要智力支撑。实践证明，高等教育援藏政策是解决西藏高等教育加快发展和深化改革，促进西藏高等教育与全国高等教育协调发展的有效途径。但是，任何一项政策都会受到人类活动的局限性和政策活动本身所具有的复杂性的影响，政策规划的目标和手段在执行过程中可能会遇到这样或那样的问题，甚至产生偏差，现实中的政策产出并不一定符合预期。[1] (P369)同样，高等教育援藏政策在运行过程中也存在着诸多问题，使援藏政策实践常常发生事与愿违的结果，降低了援藏政策效果和援藏目标的顺利实现。因此，全面总结2001年以来高等教育援藏政策所取得的成效及运行过程中存在的问题，对于今后改进和完善高等教育援藏政策，提高援藏政策有效性有着重要的理论和实践意义。

一、高等教育援藏政策取得的成效

高等教育援藏政策的目标旨在通过内地省市和高校的支援，提高西藏高校的办学水平和教育质量，增强西藏高校服务地方经济社会发展的能力。2001年以来，在国家支援政策的指导下，内地省市和高校通过选派管理干部和专业教师、捐赠物资、培养培训教师、联合开展科研和人才培养等方式给予了西藏高校强有力的支援和帮助，使西藏高校在短短的十几年内就实现了跨越式发展，取得了历史性进步。

（一）西藏高校学科建设持续扩大，专业结构逐渐优化

学科专业建设是高校办学的基础，也是高校适应社会经济发展的主要体现。中央在制定支援西藏高等教育政策中，始终把促进西藏高校的学科专业建设和结构调整作为一项重要内容。在对口支援工作中，支援高校紧紧围绕加快西藏高校学科专业建设，促进西藏经济社会发展这一中心任务，通过领导互访、联席会议、选派干部和教师帮助西藏高校制定学科专业发展规划，指导西藏高校凝练学科方向，强化优势学科和特色专业建设，促进西藏高校学科专业结构与当地经济社会发展的深度融合。2001年以来，在内地省市和高校的支持和帮助下，西藏高校的学科专业数量迅速增加，专业内涵建设不断提高。2001年，西藏高校仅有硕士学位（二级学科）授予点4个，本科专业56个，在校本专科生6793人，硕士研究生47人。经过十余年努力，西藏高校的博士学位授权点和硕士学位授权一级学科点实现了零的突破。2015年，西藏高校共有博士学位授权一级学科点5个，硕士学位授权一级学科点24个，本科专业142个，在校本专科生33474人，硕士研究生1403人，博士研究生25人。①随着办学规模的扩大，学科专业结构逐渐趋于合理，理工科专业所占比例逐年增加，重点学科和特色专业建设成效显著，初步形成了以高原医学、高原地质、高原生态、高原环境研究为核心的高原科学技术学科和以藏语言文学、藏族艺术研究为核心的西藏民族优秀传统文化学科两大学科专业群，学科专业结构与西藏经济社会发展的契合度日益增强。

（二）西藏高校人才培养模式不断创新，教育质量稳步提高

人才培养是高校的根本任务，提高人才培养质量是高校生存和发展的生命线。人才培养质量的提高主要依靠高素质教师队伍及现代化的教育理念、教学方法。针对西藏高校滞后的教育管理理念和薄弱的师资队伍，教育部提出高等教育援藏工作要以人才培养为中心，以学科专业建设、师资队伍建设、学校管理制度与运行机制建设为重点，通过对口支援提高受援高校的人才培养质量。2001年以来，在中央组织部和教育部的统筹协调下，支援高校为西藏高校选派了一大批高素质的管理干部和骨干教师，协助西藏高校制定和完善教学科研管理制度、引导本地教师更新教学观念，改进教学方法。支援高校还通过与西藏高校合作开展教学改革研究，联合培养人才等方式协助西藏高校创新人才培养模式，提高人才培养质量。2002年，上海交通大学、西安交通大学与西藏大学签订“校际选课、承认学分、合作办学”的合作协议。根据协议，上海交通大学和西安交通大学通过卫星远程教学系统和IP地面网络相结合的方式向西藏大学无偿输送优质教学资源。这一支援协作项目拓展了西藏大学的办学资源，使西藏大学的学生实时地享受到了东部名校名师的授课，而且其所修学分也得到上海交大和西安交大的认可。2010年后，在教育部“对口支援高校联合培养本科生”政策的指导下，支援高校与西藏高校合作开展了“1+2+1”“1+1+2”等多种形式的本科人才联合培养，为西藏高校学生赴内地重点大学学习提供了机会，也推进了西藏高校人才培养模式的创新。近年来，在支援高校的帮助下，西藏高校人才培养质量和社会声誉不断提高，本科专业报考人数和生源质量有了很大改善，人才培养更加符合西藏经济社会发展的需求。

（三）西藏高校科研水平日益提高，科研成果逐年增加

科研水平是衡量高校综合实力和办学水平的重要指标，也是提高高校教育质量和社会服务能力的关键支撑。为提高西藏高校教师科研能力和学术素养，2007年教育部在“高等学校本科教学质量与教学改革工程”中设立“对口支援西部地区高等学校”项目提供专项经费资助西部受援高校教师到支援学校进修学习，2010年教育部出台东部支援高校为西部受援高校定向培养博士、硕士研究生单独招生政策，这些支援政策为西藏高校教师业务进修和学历提升提供了便利条件。以西藏民族大学为例，2002-2015年，支援高校为西藏民族大学培养博士学位教师73名，硕士学位教师39名；接收西藏民族大学200余名教师进修学习。②通过支援政策，西藏高校科研能力显著提高，每年获得国家级科研项目呈现逐年增长态势。据统计，2011年以来西藏高校共获得国家自然科学基金项目203项、国家社会科学基金项目214项、科技部“973”项目3项、国家科技进步二等奖4项，[2]这些重大项目成果为西藏经济的跨越式发展提供了强有力的智力支撑。支援高校还通过与西藏高校联合申报科研课题、举办学术会议等方式帮助西藏高校提升科研能力。如2002-2014年，支援高校与西藏民族大学联合申报了《少数民族新闻史研究》《新时期民族工作机制创新研究——关于对口支援民族地区机制的探索与研究》《当代西藏民族自治地方政府治理模式创新研究》等10项国家级重大课题，联合举办了“第二届中国少数民族地区信息传播与社会发展论坛”“藏传佛教与西藏和谐社会”研究及“诠释学”研讨会等多个学术会议。支援高校还选派出专家学者160余人次赴西藏民族大学开坛讲学，资助西藏民族大学中青年教师出版科研专著近20部。③通过这些支援方式极大地提高了西藏民族大学的科研水平，增强了学校科研服务社会的能力。

二、高等教育援藏政策及其执行存在的问题

高等教育援藏政策促进了西藏高校与内地的交流和联系，加快了西藏高校的改革与发展，提高了西藏高校服务地方经济社会发展的能力。但是，高等教育援藏政策及其运行还存在着一些问题，制约和影响着支援政策的有效发挥。

（一）支援工作存在“多头”管理

当前支援西藏高等教育政策决策机构繁多，部门林立，职责不明，各个部门之间缺乏有效沟通与协调，政策规定不尽一致，导致援藏工作推进严重受阻。如在援藏干部选派工作中，既有教育部组织的东部对口支援高校选派的管理干部，又有中央组织部组织的内地高校援藏干部，二者的目的都是通过选派干部到西藏高校挂职工作，充实西藏高校干部队伍，帮助西藏高校提高管理水平，但是由于二者分属不同的管理部门，导致两类管理干部的政治待遇、经济待遇，尤其是政治待遇存在着较明显的差别。不同部门对干部援藏政策规定的不同造成了人们对两类干部性质的不同理解。据笔者调研发现，援藏干部已成为一种特定群体，专指中央组织部组织选派的干部，而对口支援高校选派的干部一般被称之为“对口支援高校援藏干部”，选派的教师也不再称为“援藏教师”，而称为“支教教师”。同为支援西藏高校的干部和教师，却被人为地赋予了不同内涵，这在一定程度上降低了部分援藏干部和教师的积极性。再如，为了加强对口支援西藏高校工作力度，教育部安排了多所内地高校对口支援西藏高校，但是这些支援高校却分属不同的管理部门，其中有些属于国家部委所属高校，有些属于省属高校，这种支援高校多部门管理体制给支援工作的组织协调带来了诸多不便，在一定程度上降低了支援的合力。

（二）支援政策配套措施不足

高等教育援藏政策是中央政府组织实施的一项大型政策，在其整体架构下，包含了多个政策子系统，在每一个政策子系统中又涵盖了多个政策项目，如教育部组织实施的对口支援西藏高校政策就包含了高校管理干部双向挂职、受援高校教师赴对口支援高校进修学习、受援高校教师学历提升，支援高校教师进藏支教、本科生联合培养、科研合作等政策项目。要确保每一个政策项目落到实处，取得成效，就应该出台相应的配套政策措施进行规范和支持，否则就会导致政策执行梗阻。多年的援藏政策实践表明，凡配套政策完善的支援项目，其运行就十分顺畅，且执行效果好，如西藏高校干部、教师赴对口支援高校挂职锻炼、进修学习以及西藏高校教师赴对口支援高校攻读博士、硕士学位等项目在财政部、教育部相关政策和专项经费支持下，政策执行顺畅，政策效果逐渐显现；反之，缺乏相应配套政策的支援项目，如支援高校和受援高校联合开展课题研究、支援高校选派援藏教师进藏支教等工作推进缓慢，效果不佳。

（三）部分高校对支援政策执行不到位

完善的政策制定有赖于务实的政策执行，但是任何政策在执行过程中都会或多或少出现偏离政策目标的不良现象，导致预期的政策出现偏差。高等教育援藏政策在执行过程中，由于政策监控和评估工作的缺失，部分高校并没有严格按照上级部门的政策规定和对口支援高校双方签订的协议来执行，而是采取象征性、替换性、选择性等方式，导致政策执行及其结果偏离原有政策规定。如部分支援高校在政策执行中选择一些简单的、较易执行的政策条款，如捐赠图书和教学仪器等，而对于那些执行难度较大，需要多方统筹协调的支援项目，如帮助受援高校加强学科和科研平台建设、双方联合开展科研等就避而不谈，敷衍了事。再如，在援藏干部和教师选派工作方面，部分支援高校不能严格把关，选派的干部和教师不符合政策要求和西藏高校对援藏人员的需求。此外，作为受援方的西藏高校在政策执行上也存在失范行为。在受援工作中，西藏高校缺乏以受援促进本校长远发展和内涵质量建设的意识，而是倾向于受援工作的短期效应，注重向支援方寻求资金和物质支持，在选派干部和教师赴支援高校学习锻炼的政策项目中，对人员选派缺乏长远规划和精心安排，甚至抱着“只要有人去就算完成任务”的心态。

（四）频繁变动的对口关系增加了政策运行成本

在支援方和受援方之间建立稳定的对口关系是确保支援工作持续有效开展的前提性条件，但是支援工作经常出现支援对口关系频繁变动的现象。以支援西藏民族大学为例，自2002年以来，支援西藏民族大学的对口关系经历了3次较大调整，支援高校由5所增加到9所再减少到6所，每次调整不仅使支援高校发生变化，而且支援高校对口支援西藏民族大学二级学院（部）的关系也会随之发生变化，如西藏民族大学管理学院先后由厦门大学、西安交通大学进行支援，文学院先后由复旦大学、中山大学进行支援。支援高校的变动虽然拓展了西藏高校对外交流的范围，有利于西藏高校学习和借鉴内地不同高校的办学风格，但是频繁变动支援高校却造成原有已建立起来的对口关系发生中断，新的对口关系又需要双方花费大量精力和时间进行沟通和磨合，增加了对口支援政策运行成本。此外，在援藏干部和教师的选派工作上也缺乏连续性，部分管理岗位的援藏干部在藏工作时间较短，人员频繁轮换，导致工作前后脱节，援助理念相互冲突；援藏教师在藏时间越来越短，教学时间相对集中，授课质量难以保障，传帮带作用缺失。

（五）政策监控和评估机制不健全

在支援政策监控方面，为推进支援政策的顺利执行，2001年以来，教育部加强了对支援政策执行的管理和监控，但从支援政策执行过程看，政策监控及其运行机制仍不健全。一是缺乏专门机构和专人负责。当前教育部还没有建立起专门的支援政策监控机构，导致监控主体、制定主体和执行主体相互重叠，权责不分，降低了监控效力。二是监控手段单一，监控过程流于形式。当前的监控手段仅限于各高校向教育部报送年度总结材料、各对口支援高校召开年度工作例会等，监控过程浮于表面，没有深入基层，政策部门很难了解到支援政策执行的真实样态和存在问题。三是缺乏明确的制度规范。当前国家在支援政策监控方面还没有一个专门的政策文件来规范政策监控的主体、权限和职责，现有的关于监控的规定只是零散地体现在相关的支援政策文件中，缺乏制度规范是导致支援政策监控组织零散，监控过程流于形式的主要原因。

在支援政策评估方面，当前除了干部援藏政策评估由中央组织部统一组织实施外，教育部组织的高校对口支援政策一直没有开展过系统性评估，只是进行过一些类似于“评估”或者称为“非正式评估”的工作，[3]这些评估对指导和规范支援政策执行的作用不大。如2007年7月教育部在全国教育支援西藏工作部署会议上提出要建立教育援藏工作评价机制，定期检查检测支援工作进展情况，实施教育援藏工作年报制度，要求各高校在每年的11月底前将支援工作实施的基本情况以工作总结的形式报中央统战部和教育部。[4]但从教育部要求各学校每年度报送的“对口支援信息统计表”[5]和对口支援工作总结的内容看，仅能反映出对口支援工作数量的变化，却很难反映出对口支援投入的成本和支援目标之间的关系，无法使人们真正了解到对口支援的质量和效果。在评估结果的运用上，教育部也缺乏相应的跟进措施，没有根据评估结果出台相关的问责和奖惩措施，导致各高校在支援工作中普遍存在着“干与不干一个样”“干好干坏一个样”的心态。

三、高等教育援藏政策创新策略

要发挥好高等教育援藏政策在促进西藏高校加快发展与深化改革中的作用，尽快实现西藏高等教育与全国高等教育同步科学发展，笔者认为今后在高等教育援藏政策创新方面应重点做好以下工作。

（一）健全支援工作协调管理机制

不同社会主体之间的相互协调与合作“有助于整个系统的稳定和有序，能从质和量两方面放大系统的功效，创造演绎出局部所没有的新功能，实现力量增值”。[6] (P83)高等教育援藏工作涉及国家机关、地方政府、高校、教师等多个主体，要实现各主体合力的增值，其关键是建立健全各主体间有效合作的体制机制。针对当前支援工作存在的“多头”管理问题，建议中央进一步加强对支援工作的组织领导和统筹协调，尽快制定和出台相关支援工作制度和统一的援藏工作方案，明确支援工作的指导思想、目标和原则，理顺不同政策主体的关系和责任分工，杜绝支援政策执行中的投机行为和“搭便车”现象，使各主体能够统一行动，步调一致，形成合力，共同推进西藏高等教育的改革与发展。针对不同的支援政策项目，要加快出台相应的配套政策，明确支援的经费来源和奖惩措施，确保各个支援政策项目落到实处。

（二）增强政策执行的自觉性和主动性

高等教育援藏政策是国家实施西部大开发战略，促进全国高等教育协调发展，实现高等教育强国梦的一项重要措施。在支援西藏高校的工作中，对口支援高校双方都应该自觉认识到支援工作的重要性和紧迫性，认真履行好国家支援政策规定。对支援高校来说，必须摒弃把援藏仅仅看作是完成国家交给的政治任务，而应该从建设高等教育强国战略以及加强民族团结、维护国家边疆安全的高度来对待支援工作，在支援工作中要顾大局、讲风格、讲奉献，不断丰富支援工作内涵，创新支援工作方式，提升支援工作层次和支援效果。西藏高校要摆脱被动受援的思维惯性，主动出击，积极寻找与支援高校合作的机会和空间，紧密结合本校发展战略规划精心制定受援计划，充分运用好国家的优惠政策和支援高校的优势资源，争取支援高校更多更大的支持和帮助，尽快提高自身的“造血”“固血”能力。

（三）聚焦支援工作重点精准发力

当前对口支援内容丰富，涉及面广，几乎囊括了西藏高校各方面的工作，如果均衡用力，不仅会分散支援力量，而且很难在短时间内取得突破性进展。因此，在支援过程中应该坚持有所为，有所不为，针对制约西藏高校发展的瓶颈问题，精准发力，重点突破。按照教育部制定的“十三五”期间教育对口支援西藏工作的意见和要求[7]以及西藏高等教育改革发展面临的问题，今后支援工作的着力点应放在以下三个方面：1、把改变西藏高校办学理念和制度建设作为支援的核心工作，坚持以理念援藏、制度援藏为主，通过领导互访、召开支援工作例会、互派管理干部、开展学术交流等多种途径帮助西藏高校改变办学理念，强化管理的制度化和规范化建设，加快推进学校治理体系和治理能力现代化。2、把推进西藏高校学科专业建设作为支援的重点工作。结合当前西藏高校“一流大学、一流学科”和一流专业建设规划，支援方式应改变以往的“大水漫灌”为“精准滴灌”，集中各种援助资源和政策优势，在西藏高校选取2-3个学科作为援助重点，以10年为1个建设周期，实施滚动式援助，为西藏高校打造学科高地，形成极地效应。3、把提升西藏高校教师队伍建设水平作为支援工作的关键。支援高校除了继续帮助西藏高校提升教师学历外，要进一步加大对西藏高校在职教师的培训力度，根据西藏高校教师的发展需求，创新培训形式，探索多层次、多类型的培训项目，尽快提升西藏高校教师的教学科研能力。

（四）加强援藏干部和教师的选派与管理

援藏干部和教师是高等教育援藏政策的具体执行者和实践者，他们的素质直接决定着援藏政策效果和援藏目标的实现程度。今后，相关部门和高校要进一步加强援藏干部和教师的选派和管理。首先，要严格按照西藏高校所需援藏干部和教师的规格和要求，精心挑选综合素质高、业务能力强的干部和教师进藏工作，确保选派的干部和教师能够胜任其援藏工作岗位。其次，选派援藏干部和教师工作要有连续性，持续地对西藏高校的重要管理岗位和重点课程进行支援，同时要适当延长援藏干部和教师在藏工作年限，援藏干部在藏工作时间应不低于中央组织部规定的3年时间，专业教师在藏工作至少要完成1个教学周期。援藏干部和教师在藏工作期间应积极主动地融入西藏高校的各项工作中去，深入了解西藏高校的困难和实际需求，真心实意地帮助西藏高校改进管理制度和教学方式。此外，西藏高校在选派赴支援高校挂职干部和进修教师时也要按照教育部的相关政策要求，结合学校干部、教师队伍建设规划和学科专业发展规划有计划地分期选派人员赴支援高校挂职锻炼和进修学习，切不可采取应付的态度，确保选派的干部和教师在学成归来后能够带动学校管理和教学工作整体水平的提高。

（五）完善政策监控与评估机制

一是健全和完善支援政策监控机制。首先，教育部要尽快出台相应的政策监控制度，明确政策监控主体、职责权限、任务分工、工作流程等，增强政策监控的权威性和合法性，促进监控工作的制度化和规范化。其次，要成立负责对口支援政策监控的专门机构，定期组织人员到支援和受援高校进行督查，督查工作要深入到学院（系）和教师层面，通过访谈、座谈、现场观察、问卷调查等多种形式全面了解支援过程的真实样态及存在问题，督促执行主体及时整改。对一些重点支援项目应全程跟踪监督，从支援项目的选择、支援协议的签订到政策执行过程、项目完成验收等各环节都要进行监督，确保援助资金、人员的及时到位，防止项目建设虎头蛇尾。此外，还要充分发挥媒体和民众的监督作用，通过媒体宣传典型案例，介绍成功经验，引导社会形成正确的支援价值取向，同时对民众反映突出的问题，要及时曝光，及时纠正。二是建立科学的支援政策评估体系。首先要构建科学的支援政策绩效评估指标体系，评估对象既要包括支援高校，也要包括受援高校，评估指标设计要能客观反映支援的投入、使用和产出等基本情况，评估方法应采用定量与定性分析相结合的方法。其次要组织专人管理政策评估工作，负责评估指标的制定，各种资料信息的搜集、统计、分析，并定期向社会发布评估结果。

[注 释]

①数据来源：依据2001年和2015年《西藏自治区教育事业统计资料》相关数据整理所得。

②数据来源：根据《西藏民族大学本科教学工作审核评估自评报告》（2016年3月）相关数据整理所得。

③数据来源：根据《西藏民族学院受援工作总结报告》（2014年）相关数据整理所得。